伍劲松：论行政执法解释的具体原则

    摘要: 法律解释的具体操作性原则，是指引法律解释工作正确运行的航标灯。行政执法主体在解释和援用法律的过程中，应当遵循三项原则： 合目的性原则、明确性原则与可接受性原则。所谓合目的性原则旨在平衡公共利益与个人利益，以适应社会发展； 明确性原则强调行政执法的可理解性、可预见性与可操作性，以澄清法律疑义，实现法律目的；可接受性原则强调积极听取意见、正当的解释方法与充分说明理由。上述具体解释原则服务于共同的解释目标，即为行政执法寻找正当性理由，以便使行政处理结果更加客观公正。
    关键词: 行政执法解释 合目的性 明确性 可接受性
    引 言
    法律解释原则，是指导法律解释工作的基本准则，是指引法律解释工作通向正确目标的路灯。［1］( P183) 原则作为解释法律规范的基础，是确保指涉相同主体之不同法律规范间目的融贯的关键工具。［2］而在行政法规范适用过程中，行政执法解释与法官的司法解释有所不同，前者追求公共利益的实现与行政任务的完成，而后者注重权利保障与个案正义。因此，行政执法解释原则的确立对保障法律目的的实现至关重要，同时，行政执法解释的结果又直接影响案件的正确处理，所以研究行政执法解释的原则具有重要的理论价值与实践意义。
    关于我国行政执法解释应当遵循何种原则，理论界尚未达成共识。有学者认为，行政法解释的原则应当遵循： 尊重立法原意原则、维护法制统一原则、适应客观情势原则、弥补立法缺陷原则以及有利于个人原则等五项原则； ［1］( P183) 也有学者认为行政解释应包含： 客观性原则、合法性原则、合理性原则、可接受性原则、先例原则与比例原则等六项原则。［3］( P254) 还有学者认为，行政法解释的原则应分为一般性原则与特殊性原则，前者包含： 合法性原则、维护法制统一原则、适应客观情势解释原则与合理性解释原则，而后者包含有利于个人原则、尊重行政机关解释原则、利益平衡解释原则以及综合考虑行政管理效果原则等具体原则。［4］( P227) 笔者认为，行政执法过程中，解释与适用行政法规范不能回避如下问题： 行政执法是否应以公共利益为标准进行合目的性解释? 法律的明确性原则是否包含解释的明确性? 而解释的明确性应涵盖哪些基本要素? 如何使行政执法解释能够获致行政相对人 “心悦诚服”的接受? 因此，行政执法过程中除了遵循合法性原则、合理性原则以及维护法制统一原则等一般原则外，还应当从执法目的的公益性、解释的可操作性以及行政对人能否接受视角探讨行政执法解释的具体操作原则，故行政执法解释的具体原则应包含合目的性原则、明确性原则与可接受性原则。
    一、目标定位： 行政执法解释之合目的性原则
    人类行为服从 “目的律”支配。创造法律是有目的的行为，解释法律也同样应合乎目的。行政执法解释以法律适用为目的，适用法律的前提是对行政法规范的意思予以阐明，从形式上要对法律文本的意思提出解释主张或构建解释论点，从内容上要求阐明行政执法解释的正当性。“法律原则直接承载着法律目的，凸显着法律本质，同时又涵盖着众多形色各异的法律规则”。［5］行政执法固然要受到法的支配，而解释、适用法律时，除了必须合法之外，还应考虑行政执法的目的，即行政的合目的性。
    1． 何谓目的?
