陈光：区域立法与中央和地方立法关系的完善

    【摘要】我国区域立法应定位为介于中央与地方立法之间的又主要依托于地方立法的、涵盖社会生活各个方面的特殊立法形式。区域立法主要由主体、权限、程序和协调机制四个基本要素构成。以区域立法为视角观察，当前我国中央与地方立法关系存在许多问题，如中央立法过于集权却未形成足够的权威、地方立法权配置失衡以及中央与地方立法权运作缺乏完善的协调机制。区域立法对于调谐我国中央与地方立法关系有着特殊而重要的意义。
    【关键词】区域立法；中央立法；地方立法；调谐意义
    区域立法作为一种新型的立法模式内生于中央与地方立法关系的逻辑框架中，而作为中央与地方关系的核心范畴，中央与地方立法关系协调与否对社会发展具有重要影响。“某种意义上，中央与地方间关系与兴衰成败呈正态效应：当中央与地方关系比较协调时，这个社会的发展就比较强盛；而当中央与地方之间相互矛盾对抗时，这个社会的发展就会受到阻碍。”{1}如果从区域立法的视角来观察中央与地方立法的关系，我们会更为清晰地发现其中所存在的问题。而区域立法对于调谐这些问题或矛盾具有重要意义。
    一、我国区域立法的定位及构成要素
    （一）区域立法的定位
    从广义上讲，区域立法包括任何局部地区的立法。本文将区域立法限定为在我国政权管辖范围内的关于跨行政区划事项的立法。其原因在于：一是当前我国的区域立法主要缘起于区域开发和区域经济一体化发展，如西部大开发和长三角等经济圈的形成等，将区域限定在我国内地范畴可以为当前以区域经济一体化为核心内容的区域社会协调发展提供直接的理论指导；二是相较于世界范畴的区域法制建设和我国区际法律冲突的研究而言，目前学界少有人专门就我国内地区域立法问题进行研究，而区域立法协作早已成为现实，如2006年7月我国东北地区黑龙江、吉林和辽宁三省政府签署的《东北三省政府立法协作框架协议》，首次将区域立法协作付诸实践。因此，如何从理论上定位和分析我国的区域立法具有重要的研究价值和现实意义。具体而言，本文将主要从以下三个方面来定位我国的区域立法：
    首先，区域立法既不属于中央立法也不同于地方立法，而是一种介于中央立法和地方立法之间的，并以整合二者关系为存在目的之一的独特的立法形式。当前我国无论制度设计还是理论认知，基本上都将中央和地方立法权力的划分作为立法体制最重要的组成部分，如汪全胜教授认为，“完善我国的立法体制，最为重要的就是完善我国中央与地方的立法权力资源的配置，发挥中央与地方立法权力资源的最大效益”。{2}这种关于中央和地方立法关系的理论或观点反映的是一种二元对立的思维模式，而在当代西方中央与地方立法关系理论当中，学者们“开始以一种更具包容性的集权与分权的相对主义或综合主义、多元主义的新思维来看待中央与地方立法关系问题”。{3}（13）区域立法正是这种新的思维模式的体现，具有理论上的创新性和实践中的可行性。而且这种新的思维模式已经为我国许多学者所接受和运用，如在论证我国西部开发过程中制定《西部开发促进法》的合理性时，有学者就认为该部法律应定位为西部开发地区的专属性特殊立法，它介于全国性的通用立法和省级地方行政区域立法的中间层次。{4}
    其次，区域立法主要依托于地方立法，其基本的价值取向之一为在维护法制统一的原则下厘清中央与地方的立法关系，改变当前中央立法集权局面，赋予地方立法充分的作用空间，从而推进立法民主化及区域发展的自主性。区域立法主要是跨行政区划的地方立法主体基于一致或互补的利益追求或目标设定而自觉联合起来，就其利益或目标所共同涉及的地方事务在协调的基础上制定适用于各自行政区划内的地方性法规或规章等。所有参与立法的主体所在的行政区划即是本文所称的区域，当前在我国主要指省级和较大市级等具有地方立法权的行政区划。所以，区域立法的基础是地方立法，其目的在于更好地促进地方的自主发展和区域内的协调发展。
