孙春雨：我国行政矫治措施之问题与出路

    【摘要】行政限制人身自由矫治措施，是我国特定历史条件下的产物，这一措施在法律依据、适用条件、运行程序、救济措施、监督机制、实施效果等方面存在较多问题。属于法治化程度较低，缺乏外部监督、容易侵犯人权的领域。这些问题在现有制度框架内难以解决。相关的立法改革，从1986年酝酿至今，已经过二十余年、四个“五年立法规划”，仍难以出台，足以说明通过立法改革解决现实问题尚不具备条件。有必要拓宽视野，建立相应的检察监督机制，由检察机关综合运用职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权、调查权、检察建议权等多种监督手段进行监督，以期在现有法律框架中逐步实现行政限制人身自由矫治措施科学化、规范化和法治化。
    【关键词】人身自由；矫治措施；检察监督
    行政限制人身自由矫治措施是指行政机关基于特定的目的，依据行政程序作出的，针对特定的对象实施的，通过较长时间限制相对人人身自由的方式对其进行教育、挽救、矫治的措施（以下简称行政矫治措施）。其主要特点是：(1)它是主要针对违法者所采取的强制性教育矫治处遇；(2)它是较长时间限制人身自由的处分，而不是短期、临时性、惩戒性的措施；(3)它是由行政机关依据行政程序作出的，而不是通过司法程序作出的处分{1}(P.2-3)。
    从我国目前的立法看，行政矫治措施有劳动教养、收容教育、收容教养、强制隔离戒毒等。应该说，该措施是我国特定历史条件和社会背景下的产物，多年来它在预防和打击违法犯罪、维护社会治安、促进社会稳定方面曾经起到过不可磨灭的作用。然而，随着历史的变迁、我国社会背景和环境的变化、国家依法治国方略的确立以及公民民主法治意识的提高，它的功能、作用、存在的正当性和合理性等正受到越来越多的质疑，其未来的出路和走向也成为人们关注的热点问题。强化对这一措施的改革力度，将其纳入法治化轨道，已是当务之急。
    一、行政矫治措施存在的主要问题
    （一）立法滞后，法律依据明显不足，存在的合法性、合理性正受到越来越多的质疑
    我国宪法、行政处罚法、立法法均明确规定，限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能由“法律”规定并且只能依据“法律”规定的程序进行。而劳动教养的依据只是两个由全国人大常委会批准的行政法规，即1957年国务院《关于劳动教养问题的决定》和1979年国务院《关于劳动教养的补充规定》。依照“上位阶法优于下位阶法”和“新法优于旧法”的原则，劳动教养有违前述法律的规定。另外，根据治安管理处罚法第2条的规定，四类危害社会的行为，凡依照刑法的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予治安管理处罚。可见，治安管理处罚与刑罚已相互衔接，劳动教养无存在余地。
    收容教育制度来源于全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，其主要依据是行政法规和规章，从我国相关立法的演进来看，收容教育的最初法律依据已经逐渐被否定。1991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中规定了收容教育，而1994年修改的《治安管理处罚条例》在规定卖淫嫖娼处罚时却没有把收容教育纳入其中，按照法律适用中的新法优于旧法原则，这意味着收容教育已经被否定。但1997年修订刑法时，却笼统地肯定了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中的行政规定，使收容教育得以保留下来，其结果造成了法律规定的前后矛盾。而同样由全国人大常委会制定、2006年3月1日实施的《治安管理处罚法》在收容教育问题上，与此前的相关法律规定均有所不同。该法第76条规定，对引诱、容留、介绍他人卖淫，制作、运输、复制、出售、出租淫秽物品……等行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。而对卖淫嫖娼却没有规定可以采取强制性教育措施。加之收容教育法规所依据的法律授权违背《立法法》的规定，因此该制度存在的合法性、正当性值得怀疑。