    “目的”是人类活动所追求的预期后果，是人的理性和能动性的表现，它引导着人们的行为，是行动的指南和导向。庞德认为 “法学家必须从目的论视角出发研究法律”。 ［6］ ( P364)“目的论”解释作为一种法学方法，即根据法律规范的目的来解释说明规范的含义。托马斯·霍布斯认为 “解释则必须服从最终的目的”。［7］德国法学家耶林在 《法律的目的》一书中宣称，目的乃所有法律之创造者。［8］ ( P101) 他将法律目的，比喻为在茫茫大海上的 “北极星”，解释与适用法律，犹如在茫茫大海上的驾驶船舶，只要掌握法律的目的，即不致迷失航向。
    法律作为一种行为规则，每一个法律规则都有其目的。因此，解释与适用法律，必须了解各个法律规则所要实现的目的。立法者为何设此规定，其目的何在? 目的是解释法律的最高准则，解释法律应以贯彻、实践立法目的为其基本任务掌握每一个规范和制度的目的，是解释、运用这一规范和制度的关键。法律解释是法律应用的前提。目的是法的创造者，而目的就是利益，利益又有个人的和社会的，两者不可偏废。行政之目的就在于确保公益之实现。［9］( P6) 需要注意的是，行政为追求公共利益而限制人民的自由权利时，应当限定在必要的最小限度以内。换言之，行政在追寻公益时，亦须注意对个人权利与自由的尊重和保护。
    行政权作为公共权力，行政主体当然要实施公务谋取公共利益，这才是行政行为的正当目的，而追求个人利益、集团利益以及地方利益等自属行政行为的非正当目的，是行政权的异化，必须采取相应措施和制度予以防止和摒弃。行政执法解释是否符合立法目的，关系到行政行为的具体目的是否正当合法。行政行为的目的决定着行政主体活动的方式和性质。正当的行政行为目的会促使行政行为沿着法定的轨道以最大的效率运行下去，而不正当的行政行为目的则会促使行为主体偏离法定轨道实施行政行为，甚至阻碍公共利益的实现，而想方设法地达成其自身的利益。［10］
    2． 何谓 “合目的性”?
    一切实践都是有目的的实践，它贯穿于实践活动过程的始终。一个确定的目的不仅具有导向的激励作用，而且提供了一个行为评价尺度和评价标准。行政机关在解释每一个规范和制度时，一定不要忘记它的目的。特别是在行使行政裁量权时，必须首先探求法律授权裁量的目的，而法律授权之目的无非就是追求社会公益和实质正义、维护人民合法权益。
    行政解释权之行使，取决于授权法的真实目的与意思。当法律明确规定了授权目的时，则对法律的目的确认是法律解释的问题。因为合目的性解释具有两层含义，即是否符合特别授权法授权目的，以及是否符合全部制定法和行政法目的。前者是对行政裁量行为是否符合授权法目的之解释，并不是真正意义上的合目的性解释； 真正意义上的合目的性解释指的是后者，即制定行政规章及其以下规范性文件的行为 ( 学理上通常称为抽象行政行为) ，应该进行合目的性解释。
    合目的性原则是作为法律解释的一种方法而出现的，此处的 “目的”是行政执法解释时据以考虑的一个法律因素。法律解释的目的是解释者所要揭示和阐明的法律规范的意旨。虽然作为解释方法的目的与法律解释的目的是迥然不同的，但二者之间亦有密切的联系。法律解释的目的是法律解释活动要达到的目标，而合目的性解释的目的是执法者据以解释的标准，合目的性解释方法把 “目的”这一法律因素也当作了法源，故只要手段与目的间有 “合理的关联”或 “正当的关联”或 “逻辑一贯”，就算是 “合目的性”。
    3． 如何确定目的?