    最后，区域立法的内容或调整事项不限于区域经济立法，还应包括自然环境、社会保障、文化活动和其他社会生活等在内的各个方面，甚至还可就与区域地方治理有关的政治活动进行立法。有学者曾指出，“区域的意义在于它以地理单元为载体负担、记载着人类经济社会前行的历史，反映着其内部及其外部的种种关系的成长和变化场景。”{5}实际上，区域的意义何止限于经济社会范畴，它承载并融贯着区域内的历史沿革、文化传统、经济发展、地理环境甚至政治活动等所有元素而成为一个相对独立的社会领域。因此，区域立法当前虽以发展经济为主要内容，但不应无视或遗忘其他社会元素，唯有如此才能保证区域经济以及社会整体的协调发展。
    （二）区域立法的构成要素
    区域立法尽管有着自己独特的属性和价值，但在我国《宪法》、《立法法》以及其他相关法律中并没有关于区域立法的规定，所以区域立法在我国尚无法脱离中央与地方立法关系的范畴而独立存在，或者说至少在当前我国的立法体制下，区域立法仍然需要依托于地方立法，并在不同的地方立法主体之间以及地方立法与中央立法主体之间进行协调的基础上来构建和完善自己的理论和制度体系。就区域立法的构成而言，虽然现实社会中并不存在独立的或法定的区域立法机关、立法权力和立法程序，但理论上区域立法主要包括以下四个要素：
    一是区域立法主体。从广义上讲，各种立法活动的参与者都可以称之为立法主体。但“立法主体事实上有法治意义上的与功能意义上的区分，作为确定立法主体范围的标准也相应的主要有两个：一看是否具有立法权；二看是否对立法活动起实质性作用。”{6}(88)所以这里的立法主体专指依法行使国家立法权的国家机关。区域立法有时也称为区域协作立法，而关于区域立法主体，有学者认为，“在实行单一制的国家，不同层级立法主体之间应当是服从与被服从、监督与被监督的关系，不需要也不应当存在实体上的立法协作，因此，实体上的立法协作的主要形式，应当是不同地区立法主体或其工作机构之间的协作。”{7}但本文认为，区域立法主体主要为地方立法主体，即省级（包括省、自治区和直辖市）和较大市的人大及其常委会以及省级和较大市的人民政府。而当中央立法主体在征求各相关地方立法主体意见的基础上制定相应的区域性法律、法规或规章时，中央立法主体也可以视为区域立法主体。至于中央和地方立法主体的工作机构只是各项立法工作包括立法协作的具体实施者而不能视为区域立法主体。
    二是区域立法权。戚渊教授认为，“从广义上理解，立法权是指所有的行使立法的权力，即所有创制、认可、修改、废止法规范和法规则的权力”，“从狭义上理解，立法权是指立法机关（议会或其他代议机构）行使的创制、认可、修改或废止法规范的权力”。{8}而实际上无论是广义上还是狭义上的立法权都是以具体的国家机关存在为前提的，由于现实中并不存在专门的区域立法机关，区域立法主要依托于地方立法权，所以区域立法权只能停留在理论层面，或将其仅视为一种“拟制的立法权”。但这并不意味着区域立法权毫无意义可言，因为区域立法毕竟不同于地方立法，地方立法主体在参与实施区域立法时所行使的立法权已经区别于纯粹的地方立法权而被赋予了新的内涵，而将这种情形下的立法权称为区域立法权在理论上是可行的。因此本文将主要依托于地方立法权（有时还可能包括中央立法权）而行使的创制、认可、修改和废止具有区域性的规范性法文件的权力称之为区域立法权。
    三是区域立法程序。立法程序是立法机关在立法活动中所必须遵循的步骤和方法。一般而言，立法程序主要包括立法准备、由法案到法和立法完善三个阶段，以及提出法案、审议法案、表决和通过法案和公布法四个重要程序等。区域立法同样也要严格遵循这样基本的立法阶段或程序，但它与一般的地方立法程序又存在着许多不同之处，其主要表现为：1．区域立法程序从准备到完善的每个阶段都增加了立法协调的环节；2．区域立法程序更加注重立法的开放性，即更加强调社会公众尤其是区域内的民众和民间团体的参与；3．区域立法程序对法案采取的是分别审议和表决、一致通过以及对通过的法文件进行分别公布的方式；4．当区域立法主体为中央立法机关时，立法过程中要求中央立法主体同区域内所涉及的各地方立法主体进行充分的沟通和协商，并尊重和吸收其立法意见和建议，这也是此类区域立法的必经程序。