    收容教养的法律依据同样是明显不足，除了《刑法》、《预防未成年人犯罪法》的一条规定外，主要依据多为公安机关、司法行政机关的部门规章，显然缺乏法律的严肃性。收容教养实际限制公民人身自由长达1～4年之久，但并无明确的法律依据。尽管普遍认为，收容教养制度存在的法律依据是《刑法》和《预防未成年人犯罪法》，但这两部法律只提到了“收容教养”一词，对于收容教养制度的具体内容，并未做任何规定。而现有的收容教养制度的具体内容，如方式是限制人身自由、期限为1～4年、审批机关是公安机关等等均是以部门规章的形式出现的，其中收容教养的方式明显超越了行政机关的权限，违背了我国《立法法》关于限制人身自由必须依据国家立法机关制定的法律的规定。
    强制隔离戒毒虽然随着《禁毒法》的实施，法律依据得到弥补和强化，但是其主要依据《强制戒毒办法》也已时过境迁，需要进一步修改完善。
    （二）法律适用条件不具体，标准不明确，导致适用机关自由裁量权扩张，执法行为存在极大的随意性
    一是劳动教养的条件过于笼统，弹性比较大。适用劳动教养的主要条件之一是行为人是属于“屡教不改”或者其行为是“不够刑事处罚”。但是，这里“屡教不改”的含义是什么，同样的行为实施了几次为“屡次”？这里“教”是指行政处分、行政处罚、还是刑事处罚？均没有明确的说明。同样，“不够刑事处罚”的表述也比较笼统，首先不够刑事处罚由谁来认定，是法院还是公安机关？如果是公安机关，明显侵犯了审判权；如果是法院，那就意味着几乎所有的劳动教养案件都要先经过审判程序。其次，《治安管理处罚法》中规定了许多与劳动教养相同或相近的受罚行为，这些行为适用治安处罚的条件同样也是“不够刑事处罚”。但是，《治安管理处罚法》在进行条文表述时，并没有明确规定“不够劳动教养的”。既然法律对于这些至关重要的条件、界限没有明确的、具体的规定，那么必然导致实践中因没有具体标准而随意操作。
    劳动教养的期限缺乏具体的适用标准。根据《关于劳动教养的补充规定》，劳动教养的期限为1年至3年，必要时延长1年。但是，这只是一个原则性规定，对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限，以及对哪些行为从重处罚，哪些行为从轻处罚，都没有作出具体的规定，这就给执法工作带来很大的随意性。同一种案件，基本情节相同，可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同，而处以轻重悬殊的劳教期限。
    二是收容教育的期限为6个月至2年。由于法律对具体适用的幅度和标准没有明确规定，在实际操作中有的学员收教期为6个月，有的为8个月，有的为2年，差别很大，多以办案时相对人的态度来确定期限，随意性较大。
    三是对不满14岁的未成年人实施犯罪的，是否可以收容教养，存在较大争议，需要明确。根据刑法第17条的规定，被收容教养的对象应当符合三个条件：行为已经构成犯罪；不予刑事处罚，既包括应负刑事责任，但不予刑事处罚，也包括不负刑事责任的；年龄未满16周岁。不符合此条件者，不能成为收容教养的对象。但是，公安部《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》中有关“对未满十四岁犯罪，不负刑事责任的人”也可以实行收容教养的规定，显然与刑法的规定不一致。另外，我国行政处罚法第25条规定，“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教”。该规定明确排除了对不满14周岁的人实施行政处罚的可能性，自然也不应当进行收容教养。
