胡永平：民族发展权的法制保障研究

    【摘要】随着改革开放的不断深人和市场经济在全国的普遍建立，民族地区与发达地区的差距越拉越大，出现了严重的经济发展不平衡的现象。经济发展、社会进步以及权利实现程度上的差异，促使少数民族产生获得发展机会均等、实现共同进步的愿望，进而提出享有平等发展权利的要求。本文以发展权的基本理论为基础，界定了民族发展权的涵义、定位了民族发展权的性质、并分析了实现民族发展权所面临的障碍性因素。最后，从立法、执法、司法、法律监督、法制教育与宣传等层面，试图运用法律制度的手段对民族发展权予以全方位地保障，以促使民族发展权尽快实现，从而促进民族地区经济社会全面快速的发展，最终使各民族走上平等发展、共同繁荣的道路。
    【关键词】发展权；民族发展权；法制保障
    发展是人类社会永恒的主题，实现发展的权利是人们不懈追求的目标。社会生产力发展到不同的阶段，人们将基于人的人格和尊严会产生不同层次的权利需求。当人类在以满足最低限度的生存需要的权利得以逐步实现之后，随着时代的进步和社会文明程度的不断提高，追求社会及人类自身的发展、实现发展的权利将日益成为人类社会发展及调控社会关系的法律所关注的重心。
    一、民族发展权的内涵
    （一）民族发展权提出的时代背景
    新中国成立以来，民族地区的各项事业取得了巨大的成就、经济社会得到了长足的发展。少数民族的生存权基本上得到了满足，并具有了一定的发展能力。但是目前，在改革开放日益深入和全国普遍建立市场经济的大环境下，民族地区与发达地区的发展差距呈日益拉大的态势，出现了严重的经济发展不平衡的现象。经济发展、社会进步及人权实现程度上的差异，促使少数民族产生发展机会均等、获得共同进步的权利要求，因而提出享有更高层次的发展权利。
    （二）民族发展权的涵义
    《发展权利宣言》第1条第1款把发展权定义为：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展之中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”。简言之，发展权是关于发展机会均等和发展利益共享的权利。[1](60)以此类推，民族发展权可以定义为我国各少数民族参与、促进民族地区经济、社会、文化和政治的全面发展并享受发展所获得利益的一种资格或权能。
    民族发展权首先是群体意义上的一项集体性的权利。民族发展权既非个人的发展权，亦非普遍意义上整个国家范畴的集体发展权，而是指多民族国家在国家主权范围内的局部地区中一定群体（如少数民族）的发展权利。即追求作为一个群体概念的整体推进和发展，而不是少数民族中的个人或个别民族的发展权利，其目标是实现各民族的共同进步，追求的是各民族、各地区之间统一、协调、均衡、全面地发展。民族发展权以发展为导向和核心，体现了民族地区发展的理念和精神。
    （三）民族发展权的内容
    民族发展权的内容是一个综合性的指标体系，包含对经济生活、社会生活、文化生活和政治生活各个方面的发展主张与需要。民族发展权本身也并不止是一项具体的权利，而且是少数民族享有的基本权利和特殊权利的综合和概括，其内容是全面而又广泛的。它涉及到各项具体的权利，而这些具体的权利中都深深渗透着民族发展权的内容。因此，它是一项基础性的、综合性的权利。
    （四）民族发展权的性质
    民族发展权是在我国社会主义制度建立以后，在党和国家民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的政策基础上根据民族地区发展的现实状况所产生的一项权利要求，具有一定的历史时代性。民族发展权是少数民族所享有的一般权利和特殊权利的综合与抽象的产物，其以发展为导向和核心，几乎包容了少数民族享有的其他具体权利。民族发展权与其他具体的权利相互依存、相互渗透、相互制约。少数民族其他各项权利随着社会进步和历史发展，它们正日益融汇于民族发展权之中。反过来，民族发展权又分别渗入其他具体的权利形式中，以其整体优势推动着这些权利的实现。民族发展权体现了民族地区发展的理念和精神，因而是少数民族所享有的一项基本权利。
