史全增 查志刚：论宪政视角下信访制度的功能

    摘要: 信访制度是一种具有中国特色的制度，它一方面在救济公民权益和监督行政方面发挥着重要作用，并被党和政府所倚重；另一方面许多学者认为它是与法治相违背的，因此应该弱化或取消。信访制度的功能主要包括公民对行政的监督和政民沟通、公民权利救济两方面。信访制度本身并不与法治相抵触，信访泛滥的原因在于对其功能的认识错位，特别是对其救济功能的无限扩大和对其监督沟通职能的忽视。信访本身并不是超级的救济途径，应通过民主的整体推进、行政自制理念的培育、信访机构独立地位的构建等，使信访制度的功能回归到本位上来。
    关键词: 信访；功能；民主监督；政民沟通；权利救济；本位
    引言
    信访制度是一种具有中国特色的制度，党和政府历来也高度重视通过信访途径联系人民群众。朱镕基先生在国务院全体会议上曾说过：“人民来信可能现在我批的是最多的。”他疾呼领导干部要更多地保持与人民群众的密切联系，倾听他们的呼声，接受他们的投诉。 “如果我们只听下面报喜不报忧，冲昏自己的头脑，听不到人民群众的呼声，绝对搞不好我们的工作，连判断都是错误的。”人民群众的来信来访有助于党和政府了解真实民情，但是由于法律救济机制的虚置化，大量群众选择了通过信访来维权。如所谓的浙江“义乌模式”， 具体做法是撤销信访局后组建作为党委部门的市委群工部，内设有一个便利巡回法庭，由市法院派人常驻群众工作部办公，可以进行司法调解和审判。不可否认的是，地位提升后的群众工作部，借助党委力量以及政府财政支持办成过一些“大事”，但是由于其对现行法律体制的冲击，使得本来就孱弱的法律纠纷解决机制让位于信访救济。正如于建嵘教授所言，该模式虽然解决了一些燃眉之急，但在法治的社会，不是通过法律手段去解决问题，化解矛盾，而是依靠领导、行政批示、部门协调去解决，实际上是对法治的伤害。群众工作部的规格提高，被赋予更多更大的权力，实际上是使其成为一个更大的信访部门，会将对一些问题的制度惯性解决导向领导过问解决的层面，消极影响会更大。[1]由于对信访制度的功能认识错位，导致了信访异化的现象，信访在事实上超越或替代了法律纠纷解决机制。从2004年有关信访改革的大争论，到目前党和政府采取的措施来看，信访制度改革已经形成了制度经济学中所说的“路径依赖”，长期以来形成的制度惯性，仍然是在强化信访解决民众权益纠纷能力。[2]这需要我们反思，本来定位于连结党和群众关系纽带的信访制度，其为什么出现了功能异化？其本位功能应是什么？回归其本位功能的进路又如何？
    一、信访制度功能错位的原因
    信访制度功能的错位有着错综复杂的原因，既有救济途径的不畅达，更有宪政制度运行中的调适不当。特别是在当前社会转型和城市化的过程中，由于利益分配机制的不公正，导致公权力侵犯公民合法权益的现象大量出现，而公民权益在现有法律救济机制下又难以得到保障，信访制度也就成了公民权利救济的主渠道。
    （一）历史、社会背景
    信访的历史在中国源远流长，以往的研究成果也特别注重这一点，如清官情结，告御状的传统和登闻鼓制度等。但是从更深层次来讲，这是对权力神秘化的一种必然产物。在历史的长河中，由于经验的习得造成了这样的普遍心理：级别越高的权力越能回避利益冲突，从而能更公正地处理纠纷，进而把这种想法神秘化，甚至把至高权力神圣化。而从理性人角度考虑这种思维也具有合理性，因为关系网络的亲疏一般呈现出向外围递减效应，人只有对那些同自己没有利害关系的事才能表现出超然的态度。现行信访制度关于不得越级上访和将纠纷解决在基层的想法看似合理，但是在关系错综复杂的社会，距离纠纷越近的权力层级往往与纠纷源具有越密切的利益联系，这使其在面对矛盾时肯定会倾向于维护或至少不去伤害强者的利益。特别是在一些流动性不大的地方，权力“近亲繁殖”现象严重，公民所遭受的冤屈根本就无法在本地获得公平解决，甚至会得到加倍的打击报复。相反，权力层级愈高，其与矛盾纠纷源的利益联系就越小，可以处于相对超脱的地位。历史和现实的经验，都会促使上访者基于对高阶权力的无限信任或幻想而踏上信访之路。
    （二）法律救济途径的虚置化