    此外，立法上对收容教养的前提条件—何为“在必要的时候”未作详细规定，致使适用起来带有很大的随意性。收容教养只是在“责令其家长、监护人加以管教”之外采取的一种选择性而非必然性的措施，即法律规定是“可以”而非“应当或必须”，并明示“在必要的时候”，可见对实施收容教养有着严格的限制。但是，对于在什么样的情况下才有“必要”，法律、法规均没有明确规定。以致有些本该被收容教养的犯罪少年没有被收教，有些不该被收容教养的却被收教，不仅侵犯了未成年人的合法权益，造成了一些不该发生的悲剧。而且当收容教养被提起行政诉讼时，人民法院在进行合法性审查时由于没有明确的法律依据而无法准确认定是否存在收容教养的“必要性”。
    四是强制隔离戒毒适用的条件和标准不明确，容易造成错案。根据禁毒法、强制戒毒办法的规定，强制戒毒的对象必须是吸毒成瘾者，但是成瘾的标准是什么，没有明确。目前，判断的主要依据是公安部《关于对吸食、注射毒品人员成瘾标准界定问题的批复》的规定：“有证据证明其吸毒，且查获时尿样毒品检测为阳性的，认定为成瘾；对曾经吸过毒，但有证据证明其没有继续吸毒，且查获时尿样毒品检测为阴性的，不认定为成瘾。对尿样毒品检测呈阳性，但吸毒证据不足的，应进行尿样复检和进一步调查取证，有条件的可作药品（纳曲酮）催瘾医学试验，然后作出确认。”但在具体操作中，由于受实际条件所限较少做催瘾医学试验，而主要通过尿检判断是否成瘾。这种判断缺乏科学性、合理性。例如，有人只吸了一次毒即被抓获，当时尿检呈阳性，也有证据证明其吸毒，按照规定可以被认定为吸毒成瘾，但从医学判断其并未成瘾，这样以戒毒的名义被强行限制人身自由，既无必要也显失公平。再如尿检材料的可靠性、权威性如何证明，哪个部门具有尿检鉴定资格，当吸毒嫌疑人拒绝尿检如何处理等，法律均未明确规定，因此执法部门在工作中经常遭到质疑{1}(P. 397)。
    （三）程序性设计不合理、不正当，程序的启动、运行、终止均由行政机关自行决定，难以确保适用结果的权威性和正确性
    首先，劳动教养的实施程序不合理。劳动教养的审批过程通常是由公安机关通过审阅书面材料的方式进行。这一过程没有当事人的陈述申辩和辩护律师的参与，也没有听证制度。我国行政处罚法首次规定了听证程序，但仅限于个别严厉的行政处罚行为。该法明确规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”却将限制人身自由的行政行为排除在外，是明显的立法疏漏。如果连责令停产停业、较大数额罚款等处罚都要举行听证的话，那么，长达数年的剥夺人身自由的处罚就更需要建立这种程序。由于案件的决定程序不公开，没有公开的听证程序，导致劳动教养执法中出现了许多违法现象，如“以罚代教”、“负案在教”等问题。
    其次，收容教育、收容教养均由公安机关一家说了算，相对人没有知情权、陈述权、申辩权，整个审批程序也不受其他机关的监督，其公正合理性值得怀疑。
    再次，强制隔离戒毒权集中在公安机关，决定过程中既没有公开听证程序，也不允许吸毒嫌疑人聘请律师辩护，程序不公开、不透明。按照禁毒法第40条、第41条、第47条的规定，公安机关不仅拥有对吸毒行为的侦查权，行使对公民强制戒毒的决定权，同时又行使变更所外戒毒的批准权以及解除强制戒毒权，整个权力运行的过程既没有司法机关的监督和审查，又没有当事人的听证程序，这就使得公安机关处于既是运动员又是裁判员的地位，戒毒所只能充当保管员的角色。由于执法人员个人素质的差异，其作出强制戒毒决定的正确性就很难保证。