    行政官员作为法律的解释者，首先应当探求立法者在法律文本中的目的，但当法律规则含义会导致矛盾结论或不正义的结果时，可以依据体系化的法律规则合理地推出法律的目的。
    杨仁寿先生在 《法学方法论》中提到法律目的确定的三种方法，“法律目的，有于法律中予以明定者； 有虽于法律中未规定，惟可从法律名称中，觅其目的者； 有虽于法律中未明目的，亦无从于法律名称中觅目的者，则必以逆推法予以探求，盖法律个别规定或多数规定所欲实现之‘基本价值判断’，较为具体，易于觅致，以之加以分析、整合，不难理出多数个别规定所欲实现目的，斯即规范目的。”［11］( P168 －169)
    当行政机关行使权力时，并非总是一个单一目的，在很多案件中行政机关会出于多种目的行使权力，其中部分是合法的，而有部分是不合法的。如何检证行政执法解释是否符合目的，德·斯密思对英国相关案例进行了归纳概括： ( 1) 权力行使的真正目的是什么? ( 2) 权力行使的主导目的是什么? ( 3) 如果不是为了该非法目的，行政机关是否就不会再行使其权力? ( 4) 行政机关所追求的数个目的中是否存在合法的目的? 如果存在任何的合法的目的，则即使也存在其他不合法的目的也不影响行为的效力。只有该正当合法的目的能够在实质上符合制定法赋予行政机关该权力的目的时，才能挽救行政行为的效力。 ( 5) 行政机关所追求的数个目的中是否存在非法的目的? 如果存在任何非法目的，并且该目的在实质上影响了行政行为的作出，则因为其考虑了不相关的因素而属于非法行使行政权。这种检验方式反映了不正当的目的与不相关考虑的概念之间具有密切的关联。( 6) 如果行政机关仅出于该合法的目的或仅考虑该相关的因素，其是否会作出相同的决定? 这是对前面实质性影响检验方式的修正。［12］( P347 －348)
    台湾学者陈敏认为，法律目的之探求，并非阐明法律意义之唯一手段，而系一种与 “文理解释”、“历史解释”及 “逻辑解释”并列之解释方法。惟法律如为达成特定目的之手段，则必须作达成目的之理解，亦即赋予其可以达成特定目的之意义。如果独立于法律目的之外，以文理、历史或逻辑之解释方法，探求法律之意义，而不以目的为指导，即难免错失目的。反之，如以文理、历史及逻辑之方法，探求法律目的，并由所发见之法律目的推论法律文字之意义，则可以避免不合理结果。因此，文理、历史及逻辑之解释，亦系用以认定法律目的者。［13］( P123)例如，湖北龙豪娱乐有限公司诉武汉市城市规划局行政处罚一案中 ［14］ ( P203) ， “餐船”是否属于 “建筑设施”? 行政机关指出，餐船虽然称为船舶，但不作为船舶使用，而是作为餐饮娱乐服务经营场所，固定于城市规划区水域的 “船形建筑物”。由于该餐船未办理建设规划审批手续，规划局为了维护东湖风景区环境保护的公共利益，作出了 “违法建筑限期拆除通知书”，此种解释就充分体现了合目的性解释原则。
    目的与价值总是关联的。正是由于合目的性解释是一种价值评价方法，它克服了形式法学的机械性。合目的性解释以价值判断为标准、以实现法律的最终正义为己任，并且运作方式灵活、开放，为众多的法律解释者所青睐。合目的性解释原则使得法律解释者意识到，在法律解释的过程中，不仅要看到法律条文的字面含义，有时还要揭开面纱，走到法律条文的幕后探求立法者制定该法所欲达到的目的。诚然，合目的性解释在一定程度上缓解了法律文本与法律价值的紧张关系，但是合目的性解释并没有解除行政官员遵守法律文本的义务。如果文本中有具体的条款规定，应该以具体的条款作为执法的依据。而且，有些具体的法条目的与法律整体性目的可能出现不一致的情况，如果一概都用目的性条款势必导致不公正，断送了个别正义，葬送了法律的权威，甚至危及到中国的整个法治进程。