    四是区域立法协调机制。协调机制属于区域立法所特有的要素。“所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。”{9}据此，区域立法协调机制就是为了保证区域立法和谐有序地进行和完善而针对区域立法主体的立法活动所构建的相关制度或采取的相关措施。虽然中央与地方立法活动中也不可避免地需要协调各方关系，如法律案的起草、立法听证过程中的协调等，但是这种协调主要属于立法活动必需的也是正常的协调工作，不同于区域立法过程中的协调。因为后者所针对的是一个并非现实独立的、专门的立法主体—区域立法主体，而该主体包含着两个或两个以上的地方立法主体，有时还由地方立法和中央立法主体所组成，其相互之间自然需要协调；同时，区域立法权的行使依赖于多个相互独立的立法权，而各立法权的行使也需要协调；并且区域立法的起草、法律案的提出以及表决通过等程序性的立法活动都需要通过相应的协调机制才能保障区域立法的制定和完善。也正是由于立法协调在区域立法活动中占有非常重要的地位，所以构建系统而有效的协调机制是完善区域立法制度的必然要求。
    二、区域立法视角下中央与地方立法关系存在的问题
    无论是定位还是构成要素，当前我国的区域立法都无法摆脱中央和地方立法关系的逻辑框架。所谓中央与地方立法关系是指“一个国家在宪法的总和框架之下，国家整体意义上的中央立法与局部意义上的地方立法之间的构成方式，以及中央与地方立法主体之间的权力配置和职能划分关系”。{3}（22）我国中央与地方立法关系自建国以来几经变迁，但随着1982年《宪法》和2000年《立法法》的颁行，现已逐步建立起了相对完善的以中央与地方立法权限划分为核心内容的立法体制。但若以区域立法为视角，即根据区域立法的定位和构成要素来观察，我们会更为清晰地发现中央与地方立法关系所存在的问题，并了解这些问题背后的深层次原因。具体表现在以下几个方面：
    第一，从中央与地方立法权限的划分和立法事项的规定来看，中央立法过于集中。当前我国中央立法主体主要包括全国人大及其常委会、国务院和国务院部门等，地方立法主体则主要包括省级和较大市地方人大及其常委会、省级和较大市人民政府等。根据我国《立法法》的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。而地方立法主体根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。从这些规定中我们可以看出，中央立法权限明显要高于地方立法，中央立法具有前提性、主导型和基础性，地方立法则具有从属性和补充性。如果说中央与地方这种立法权限的划分是维护我国单一制国家结构下法制统一的必然要求，那么在立法事项的规定上则明显反映了我国中央立法的高度集权。因为根据《立法法》的相关规定，中央立法几乎是可以调整国家、社会和公民生活所有事项的，而一般地方立法则没有自己独立的“专属立法权”。虽然实践中存在所谓的地方先行立法，即在中央立法出台前，地方可以先制定地方性法规，以解决地方的实际问题，但“中央一旦立法，由于法律和行政法规的位阶高于地方性法规，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定即为无效，制定机关应当及时修改或废止”。{10}
    第二，中央立法虽然集权，但实际上并不真正拥有足够的权威和支配性权力。如中央立法在一些亟需其发挥作用的事项上的缺位，以及在许多中央立法机关制定的规范性法文件中原则性规定和委任性规则较多，这些都在很大程度上反映了中央立法缺乏足够的权威和能力。同时，正如有学者指出的那样，中央与地方立法，在很大程度上是通过国务院及其各职能部门立法与地方立法形成直接关联。而当中央立法权主要通过国务院及其部门来实现时，中央立法集权实际上也就变成了中央立法的“部门分权”和“条条集权”。
    {3}(9）这样非但无法确立中央立法的足够权威，反而会使地方立法陷入无所适从甚至无视中央立法的局面。