    （四）法律救济不完备且具有事后性，相对人身陷囹圄很难维权，合法权益难以得到有效保障
    公安机关在办理劳动教养案件过程中，集调查权、指控权、决定权于一身，相对人只是消极客体，很难行使诉权、辩论权等程序性权利。虽然法律规定相对人对劳动教养决定不服有权提起行政复议和行政诉讼，但复议机关很少在复议过程中推翻原先作出的劳教决定。我国1989年颁布的行政诉讼法规定了对限制人身自由行政强制措施不服的公民可以提起行政诉讼。1991年最高法院《关于贯彻＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》明文规定：“公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”然而，在行政诉讼提起之前，劳动教养决定已经发生法律效力，行政诉讼的提起并不能影响劳教决定的执行，这种“事后司法审查”和“事后司法救济”，决定了行政诉讼对于被劳教者在救济方面的滞后性和不充分性。同时，由于劳动教养法规本身不完善，给法院审理劳动教养行政诉讼带来极大的困难，法院大多对劳动教养案件作出维持的判决，导致现在已鲜有劳动教养行政诉讼的案件。
    收容教养在审批过程中保护人权不够，法律救济欠缺。1998年最高法院《关于少年收容教养是否属于行政诉讼受案范围的答复》规定，“当事人对公安机关作出的少年收容教养决定不服向人民法院起诉的，
    人民法院应当受理”。司法实践中，人民法院受理的因不服收容教养决定而提起的行政诉讼案件逐渐增多。但由于对收容教养缺乏系统、具体的法律规定，人民法院在对收容教养决定进行司法审查时往往感到依据不足。
    强制隔离戒毒相对人的救济权难以落实。禁毒法、强制戒毒办法虽然规定对强制戒毒的决定和延长期限的决定不服可以申请复议或提起行政诉讼，但是由于决定机关和复议机关为一个机关，复议申请很容易被拒绝。即便同意复议，复议期间强制戒毒的执行不能停止。实践中，法院很少直接受理戒毒人员提起的诉讼。加之错误被强制戒毒很难得到国家赔偿，所以，行为人的救济权很难得以实现。
    （五）适用程序不公开、不透明、封闭运行，欠缺及时有效的外部监督机制，容易滋生腐败，出现侵犯人权的现象
    行政矫治措施中，惟有劳动教养法规中规定检察机关有权进行监督，而其他措施中检察机关由于于法无据根本无从监督。即便是劳动教养监督，由于制度本身存在的固有问题，监督的力度和效果也很难令人满意。
    根据《关于劳动教养的补充规定》及《人民检察院劳教检察办法》等有关规定，人民检察院对于劳动教养工作有法律监督权。但由于有关法律法规对检察监督的范围、程序缺少明确、详尽的规定，使检察机关对劳动教养无法充分发挥应有的监督作用。实践中，检察机关对劳动教养的监督主要体现在劳动教养场所执行活动是否合法方面。对于劳动教养执行前各个环节，包括劳动教养的提出、审批、复议等，则因无具体的法律规定而无从监督。即便如此，人民检察院对于劳动教养的执行监督也难以尽如人意。根据《劳动教养试行办法》规定，提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。劳动教养人员若对延长劳动教养期限的决定不服，只能向劳动教养管理场所或上级主管机关提出。检察机关可以对此提出纠正意见，但无约束力。由于劳教审批过程中缺少应有的监督和制约，在实践中，破坏法制、侵犯人权的现象屡屡发生，如随意决定劳教期限，随意提前解除劳动教养或者减少、延长劳动教养时间等。
    （六）实施效果不尽如人意，出现不少问题和偏差，制度本身价值不仅未得到有效发挥，而且有违制度设计的初衷和目的