    二、方便操作： 行政执法解释之明确性原则
    法律的明确性要求是立法的明确性与解释的明确性共同实现的。明确性原则亦称 “含糊无效原则”，是指行政解释必须清楚明确，不能含糊不清，使普通公民得以知晓，使法官可以理解，防止适用法律的任意性。在行政执法解释时，其文字表述要具有确定性，不能模棱两可； 其阐述的内容要详尽周全，不可片面疏漏。行政执法解释是为行政法适用服务的，就是要为行政法的适用提供操作模式，这就要求解释必须明确、具体。如果解释还是模糊和抽象的，那么，这种解释就不会对行政法的适用有任何助益。故明确性的要求是合法性的一项最基本的要素。 ［15］( P195)
    法律是根据解释表达内容的，所谓法条的明确性，意味着 “被如此解释”的法条明确性，故不仅法条的内容必须明确，即便是解释也必须明确，否则法条的明确性要求就没有什么意义。［16］ ( P24) 面对过于原则与抽象的法条，决不意味着我们可以放弃使法律规定具体明确的努力，而是说不要因对操作性有过高的预期而怠于开展 “始于足下”的行政执法。在力所能及的情况下力争使法律规定明确具体，仍然是增强操作性的重要措施，并且，法律越是明确具体，就可以防止原则抽象所可能导致的执法工作中的上下其手、行政专断，透过行政执法解释使法律规定变得丰满而具体起来，便于操作。
    明确性原则主要在要求行政执法解释须具体明确，而欲达成具体明确之要求，须具备下列要素：
    1． 可理解性
    行政规范应当明确到什么样的程度才算 “明确”?
    关于明确性的标准，学者们的提法虽然不尽相同，但基本见解是一致的，亦即 “应当以有通常的判断力者能够认识、判断的程度为明确的标准。”应当说这一标准是可取的，从公正与功利的角度，由于行政规范是用来规制公民行为的，应当能够为一般公众所理解。一个不能为一般人所理解的行政规范就是一条不明确的规范。因此，测定一项行政法规范是否明确的总标准、总原则应当是： 具有普通智力的一般人能够事先确定什么行为是被禁止的法律，是符合明确性要求的法律，反之，是含混的、不明确的法律。即行政执法解释的明确性应以一般公众的理解、判断能力为标准，而不能以立法者或法官、法律职业者的理解、判断能力为标准。不过，行政执法之解释，必须首先提供足以让行政机关理解、遵循、并据以行为的裁量标准，才算满足了可理解性的基本要求。
    2． 可预测性
    在法治国家下，国家行为的可预测性，即法之可预测性，而其可预测性则以法之明确性为前提。这里所谓可预测是指行政执法解释应该在一般人的预料之中或者至少不让一般人感到意外。如果某一行政执法解释已经足以使普通公民丧失可预料性和安全感，那么这一行政执法解释显然已经不在文义范围内，已经违背了行政法定的基本要求。给予行政机关太多裁量的余地，皆足以影响法之可预测性。行政执法解释必须具有可预测性，就要求行政机关作出行政决定，其方式及内容应当具体明确，不能笼统含混。行政机关会采取什么样的措施，人民可以充分预见，而且人民亦得预见自己行为之后果，而对自己的行为加以负责。在一个法治国家，要求行政行为具有明确性、可预见性、可测量性，以维持法律秩序的安定性，就行政执法解释而言，行政行为的明确性及预测可能性，要求行政执法解释应尽可能具体明确，以便人民毫无疑问的理解，什么是允许的，什么是被禁止的，行政机关可以对人民采取什么措施。［17］( P153 －154)
    3． 可操作性