    第三，地方立法权配置失衡，变通立法容易引发中央与地方立法冲突。考虑到我国历史、地理、民族及经济社会发展等特殊情况，《立法法》在地方立法权配置方面实行差别对待，即赋予特别行政区、民族区域自治地方以及经济特区等特殊的地方立法权，不可否认的是，这一做法有效地解决了相关的历史、政治和经济发展等问题，但同时也不可避免地带来负面作用：一方面以立法变通权为基本内容的特殊地方立法权在对中央立法作出变通性规定时，无形中也就必然会损害到中央立法的权威或法制的统一性，并在许多情况下引发法律冲突。因为立法变通权是以授权立法为前提，{11}而当前我国授权立法主体、授权对象非常混乱，凡是享有立法权的主体都可以成为授权主体，而且缺乏明确的授权标准以及对授权目的、内容、范围和程序等的限制，从而造成立法权混乱和法制的混乱。{12}另一方面，不享有立法变通权的地方立法主体有时会因感觉没有足够的立法自主性而要么缺乏应有的主动性和积极性，要么过于强调地方的特殊性，陷入偏狭的地方主义。此外，当前“城市立法在地方立法中逐渐占据重要位置”，{6}（217）根据我国《立法法》规定，只有较大的市才享有地方立法权，其他的市（主要指通常所说的地级市）无权制定地方性法规或规章，但现实中许多不享有地方立法权的城市通过制定规定、章程等方式实际上行使着立法权，这显然在很大程度上挑战或冲击了我国《立法法》所构建的立法体制。
    第四，中央与地方立法权运作过程中缺乏系统完善的协调机制。当前我国协调中央与地方立法权的规定主要体现在两个方面：一是《宪法》第三条第四款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则；二是《立法法》中确立的相关原则和机制，如不抵触原则，上位法优于下位法原则，以及部门规章同地方性法规冲突时相应的裁决机制等。本文认为，我国现有的关于协调中央与地方立法关系的规定要么原则性太强而无法落实到具体的操作层面，要么仅是针对法律适用过程中的事后协调而非立法之前以及过程之中的协调。实际上，由于中央立法几乎涵盖了国家和社会生活的所有领域，地方立法罕有独立的调整事项，因此建立系统的中央与地方立法协调机制或整合制度是非常必要的。
    上述问题在区域立法出现之前就已存在并困扰着理论研究者和实践改革者，以往所遵循的解决思路是在单一制模式下寻求中央集权与地方分权那个“适当的度”，但其效果并不理想。实践中区域立法的出现，以及结合本文对区域立法的理论定位和分析，我们可以更为深刻地把握中央与地方立法关系中所存在的问题的根源，从而摆脱既有的问题解决模式，真正协调好中央与地方的立法关系。
    三、区域立法对于调谐中央与地方立法关系的意义
    区域立法的出现不仅对我国现行立法体制形成冲击，其意义也早已超出了立法学范畴。如有学者认为，“经济区域共同体本身及其内外部自发形成的协调与交流的法制创新模式，不但打破了我国数千年来‘独尊中央’的传统府际关系格局，也带来了我国国家结构宪法理论上的重大变迁”{13}。由于区域立法内生于中央与地方立法关系范畴，因此其存在的合理性便首先指向如何调谐中央与地方立法关系，完善我国的立法体制，为区域发展提供更为系统有效的法制保障。本文认为，区域立法的这种调谐作用主要表现为以下三个方面：
    首先，区域立法的出现从逻辑上改变了以往将中央与地方立法置于集权与分权两难之境的思维模式。如有学者在论及中央与地方立法关系时，曾不无深刻地忧虑道：“中央立法在极大的弹性和极小的张力之间的跳跃，地方立法在‘无所顾忌’的冲撞与‘束手无策’的乖巧之间沉浮，表明我国至今仍未形成科学而富有实效的中央和地方立法权力关系。”{14}该种思维模式便属于一种典型的二元对立的逻辑，它往往会陷入一种非此即彼的两难困境。而区域立法则是以一种综合的、整体的甚至更为开放的思维模式来思考和建构中央与地方的立法关系。这种思维方式的转变本身就极具意义，可使我们在处理或解决中央与地方立法关系中存在的问题时不再局限于非此即彼的窠臼之中，从而为实现制度创新提供理论前提。正如伯尔曼所总结的，“无论在哪里，综合—二元论的克服—都是开启新型思维的钥匙，这种新的思维乃是我们正在进入的新时代的特色。新的时代将是一个‘综合的时代’。在这个时代里面，‘非此即彼’让位于‘亦此亦彼，。”{15}