    第一，劳动教养的期限与行为人的违法程度不相适应，处罚强度缺乏适当性。劳动教养作为一种类似行政处罚的措施，应该是略重于治安管理处罚而轻于刑罚处罚的。但劳动教养的期限为1～3年，必要时可延长至4年，较之某些轻刑还要严厉，根据最高法院关于劳动教养1天可以折抵拘役或有期徒刑的刑期1天，或者管制的刑期2天的有关解释，劳动教养的严厉程度甚至要大大高于相同期限的管制这种处罚犯罪的主刑，而大致与相同期限的拘役、有期徒刑等主刑相当。劳动教养最短期限是与其性质较近的行政拘留最高期限的24倍多，其最长期限则是行政拘留最高期限的97倍多。可见，无论是与刑罚比较，还是与治安处罚相比较，劳动教养在制度设计上都具有不合理性和不协调性。一旦发生错误，不仅直接侵犯了劳动教养对象的人身自由权，给其个人造成种种不应有的精神、物质方面的损害，而且会给其家庭、给行政机关的社会形象造成严重的不良影响。
    劳动教养在实践中存在被滥用的现象。如某市一农民，在公共汽车上盗窃钱包一个，内有人民币1角5分，被当场抓获。经市劳动教养委员会批准，对其处劳动教养2年，送回当地执行。与此同时，在同一案件中，罪行较重的人员适用刑罚，处以期限较短的有期徒刑，而罪行较轻的人员不构成犯罪，但劳教期限长于有期徒刑的情况也时有出现{2}。如：一个团伙违法犯罪案件中，主犯被判刑1年，“从犯”被决定劳教3年，该主犯刑满释放后，来劳教所探望该劳教人员。该劳教人员认为自己罪过较轻，免受刑罚，但是“坐牢”的时间比主犯还长，感到很不公平{3}。
    第二，从收容教育期限的长短来看，收容教育的期限为6个月至2年，而作为主刑的拘役的期限为1～6个月，管制的期限为3个月以上2年以下。可见，收容教育实际上比拘役和管制还重得多。其导致的结果是，一些仅有轻微违法行为被收容教育的人，因其所受到的实际处理往往比管制、拘役或短期徒刑等刑罚还要严厉得多，以至出现一些被收教人员坚决要求将其作为犯罪嫌疑人起诉到法院，甚至不惜逃跑后实施犯罪，以便被依法判处刑罚，这就不得不让人对收容教育制度的正义性产生疑问。
    第三，收容教养的方式、场所过于单一化，一律收容于设施内，限制人身自由，显得灵活性不够。其执行方式与社会相隔离，矫正教育环境的封闭性明显与社会上未成年人教育环境的高度开放、与我国社会的开放程度形成较大的反差。由于长期在封闭的环境中接受教育，少年收容教养人员一旦回归社会，很难适应开放的、变化较快的现实生活。
    第四，强制隔离戒毒执行难、执行乱，存在适用法律法规处罚不当、乱收费、乱罚款，随意扣押吸毒、戒毒人员财物等侵权违法行为和腐败现象。
    二、对行政矫治措施改革的论点纷争及其历程
    （一）理论界的论点纷争
    关于行政矫治措施的存废与改革，争议的矛头和焦点历来集中在劳动教养上，实际上其他矫治措施与劳动教养有异曲同工之处，透过学术界的论点纷争，可窥见整个行政矫治措施发展前途和未来走向。
    有关劳动教养制度，首先是存废之争。有人提出废除这一制度，认为这一制度存在诸多弊端，是法治不健全时代的产物，易授人以破坏法制、侵犯人权之柄。因此，从法治国家的目标出发，应彻底取消劳动教养制度。[1]多数学者不赞成简单地加以废除，认为在这方面我们已经积累了相当经验，只要把其中的不符合宪政精神和法治原则的地方加以修正和改造，在我国目前的环境下还有存在的必要。[2]保存论者分别提出将劳动教养立法化、[3]司法化、[4]保安处分化、[5]分流化[6]等主张。也有学者提出视劳动教养性质的不同，采取不同的正当化措施。[7]然而，形成较多共识的是引入法院的司法审查机制，加强对劳动教养的法律监督。