    行政执法解释的内容应当明确具体，切合实际，便于执行。行政执法解释是对法律规范的一种说明，当然包括在行政工作中具体应用法规范时所作的说明，旨在将法律直接适用于社会生活，因此，必须具有非常具体、便于操作的特性，否则就将达不到解释的目的。行政执法解释具有可操作性，才能避免程序参与人无所适从，因而影响行政执法的效率。例如，在鼓浪屿水族馆诉厦门市鼓浪屿区地方税务局一案中，［18］ ( P464 －466) 国家税务总局在国税函 ( 1996) 679号批复中，将免征营业税的 “博物馆”界定为 “经各级文物、文化主管部门批准并实行财政预算管理的”博物馆，这种解释限制了博物馆的涵义范围，因而性质上属于限缩解释，从而较好的解决了税务执法的可操作性问题。
    在法治社会里，人们要严格遵守法律规则，首先要求法律规则必须是明确和具体的，而不是模棱两可的。即使有些法律应采取模糊规定，也应由行政执法解释来明确加以解决，而不是放任不管。只有明确具体的法律规则才便于人们遵守并用法律规则保护自己的合法权益，也才便于执法人员操作执行，同时也才能避免执法的随意性。这样，既能保证守法者守法和执法者严格执法，又能保护守法者的合法权益和防止执法者滥用执法权，最终实现行政执法的公平与正义。
    三、受众理解： 行政执法解释之可接受性原则
    美国行政法学者盖尔霍恩最早提出了 “可接受性原则”， ［19］ ( P1) 他认为，由于现代法治国家行政权力的行使最终取决于行政相对人的同意。由于合法地行使法定权力最终取决于被管理者的同意，这便有必要考虑广大公众对行政解释的态度。也就是说，对于行政执法解释的评估，不仅应该根据它们的实际作用，还应该根据受到影响的行政相对人所理解的方式来进行。但若人们普遍感觉行政执法解释武断地或有失公正地做出决定，就会破坏公众对该部门的信任以及遵守其决定的自愿性。因此，行政执法中，除了追求公正性、准确性和效率外，还必须将行政相对人对行政决定的可接受性，作为行政机关追求的价值目标之一。韦德和福塞斯认为： “一个没有偏见，并且充分考虑了利害关系人意见的行政决定将不但更具有可接受性，而且还将具有更高的质量。”［20］( P440)
    行政法调整的是国家与公民之间的关系，要保证这种关系的良好运转，强制力是必不可少的，但是，“一个只靠国家强制力才能贯彻下去的法律，即使理论上再公正，也会失败。” ［21］( P87) 要使行政法成功，恐怕更多的还是要依靠其本身的可行性，要求其反映社会生活的实际状态，要求其能为广大民众很 “舒服”的接受。
    行政主体为了处理行政案件，化解行政争议与纠纷，需要对双方争执的法律、法规与规章等依据进行必要的解释，如何说服行政相对人心悦诚服的接受行政处理决定，行政执法解释就显得至关重要。一个没有解释理由的行政行为，无论如何难以为行政相对人所接受。即使行政机关透过强制力等威权方式得以执行，但执法效果自然大打折扣，只能导致普通民众的逆反心态，从而影响政府的施政为民的形象。从实际情形来看，行政相对人自觉履行行政决定主要取决于行政行为的解释理由是否具有正当性，以及这种理由能够在多大程度上为行政相对人所接受。事实证明，行政行为是以理服人还是以力服人直接影响行政执法的实际效果。一个合理合法的行政执法解释最容易为老百姓所接受，从而达成行政执法的实效最大化。［3］( P266)
    1． 磋商达成共识
    可接受性，是以佩雷尔曼为代表的新修辞学所主张的一种法律论证标准。在佩氏的修辞学论证理论中，有三个基本要素，其一，是 “听众”，即可接受性的主体 ( 可说服的对象) 既参与争议的人，也应涵盖说服的对象———行政机关自己。只有所有的听众都能够得到说服，取得一致性，才能够达到论证的目的。其二，即参加法律论证主体之间的最低共识。实在的共识取决于普泛听众，好恶的共识取决于特殊听众。其三，可接受性能够达到行政公正可接受性能否成为法律论证的标准，关键一点是其能否实现行政公正。可接受性的实质是听众之间达成协议的过程。在一个案件中，最基本的参与者是行政官和行政相对人，首先可接受性是他们两者的协商一致，同时还应接受包括法律职业共同体的特殊听众的评价，也要接受普通社会公众的评价和质疑。“可接受性”理论把实现正义的愿望托付给了行政过程之中，希望通过严谨的行政程序和行政官的睿智达到他们的目的。可接受性理论旨在关注听众的可接受性，希冀通过行政过程的可接受性来达成行政正义。