    尽管区域立法既非中央立法也非地方立法，但从主体上它又包含了中央与地方立法主体合作的情形，即当中央立法主体拟制定关于调整区域性事务的规范性法律文件时，需要征询区域内各地方立法主体的相关意见，以合作的方式来通过和完善相应的法律文件。这样一来，区域立法便有机地融合了中央与地方立法主体的功能，避免因二者各行其是而可能产生冲突立法的同时也发挥出了合力效应。从这个意义上讲，区域立法即是中央立法也是地方立法。
    其次，区域立法有助于重新定位中央与地方立法关系，明晰立法权限，从而更好地发挥各自的作用。区域的协调发展离不开法制保障，而立法又是形成法制的前提。有学者在论述西部开发的立法问题时指出，“西部开发中正确划分中央与地方立法权限，协调好中央与地方的立法权，是西部开发立法的首要问题”{16}，虽然该观点仍未摆脱非此即彼的思维模式，但它所揭示的道理是深刻的，即协调好中央与地方的立法权是区域立法首先应该解决的问题。区域立法对此问题非但没有回避，而且给出了这样的解决方案：1．区域立法重新界定了法制统一原则的涵义。即法制统一并非要求立法权集中行使或者将国家立法权限定在制定“法律”的权限范围内，而是恩格斯曾经指出的那种统一，即“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅是它的表现，而且必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现”{17}。换言之，区域立法所遵循的法制统一是指不同立法主体制定的法文件应保持内在的和谐性，遵循相同政治原则、经济规律和法治精神等。2．区域立法要求在法制统一原则指导下明晰中央与地方的立法权限，重新定位二者的关系。具体而言，它要求厘清中央和地方立法主体各自独立的立法事项，改变当前中央立法所享有的对社会生活“无孔不入”的权限情况，明确规定纯粹属于地方事务或区域社会自治范畴内的事项中央立法要么“置身事外”，要么在同地方立法主体协商并征询地方意见的基础上与地方立法主体进行协作立法，而无权自行立法。3．遵循上位法优于下位法的原则，即区域立法同样遵守中央立法主体制定的法律法规，与其相抵触者优先适用中央立法，并且还通过法律备案和司法审查等机制来实现中央立法主体对区域立法的监督，其目的在于更好地维护中央立法的权威。由此可见，区域立法在解决中央与地方立法关系存在的问题方面具有不可替代的作用。
    最后，区域立法的一个基本价值取向为充分地吸收并保障社会公众参与立法，以更好地实现立法的民主化以及区域社会发展的自主性与多样性。“立法民主是民主政治的必然产物，其实质就是立法价值取向上‘人民本位’或‘权利本位’，是立法决策事务中人民的自治”{18}。与中央立法相比，地方立法显然更有利于实现社会民众对立法的参与，而区域立法在整合地方立法的基础上更加注重贯彻程序参与原则，即“保障那些权益可能受到立法结果影响的人有充分的机会和有效的途径富有意义地参与立法过程，并对立法结果的形成发挥有效的影响和作用”{19}。而程序参与原则正是立法民主化的基本要求之一，而民主化的立法体制应该更有利于充分调动中央和地方立法的积极性，使各自发挥更大的作用。
    此外，“地方自治被普遍认为是民主主义社会的基础，可以避免国家权力集中带来的弊端与危害，并最大限度地保障与丰富居民的权益”{201。立法民主化的一个重要目标是改变中央立法集权，赋予地方充分的立法自主权。区域立法显然契合了这一发展趋向，并且有助于保障区域社会生态的多样性和发展的自主性。当然，强调区域立法的这一价值取向并不意味着降低中央立法的权威，后者依然在国家立法体制中占据最高地位，而且区域立法要遵守中央立法尤其是全国人大及其常委会和国务院所制定的法律和行政法规。换言之，区域立法所强调的立法自主性是在维护法制统一原则下重新定位中央和地方立法关系的必然结果。
    陈光，单位为山东大学威海分校法学院。
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