    尽管学界对行政矫治措施改革的观点纷呈，理由各异，但是有一点是肯定的，在1997年修订刑法时，尽管不少专家学者呼吁在刑法中规定保安处分专章，将劳动教养等保安处分化，但是这一主张并没有得到立法机关的认同。2005年制定《中华人民共和国治安管理处罚法》时也未将行政矫治措施全部或部分纳入其中。立法机关的立场是将其立法化，制定独立的有别于刑法和治安管理处罚法的法律，即《违法行为矫治法》。
    （二）立法改革的历程及其难产
    早在1986年，全国人大常委会副委员长雷洁琼曾向世界宣布，中国正在制定《中华人民共和国劳动改造法》和《中华人民共和国劳动教养法》。然而，经过8年的努力，全国人大于1994年通过了《中华人民共和国监狱法》，而劳动教养立法却未出台。1987年，劳动教养立法被列入我国的“七五”立法规划，1991年和1995年又分别被列入我国的“八五”立法规划和“九五”立法规划。在2003年十届全国人大一次会议上，127名全国人大代表提出了《关于完善我国劳动教养立法》和《关于制定相关法律，改革我国现行劳动教养制度》的议案。全国人大常委会经过审议，决定将《违法行为矫治法》列入“十五”立法规划。在2005年3月的全国人民代表大会上，备受关注的劳动教养制度被再次提出。《违法行为矫治法》被列入全国人大常委会2005年的立法规划。2007年3月，十届人大五次会议决定将《违法行为矫治法》列入本年度立法工作计划。对此，学者们曾预言：这意味着创立了五十多年的中国劳动教养制度，将向违法行为矫治制度过渡。这是劳动教养体制和工作机制一次深刻的变革，也是我国法制建设的一件大事。
    然而，我国的行政矫治措施立法改革可谓步履艰难，一波三折，历经二十余年、四个立法五年规划，仍迟迟没有出台。究其原因，主要在于，事关立法改革的一些重大问题未能在理论上得到澄清。例如，劳动教养的性质和法律地位如何界定？劳动教养与刑罚处罚、治安管理处罚如何协调、衔接？劳动教养在执行上如何与监狱相区别？等等。从劳动教养立法多年来的酝酿、调研、起草、理论研究来看，它涉及多个部门法和多个政法机关，涉及组织法、实体法、程序法、执行法多个领域，涉及存在与合理、正义与功利、正当与效率等诸多深层次问题，可谓牵一发而动全身。可以说，在新中国法治建设的历史上，甚至在国际社会有关法律制度建构的过程中，劳动教养立法的复杂性、艰巨性并不多见。正因为如此，行政矫治措施立法并非单纯的某一领域立法改革的问题，而是涉及我国社会治安制裁体系，尤其是行政矫治、治安违法与犯罪处理、犯罪的预防与控制体系的总体设计和构建的重大问题。
    三、行政矫治措施的未来出路和发展方向
    笔者认为，有两种方案可供选择。
    第一种方案，从应然的角度看，为规范行政矫治措施，切实解决其制度本身存在的问题和矛盾，较为理想的办法是对行政矫治的各种措施进行清理、归类，在法律性质、适用对象、适用程序、执行机关、法律监督、救济程序等方面予以明确、统一和规范，最终将其上升为独立的制裁手段，与刑罚、治安处罚共同构成社会治安三级制裁体系，[8]由国家立法机关制定专门的《违法行为矫治法》，明确规定适用矫治措施的实体要件和司法程序。建立由公安机关办理和提请、法院通过审判程序予以裁决，检察院进行法律监督的程序，以限制行政权的扩张。在基层人民法院和中级人民法院设立“违法行为矫治法庭”，专门负责审理违法行为矫治案件。允许被诉人自行辩护和聘请律师辩护，允许上诉，二审终审。人民检察院对违法行为矫治的启动程序、审理程序、裁决程序、适用条件及结果的合法性和正当性行使法律监督权。对被矫治人实行教育为主、劳动为辅和有别于监狱管理的既严格又多样化的教养管理方式{4}。人民检察院对违法行为矫治执行活动实施法律监督。
    第二种方案，从实然的角度看，在现有法律框架难以作大的调整和变革的情况下，比较务实的做法是完善和加强对行政矫治措施的法律监督，解决监督真空的问题，通过建立和完善检察监督机制，逐步实现其适用条件、决定程序、实施过程的规范化、正当化和法治化。