    法律仅仅凭借其强制力迫使人们服从是不行的，它必须同时得到人们的认可，即这种服从是自愿的。理想的沟通情景是指人在相互沟通过程中，真诚地和正确地使用语言。遇到意见分歧的时候，讨论并不依靠权威或其它扭曲的手段去令对方接受自己的见解，而是用论证支持自己的论点，通过反复讨论达成共识。沟通旨在最大限度地进行信息互通、寻求共识、协调行动、预防和避免冲突，进而实现彼此间的信任与合作。协商沟通的结果不是形成思想上的一致，而是达成共识，这种共识的最大特点就是承认差异和利益冲突的存在。无论磋商的结果如何，即是否能形成思想上的一致，磋商这一过程本身显示行政主体对于行政相对人或者利害关系人主体地位、独立意志以及个人利益的承认和尊重，这一点就能加深各方之间的相互了解，拉近各方的距离，也使行政执法解释的作出具备了群众基础，易于为当事人接受。
    2． 正当的解释方法
    法律方法的兴起为行政执法解释的可接受性提供了新的理据。从宏观层面而言，可接受性就是法律方法为自身预设的目标，如果最终没有达到可接受的程度，各种法律方法的运用都将失去意义。在微观的层面上，各种法律方法，尤其是法律论证理论，都在一定程度上贯彻着可接受性理论。
    法律和法律方法本身不是最根本的目的，而社会才是他们真正要面对的。对形成接受的方法和途径的掌握有利于行政执法解释得到包括当事人在内的社会的认同，从而有利于纠纷在法律的视野之内得到合理解决，而广泛的接受有利于在社会中形成法律信仰，毕竟，信仰是发轫于接受的信念的深化和发展。从实现可接受性的角度而言，法律解释可以被视为一个为接受寻找权威的过程，其具体的解释方法正是从不同的方面来利用权威在实现可接受性中的巨大作用。具体而言，文义解释对应的是文本的权威，历史解释对应的是传统的权威，体系解释利用的是整体的权威，而社会学解释的背后则是多数人的权威。这些具体的解释方法在不同的场合中发挥不同的作用，从而为最大可能实现可接受性从权威方面做出努力。［21］( P29) 例如，在电动自行车事故伤害案中，陈某骑着电动自行车上班，不慎在路上与另一个骑着电动自行车的市民发生碰撞，陈某当场昏迷瘫倒在地，成为一名 “植物人”。启东市劳动局认定： 电动自行车虽然具有动力装置，设计最高时速为 50KM/H，但其并不在国家发改委制定的机动车目录中，根据 《道路交通安全法》的规定，电动自行车属于非机动车，因此陈某不构成工伤。但法院在解释中认为超过国标的电动自行车只能归类为机动车，从而适用 《工伤保险条例》第 14 条第 6 项规定，运用目的解释给予了工伤认定，从而最大限度地保护了劳动者的合法权益，并获得了社会的认同，取得了很好的社会效果。［22］
    通过运用法律解释的方法可以促进行政相对人的可接受性。在行政执法解释过程中，在当事各方被授予了依据自身权利进行解释的前提下，如何在各种解释之中形成最具有说服力的解释也需要当事人和行政官员的共同参与，这种情形实质上是一种 “商谈情景”，在现实中已经能够达到 “兼听则明”的效果了。而通过对话与交往实现探究型解释，借助行政参与、听证等机制的建构，更能增强行政执法解释的可接受性。
    3． 说明充分之理由
    二十世纪以降，传统的强制性行政已渐渐让位于参与式行政、合作式行政。在行政执法过程中，行政主体作出行政决定必须充分考虑并尊重行政相对人的程序性权利，注重与相对人的合作与交流。行政法治是宪政民主之关键，行政执法解释说明理由制度正是凝结了这种法治精神，满足了现代社会公民直接参政的权利需要，顺应了现代民主法治范式推陈出新的时代背景。