    从宪政视角来看，法律救济途径的不畅达是公民选择信访的最直接原因。第一，由于行政复议的部门利益化，复议机关倾向于维持被复议机关的行政决定，从而使得其监督和救济作用难以发挥。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。复议机关为了维护本部门的利益，或至少不去做被告，而倾向于维持具体行政行为。因此行政复议作为一种便捷的救济方式和行政机关自我反省的机会，并没有在实践中发挥其应有的作用。第二，现行的司法制度同样难以发挥作用，因为法院的人事和财政受制于本级政府，当前我国又处于改革开放的深化时期，司法政策的指导思想也是服从于政府工作的大局。在行政诉讼中，法院往往会基于自身利益的考虑而屈从于行政权力，从而做出有利于政府的判决或者干脆不受理某些类型行政案件，这使得行政相对人丧失了法律救济途径。我国现行的两审终审制，虽然有利于案件的快速审结和稳定社会关系，但是本地化的司法往往在当地政府的控制之下，并不能做到独立、公正的司法。第三，从公民角度来看，当公民面对冤屈时虽然有极强的维权意识，但繁杂而难以理解的法律往往会使一个法科毕业生望而却步，更别说没有经过专业训练的普通公民。如果没有足够的经济实力和心理抗压能力，是不会选择行政诉讼的。现行的信访一票否决制度也给访民提供了一个维权的变异视角，地方政府越怕什么就要做出什么，从而百折不挠地走向上访之路。
    （三）人大制度的运行不良
    我国人民代表大会制度的运行不良是信访功能错位的重要背景原因。人大的橡皮图章地位，使得其监督政府的作用几乎不能发挥，政府官员由上而下的产生，也使得其只惟上、不惟下，不对选民负责。人大地位的孱弱仅是表面病症，其内部的真实原因是人民权利得不到伸张。选民不能根据民主选举的途径来监督其代表，进而通过其代表来反映诉求，使得公民作为国家权力来源的主权者地位丧失，面对侵犯其合法权益的行政行为时，不得不选择通过向更高级别的权力进行诉求来保护自身的合法利益，而无法通过民主监督的途径来行使公民的政治参与权。公民权利只能在法治状态下才能得到有效的保护，各司其职的法律救济途径可以有效制约权力的滥用，进而达到保护公民权利的目的。而信访制度愈有效，使得人治的模式愈加泛滥，作为宪政基础的民主制度作用得不到发挥，从而压抑了法治国家的构建，也不符合现代条件下多元化利益格局的生成和发展。
    二、对信访制度功能的重新认识
    一项制度的建立必须有其独特的、不可替代的功能，其主要功能也不得与其他制度相重合或冲突。本部分通过对文本和理论上信访的分析，探讨信访制度的本位功能。
    （一）实定法上信访制度的功能
    到目前为止我国并没有法律层级的信访法，对信访制度的定位主要是以1995年制定并经2005年修改的国务院《信访条例》为准。1995年《信访条例》第2条规定：“本条例所称信访， 是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式， 向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（以下简称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”从该定义可以明显地看出，信访工作主要是信访人同行政机关的联系和沟通，而信访形式的广泛性和内容的多样性说明了信访制度本身的功能并不在于权利的救济，而更多的构成民主监督和畅达官民沟通的渠道。该条例第3条规定：“各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求， 接受人民群众的监督， 努力为人民服务。”从而把信访工作定位于接受人民监督和服务人民。《信访条例》第8条规定了四类信访事项，具体包括：（一）对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；（二）检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；（三）控告侵害自己合法权益的行为；（四）其他信访事项等。其中前两项都侧重于对行政机关及其工作人员的监督和建议，只有一项是权益救济。该条例第36条规定：“各级行政机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的愿望，提出建议， 改进工作”；第38条规定：“信访人提出的建议、意见或者对违法行为的检举、揭发，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。”这些都突出显示了信访的民主监督和政民沟通功能，而很少涉及到权利救济。经过修改之后的2005年《信访条例》同样是延续了原《信访条例》对信访工作的定位，信访制度在实定法上并没有向救济倾斜。此外，一些地方人大制定的规范信访的法律性文件如《北京市信访条例》、《江苏省信访条例》等关于信访的定义，基本上是对国家《信访条例》的复述，从而也重申了国家信访条例关于信访功能的界定。