    比较上述两种方案，第一种虽然立足长远，能比较彻底解决行政矫治措施面临的种种问题，但是，一部新法律的产生不是一蹴而就的事情，它需要充分的论证、规划、酝酿，需要经过向立法机关提出议案、由立法机关进行审议、表决和通过等程序，尤其是对国家法律结构进行比较大的调整变动的立法活动，立法机关还有可能面向社会征询意见，在审议表决时通常要经过“二读”才能通过，而《违法行为矫治法》密切关系公民的人身权利和自由，密切关系我国社会治安三级制裁体系的调整和重构，因此，它的出台有可能还需要比较长的时间和过程。尚不能期待它来尽快解决制度本身面临的现实问题。相比之下，第二种方案虽然有“头痛医头，脚痛医脚”的嫌疑，但是它面对现实，确实能解决实际问题，而且可以通过不太复杂的立法活动，比如修改《人民检察院组织法》，增设检察机关对行政矫治措施的法律监督权的形式得以实现，不失为明智之举。同时，也可为《违法行为矫治法》的最终出台积累宝贵的实践经验。
    检察机关对行政限制人身自由矫治措施实施法律监督不仅是行政权力应当接受监督制约的客观需要，是构建和谐社会的应有之义，而且符合我国现行有关法律规定精神的要求，[9]并且在苏联、俄罗斯以及我国建国初期均有先例可循。
    为充分发挥检察机关的监督职能，具体应当：一是在立法上进一步明确检察机关对这一措施的法律监督权和法律监督地位；二是在机构设置上成立专门的机构，明确监督的主体；三是在监督途径上，尝试向这一措施的执法机关、执行场所派驻检察室，实行现场同步监督；四是在监督的范围上，从矫治措施的立案、调查、处理、复议到执行实行全方位监督；五是在监督方式上，综合运用职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权、调查权、检察建议权等多种监督手段，确保监督的效果。一方面解决行政限制人身自由矫治措施欠缺及时有效的外部监督的问题，另一方面促进其实施过程的规范化、法治化。
    【作者简介】
    孙春雨，单位为北京市人民检察院。
    【注释】
    [1]有学者认为，在现行法律制度和两大制裁体系保持不变的情况下，不实行劳动教养也不致对社会治安的维护产生太大的负面影响。我国目前的刑事制裁体系与行政处罚体系已经形成相互连接的关系，两者之间即使存在一定的空隙和漏洞，也可以通过不太复杂的改革加以弥补。
    因此，从技术层面来说，废除劳动教养制度是可行的。参见孟喆：“对劳动教养立法方案的反思”，载《当代法学》2003年第7期。
    [2]有学者认为，我国治安管理处罚和刑罚之外尚有两块领地专属劳动教养，其一是多次违反治安管理处罚法，屡教（罚）不改，治安管理处罚不足以惩戒，刑法上又没有相应罪名。其二是“刑法边缘行为”，即形式符合某一罪名但构不成刑法上的罪，所谓“大法不犯、罪错不断、危害治安、百姓憎恶、法院难办”的一类刑法边缘族。法院对这类人所以认为难办，是因为其行为虽危害治安、公众憎恶但又构不成刑法上的犯罪，客观恶行不重而主观恶习较深。参见储槐植著：《刑事一体化》，法律出版社2004年版，第567页。
    [3]有学者认为，制定劳动教养法，一是改变现行立法的混乱状况，解决法律之间的矛盾冲突的需要；二是完善社会主义法律体系、保障公民基本权利的需要；三是建立健全合理的劳动教养工作机制的需要；四是系统总结劳动教养工作的历史经验，把劳动教养工作的经验上升为法律制度的需要；五是更新、改革、发展劳动教养工作的需要。劳动教养法应是治安行政法律的一种，是一个相对独立的部门法。参见马克昌主编：《刑罚通论》，武汉大学出版社1999年版，第775 - 779页。