    结论的可接受性是现代法治所主张的法律有效性的重要依据，法律是现代社会的强势话语，惟有用法律的说话方式把决定说出才具有无法辩驳的权威与说服力。因此，增强行政执法的可接受性的最好办法就是理由附随，使利益衡量的结论如同直接通过逻辑三段论法由法律规定所推导出的一样。因此，为了加强解释的说服力，结论和法规的结合就成了人们的期待，理由附随也就成了利益衡量的必需。［23］( P258 －259) 执法者在执法时适用什么法律文件，就必须解释什么法律文件。这种解释可能是书面的，并以行政决定法律文书作为其载体； 但更多情况下是口头的，即在告知相对人执法行为法律根据的同时，向其说明和解释相应法律规定的含意和适用相应行为的理由。执法者进行的这种法律解释实际上是在做一种 “说服”工作： 一方面说服行政相对人，使相对人相信相应法律规定是适应于其实施的行政执法行为所处理的事实的，相应事实是应受该法律规定调整的； 另一方面也是在说服执法者自己，使自己确信自己在依法行政，自己在按立法者的意志处理相应事务，立法意图在自己的执法行为中得到了实现。
    总之，确立行政行为说明理由制度，有助于行政主体与行政相对人在平等的基础上展开理性的博弈，从而确保行政行为的正当性，因为告知解释之理由，实际上等于赋与关系人审查其权利是否受到侵害之机会，并于怀疑未受到适当之保护时，可以轻易提起法律救济，且在法律救济程序中并可以预估获得救济之可能性，以保障公民法益之实现。［24］ ( P101) 说明理由制度的自我监督功能可使行政执法解释的做出者以一种理性的方式来行使权力和做出决定。德国行政法学家哈特穆特·毛雷尔说： “说明理由的首要作用是行政机关的自我监督，说明理由迫使行政机关事先充分考虑行政行为的事实根据和法律依据，并且确保其充分。”［25］( P237) 同时，行政执法解释说明理由制度也可最大限度地满足行政相对人对程序正义的心理需求，使行政相对人有理由相信行政执法解释的公正性，并尽可能接受该行政执法解释，行政执法解释尽管是行政主体单方面的意思表示，但最终仍依赖于相对人对行政行为的满意程度或所持态度。
    人们普遍感到，一个独断专横或者不公正地实施的行政行为，会降低相对人或公众对行政主体的信任，并引发或增多相对人对行政行为的抵触或杯葛，从而影响行政效益。而相对人有机会参与行政过程，对形成行政执法解释产生实质意义的影响，以增强相对人对行政主体的信任感和与行政主体进行合作的精神，减少相对人对行政行为的抵触而引起的纠纷。因此，行政执法解释之制定，只有充分关注相对人的态度和意向，注重行政行为的实际效果，强调相对人对行政执法解释的理解力，才能增强行政执法解释的可接受性。
    四、结 语
    随着法律适用之原则由规则中心主义导向原则中心主义，行政执法解释亦由追求形式正义导向追求实质正义，使法律体系从一个逻辑上和正当性上自立自足的体系转换到一个流动的、开放的体系，当规则无法应对社会生活的挑战时，隐居幕后的法律原则便走到了前台，为行政执法解释活动的创造性与能动性提供了依据。鉴于行政法规范具有不确定性、模糊性与滞后性等局限，必须透过行政执法解释阐明其涵义以便实际操作，否则将沦为一纸空文。
    行政执法之目的就是追求公共利益之实现，而合目的性原则旨在平衡公共利益与个人利益；而明确性原则强化行政执法的可理解性、可预见性与可操作性，以澄清法律疑义，实现法律目的，适应社会发展； 可接受性原则强调积极听取意见、磋商达成共识、正当的解释方法与说明充分之理由。上述具体解释原则服务于共同的解释目标，为行政执法寻找正当性理由，以便使行政处理结果达致公正合理之境界。
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