    美国著名法学家劳伦斯·却伯认为：“文本自身才是法律”，制度都应是以实在法的文本规定来确立其基本功能的。[3]通过以上对实定法的分析，信访制度的功能主要分为两个方面，第一位的是民主监督和政民沟通，第二位的才是权利救济。信访救济在救济机制中处于补充性地位，“通过确立信访的补充性，使信访不干扰其他救济制度的正常运行，尤其是对于已经进入其他救济渠道的争议，信访不能充当“超级上诉审”的角色。”[4]救济功能本来是信访制度的辅助性功能，监督沟通功能的压抑和权利救济功能的无限膨胀，是该制度出现了变异的表征。
    （二）理论意义上信访制度的功能
    应然意义上信访制度应该具有什么功能，这要从变迁的行政法视角下，通过对行政机关与司法机关、信访与其他救济制度的关系来考证。
    1.行政法变迁视角下的民主监督需要
    随着行政国家的拓展，传统意义上的依法律行政已经不能适应社会的巨大变化。因为社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的变化，既没有能力制定行政活动所需要的全部法律，也缺乏能力制定具有专业性的法律，因此必须授权行政机关或仅规定法律目的，而由行政机关来具体执行；而现代生活所开拓的新领域也需要行政机关做出试探性决定，为了及时调整社会生活，也需要议会授权行政机关根据公共利益的需要而采取必要的措施。[5]行政机关的裁量权具有合理性，又有滥用的可能。但传统意义上的司法审查只能就行政行为的合法性进行审查，而缺乏审查合理性的能力，但是面对不合理的行政行为又不能进行监督和制约，所以设置一定的制度对行政进行监督就成了必要，如通过议会、行政复议、行政监察等权力性监督和公民、社会团体等社会性监督。起源于瑞典的议会行政监察专员制度被西方国家所广泛采用，该制度通过对不良行政的监督，以达到规范权力运行的目的。为了谋求政府活动与市民生活的协调，日本也设置了苦情处理制度，通过行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务的改善。该制度并非构建了政府法律上的义务，而仅是为了政府向市民提供事实上的服务。[6]为了实践人民的主体地位，我国也必须有相应的制度来负责合法性审查之外对行政机关的监督，表达公众对政府工作的意见、建议，而信访制度由于其便捷性和无时限要求，就成了一种群众联系政府的必然选择。
    2.司法与行政分工视角下信访救济的局限性
    “在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。法律希望（如有可能）对司法中合乎法律的裁决作出明确的规定，却尽可能有意地给行政留出自由选择的余地，使行政在其中可进行目的性的行政。”[7]定纷止争，最终对纠纷有效地解决，需要一定的机构来执行，而法院由于其中立性、独立性和专业性，就被当然地赋予了最终裁决权。理想意义上，法院树立权威和公信力的途径就在于信奉法治精神，并通过公正地适用法律而依法作出裁断。“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者，同一官署忽而忙于维护国家利益，忽而又将国家利益弃置一边，忙于维护正义，显然极不协调。”[8] 法院的救济在于一套保守而完善的机制、一群精通法律的职业法律者，
    法官应奉法律为圭臬；而信访则依靠领导者个人的素养和关注，依赖自上而下的批示和压力，孰优孰劣，一目了然。如果赋予一个非司法机构超越于法院的权威，必将对社会的稳定、法治的可靠性产生了颠覆性的影响，从此人们不再求助于法律，而是求助于这个机构或个人来实现利益诉求。赋予信访机构以权利救济的功能，必将打破司法与行政的界限，而在具有强烈自身利益追求的行政机关面前，是否符合其自身利益才是最重要的考量因素，而非秉公裁断。走入误区的信访导致了司法权威的削弱、信访机构的无限膨大和公民权利救济的衰微。
    3.信访与法律救济的分野与融合
    信访制度本位功能的回归要处理好同法律救济的关系，信访不能成为法律救济的替代品，而应该填充其难以到达的作用空间，以节约制度资源和提高公民权利保障能力。但是，信访制度“本该是收集和传达老百姓民意的信访制度，现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”[9]这无疑使得信访制度偏离了其本来的职能。法律救济一般来说由同体监督的行政复议和异体监督的行政诉讼两类，两种监督救济方式由于其规范性和程序性而被学者推崇备至。与之相反的是，信访制度本身没有规范的程序制度，更没有一部规范其运行的基本法律，从规范意义上来说是无法承担起权利救济的重任的。而且信访工作人员既不具备法官在理论意义上的独立性，也没有证据的判断能力，在面对两造对抗时是无法对利益纠纷进行精确判断的，没有能力承担权利救济。与作为法律救济的行政复议和行政诉讼制度相比，信访救济应该定位为法律救济的补充性机制，并作为多元化纠纷解决机制的一元。