    [4]有学者认为，劳动教养存在的问题只有将其决定权从行政权转变为司法权，才能从根本上得到解决。参见陈兴良：“劳动教养：根据国际人权公约之分析”，载《法学》2001年第10期。
    [5]有学者认为，劳动教养保安处分化的基本设想是，将劳动教养易名为保安处分，在刑法典中设置保安处分专章或以保安处分刑事特别法的形式加以体现。参见刘中发：“劳动教养制度的改革出路”，载《中外法学》2001年第6期。
    [6]有学者提出了解决劳动教养问题的三个方案：一是小改，即废除劳动教养，将劳动教养案件分流为治安管理处罚或者是刑罚处罚；二是中改，即废除劳动教养，将其实体问题纳入治安管理处罚法，加重该法的处罚，以与刑法相衔接，改治安处罚权为司法权；三是大改，即废除劳动教养，制定治安罪法典，将劳动教养场所改为监狱场所。参见“‘劳动教养问题’座谈会纪要”，中国诉讼法律网2003年10月31日。还有学者认为，应将目前的劳动教养对象一分为三，分别予以正当化：一是对吸毒、卖淫、嫖娼人员处置的行政强制措施化，二是对常习性违法行为人处置的保安处分化，三是对轻微犯罪行为人处置的刑法化。参见陈兴良：“中国劳动教养制度研究—以刑事法治为视角”载《中外法学》2001年第6期
    [7]有学者认为，如果将其确定为强制性的行政措施，应当将适用对象的提请权赋予公安机关，但决定权宜赋予人民检察院。如果将劳动教养确定为行政处罚，则宜采法院设置专门法庭裁决。为了确保劳动教养的正确提请，采取公安机关提请法院裁决前，应当将提请材料报人民检察院审查和提出处理意见，并且在提请人民法院裁决时，将检察机关审查意见一并送上。这样，不仅有助于促进公安机关提高执法质量和及时发挥人民检察院法律监督的作用，而且有助于人民法院作出正确裁定。参见傅宽芝：“劳动教养宜改造为违法行为矫治制度”，载《检察日报》2007年9月4日。
    [8]储槐植教授认为，我国法制以社会危害程度为轴心把反社会行为分为犯罪、需要劳动教养的罪错和违反治安管理的行为，刑法只管辖犯罪。社会治安采取三级制裁体系—刑罚、劳动教养和治安处罚，任务也由人民法院、劳动教养管理委员会和公安机关三个部门分担。参见储槐植著：《刑事一体化》，法律出版社2004年版，第167页。
    [9]国务院《关于劳动教养的补充规定》规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”从而明确确立了检察机关对劳动教养活动的法律监督地位，同时，也为检察机关对其他行政限制人身自由矫治措施实施法律监督开创了先例、积累了经验、奠定了基础。《中华人民共和国人民警察法》第42条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”第46条规定：“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。对依法检举、控告的公民或者组织，任何人不得压制和打击报复。”而行政限制人身自由矫治措施的决定和实施机关主要是公安机关、劳教机关，可以说是人民警察执行职务的行为，从法律属性上讲是公安机关的行政执法行为，应当接受《中华人民共和国人民警察法》的调整，因此，行政限制人身自由矫治措施理应接受检察机关的法律监督。
    【参考文献】
    {1}郭建安、郑霞泽主编：《限制对人身自由的限制—中国行政性限制人身自由法律处分的法治建设》，法律出版社2005年版。
    {2}胡卫列：“劳动教养制度应予废除”，载《行政法研究》2002年第1期。
    {3}马展宏：“劳动教养制度与法治的冲突和改革探析”，载《广东法学》2003年第3期。
    {4}陈泽宪：“中国的劳动教养制度及其改革”，载《外国法译评》2003年第4期。