    通过以上的分析，笔者认为，信访作为一种现存的制度，既没有必要否定它，也没有必要寄予过高的希望。在宪政框架下，法律救济途径应是公民权利救济的最重要渠道。信访制度偏重于救济的模式不仅有不符合宪政要求，也不利于对公权力的监督。信访制度应回归到其本位职能上来，明确信访主要是一种民主监督和政民沟通的制度，而权利救济仅是其辅助性功能。
    三、信访制度本位功能的回归进路
    信访制度本位功能的回归是一个系统工程，在提升其民主监督和政民沟通功能时，更要着力于对其救济功能的消解，而这需要民主的整体推进、政府的自制理念的培育，信访机构也应具有相对独立的地位，而非仅仅是权力的传声筒。
    （一）民主的推进
    对信访制度的完善决不能局限于信访制度本身，而应放在宪政的大背景下，从整体上来审视各种制度的运行及其相互关系。如果仅仅着眼于救济环节的构建，本身并无可厚非，但理性的做法应是抛弃“头痛医头、脚痛医脚”的庸医思维，从源头查找原因，让行政机关真正负起责任从而不敢恣意行政。民主的推进对信访制度的完善具有基础性的作用，没有民主监督，信访制度的运行必将异化，而有了比较发达的民主制度及其实践，才能促使信访回归其本位职能。杨建顺教授认为：“为实现真正意义上的“人民主权”原理，最重要的途径当属建立完善的选举制度。” [10]只有公民真正有权力选举自己信任的人，并能以选票向不负责任的公权力行使者说“不”时，公权力行使者才会意识到公民是权力的来源，而非上级的喜怒哀乐。人大制度作用的实现依赖于人大代表真正由人民选举产生，这样选民的意愿才能通过民主的方式反映到立法机关中。而人大代表无论是为了谋求自身的连任还是为了追求公共利益，都会认真倾听群众的声音，从而选举出人民信得过的政府，并会致力于对政府的监督。在人大有效的监督下，必然会推进政府依法行政的能力，违法和不合理的行政自然就减少了。正如毛泽东同志对黄炎培关于“历史周期律”的回答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率，这条路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”只有真实的民主选举才能让公民的选票起到监督的作用，才是公民权利保障的正本清源之道，才会促使信访功能的本位回归。
    （二）行政自制理念的培育
    政府应当是有所为、有所不为，而非能够包办一切的。在给付行政领域，在尊重公民自主地位的同时，发挥好政府的资源分配功能，提高服务意识；在规制行政领域，则要依法规范政府的权力行使方式和界限，不得任意侵犯公民的合法权益。行政自制是指行政主体通过自身的行政组织架构、内部行政法律规则和行政伦理，可以自发地推进行政政策、提升行政效率或约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行；行政主体对自身违法或不当行为可以自我发现、自我遏止、自我纠错，对行政政策可以自我推进、对行政正义予以自主实现。[11] 随着行政自制理论的发展，更应该明确的是，事前的规范比事后的救济更加利于公民权益的保护，因此政府最应该做的是规范其权力行使的方式，细化其裁量行为，真正做到从小事向人民负责，而非运动式的救济情结和救世脸谱。有限政府不仅在于其规制功能的有限性，也在于其对法定救济机制的尊重。如果寄希望于行政救济方式就能解决所有的冤屈和苦情，往往会被领导人个人意志所左右，并侵夺其他救济机制，进而导致法治的破坏。有限政府理念的视野下，信访的民主监督职能应该得到重新认识和提升，而其救济职能应该停留在对不良行政的调查、建议和报告上。信访救济职能的无限扩展只能是让其他救济途径的虚置化，这会为宪政的建设带来更多的不确定性；行政权力对司法权的尊重，比重视信访救济更符合法治精神和人权保障理念。
    （三）信访机构的独立性
    信访制度的补充性地位并非就是信访机构的弱化，而是信访制度定位的科学化。我国的大信访模式是任何行政机关（甚至任何公权力机关）都可以受理信访事项，并可以应用任何方式来对信访事项作出处理，并不限于《信访条例》所规定的交办、转办和协调等。信访机构的不独立，使得信访机构基于复杂的利益连带关系而倾向于维护行政机关的行政处理决定，或很容易基于领导人的个人好恶而随意作出处理决定，从而侵害公共利益或当事人的合法权益。信访制度要发挥它的积极作用，信访机构的独立是重要的一环，只有独立的信访机构，依法行使信访职权，才能更好地发挥信访制度在宪政建设和人权保障中的作用。这方面英国的议会行政监察专员制度可以为我们提供有益的借鉴，该国的监察专员由女王任命产生，终身任职，并且独立于行政机关，其薪俸从同一基金账户中支付，除非经议会两院议决或因健康状况不佳，不得被免职。[12]借鉴英国议会行政监察专员制度的合理因素，赋予信访机构独立的地位和对信访事项处理的独立建议权，对维护公民合法权益和行政机关的合理行政具有重要意义。信访机构的独立，是指信访机构享有较为独立的财政和人事关系，对信访事项能够进行独立的受理和处理，不受其他机关、社会团体和个人的干涉。只有独立的信访机构，才能够在其权限范围内对受理事项作出公正的处理。信访机构主要有独立的信访机关和单位内设的信访机构等，对于独立的信访机关，如国家信访局、地方各级政府的信访局等，必须赋予其独立的财政和组织法地位，可以根据职权进行必要的调查、核实，并有权做出独立的建议。对于内设的信访机构也要赋予其必要的独立地位，可以对涉及本单位或下级单位的事项进行调查核实，提出相应的处理建议。只有增强信访机构的调查职能和独立权威，信访处理结果能够独立和公开的发布，从而使处理结果得到社会的监督，行政机关的不良行政才能得到及时纠正。
    结语：动态中发展的宪政与信访
    “在行政法上，更应强调的还是相关制度的建立和完善，只有建立健全了现代行政组织法、行政行为法和行政监督救济法，并注重各个阶段的程序设计，使监督制约形成一种科学而法定的机制，才能确保政通人和，令行禁止，提高效率同时又注重公正、正义。”[13]随着积极行政、给付行政和社会国家理论的发展，为了适应社会发展的需要，立法机关必然授予行政机关更为广泛的行政裁量权，因而传统的“依法律行政”理论在实践中已被证明不能适应发展的需要，传统的法律救济机制也会面临着困境，这使得信访制度的确有其存在的必要性。我们不能否认信访制度存在的局限性，但也不能容忍其必要功能的丧失。信访制度的功能发挥应明确其在宪政框架下的地位，本着不越位和不缺位的原则，重新审视其未来的功能担当。路还很漫长，眼下信访还在发挥着不可替代的救济功能。然而我们要铭记的是，当法律救济机制被信访取代的时候，当公民在权益受到侵害时去寻求信访渠道的解决，只能证明法治的尚不昌盛和宪政路途的遥远，并会进一步地陷入恶性循环。信访制度民主监督和政民沟通功能的回归，应当遵从宪法和法律的权威，在宪政的大系统下通过法制和民主的完善、公民意识的培育、权力的自我限制来实现，这是一个长期博弈的过程。宪政建设的列车上，你我都是乘客，而非旁观者。
    注释:
    1]李光敏．内地传统信访制度现尴尬：党管信访成新潮[EB/OL]凤凰网http://news.ifeng.com/fhzk/detail_2011_07/22/7866010_0.shtml．
    [2]于建嵘．信访制度改革需要新思维[N] ．南方日报，2009-6-17（A2）．
    [3][美]劳伦斯·却伯，迈克尔·多尔夫．解读宪法[M]．陈林林，储智勇译．上海：上海三联书店，2007：21．
    [4]王锴，杨福忠．论信访救济的补充性[J]．法商研究，2011（4）：50—51．
    [5]王名扬．美国行政法[M]．北京：中国法制出版社，1995：546—547．
    [6]杨建顺．日本行政法通论[M]．北京：中国法制出版社，1998：583．
    [7][德]拉德布鲁赫．法学导论[M]．米健，朱林译．北京：中国大百科全书出版社，1997：130．
    [8][德]拉德布鲁赫．法学导论[M]．米健，朱林译．北京：中国大百科全书出版社，1997：100—101．
    [9]郭松民．信访改革与制度演进[J] ．环球，2004（24）：23．
    [10]杨建顺．行政规制与权利保障[M]．北京：中国人民大学出版社，2007：12．
    [11]于立深．现代行政法的行政自制理论——以内部行政法为视角[J]．当代法学，2009（6）：9．
    [12][英]彼得·莱兰，戈登·安东尼．英国行政法教科书（第五版）[M]．杨伟东译．北京：北京大学出版社，2007：142．
    [13]杨建顺．行政规制与权利保障[M]．北京：中国人民大学出版社，2007：537．
    作者简介：史全增，河北魏县人，中国人民大学法学院博士研究生，研究方向：行政法； 查志刚，河北邯郸人，邯郸学院副教授，研究方向：经济法、行政法。