    二、民族发展权实现的障碍
    建国后，在党和政府的正确领导下，通过国家的大力扶持、帮助和各族人民的共同努力，民族地区得到了长足的发展。快速发展的经济赋予了人们越来越广泛的权利，激发着人们对更高层次权利的渴求。当少数民族的生存权基本得以满足后，谋求发展权以获得进一步的发展目前成为民族地区各族人民的迫切需要。但是，民族地区的发展历史起点低、经济基础薄弱、市场经济发育迟缓、自然条件恶劣，人文环境缺失等主客观因素，严重阻碍着民族地区的快速发展。尤其是物质资源极端匮乏，严重地制约着民族发展权的满足，少数民族实现发展的权利仍然面临着重重障碍。
    （一）权利获得的障碍
    民族发展权只有作为少数民族的一项基本权利并在相关的法律文件中加以明确规定，才能使其成为行使该项权利的法律依据。但从目前现行的相关法律、法规、规章等来看，民族发展权并未得到法律上的明确认可，尚不具有实体权利的性质，而仅仅停留在应然或理念的状态，少数民族行使发展权时没有明确的法律依据。目前我国民族法制建设不完善的现状严重妨碍了少数民族对发展权的获得，使得民族发展权得不到法律上的有效保障。《民族区域自治法》尽管全面体现了少数民族在政治、经济、文化、社会等方面的发展权利，但却没有设定相应的行为模式，又缺少有效的法律后果以强行保护该权利的运行，致使自治法对民族发展权的法律规范存在着要素或逻辑结构上的欠缺与不完整。
    （二）权利救济的障碍
    民族发展权的救济是指该项权利受到侵害后向有关部门请求保护的权利，它既包括向司法机关请求权利的保护，又包括向行政机关主张权利的保护。目前少数民族的发展权利无论在司法救济还是行政救济上都存在着困难。
    1．司法救济存在的缺陷
    从宪法救济方面来看，民族发展权的宪法规定一般被当作一种宣告性质的序言或抽象性原则加以对待，没有多少强制执行力，不能进入司法程序，也不能成为法院在处理具体争讼或向法院提出对国家履行义务的请求依据，因而不具有可诉性。从行政诉讼救济来看，由于民族发展权内涵与外延本身的模糊性和不确定性，致使对侵害民族发展权的行政诉讼请求难于及时进行救济。
    2．行政救济存在的不足
    在民族发展权法律关系中，国家是民族发展权的义务主体，但是少数民族群众对于国家的不履行（或不完全）责任行为，一般无力进行对抗，也不能通过行政内部程序得到有效地救济。
    （三）参与发展的障碍
    就民族发展权的本意而言，它是一项只有动员广大少数民族群众积极参与到发展实践中才能得以实现的权利。少数民族参与发展实践的形式是多样的，它不只是意味着少数民族被动地执行国家的发展规划或任务，而且同时强调民族地区各族人民都能够积极参与有关立法、决策、规划或计划的制定或参与公共事务的管理活动。
    少数民族的发展参与权是体现民族地区民主政治的主要形式，也是表达各自的利益主张、保证发展立法、规划、决策的科学性、公正性和合理性的前提，但民族地区由于经济文化的落后，大部分少数民族群众没有受过多少教育，极大地制约了少数民族政治参与的能力。他们主要关心能够实际获得的经济利益，对政治参与缺乏足够的兴趣和认识，少数民族的参与发展效力总体还维持在较低水平。
    （四）享受发展利益的障碍
    参与发展并享受发展所取得的成果是实现民族发展权的主要手段，但民族地区本身发展能力有限，如经济结构比较单一，人均纯收入比较低，基础设施建设比较落后、劳动就业保障水平低、社会保障以及卫生保健等设施不完备、可持续发展能力弱等严重束缚着民族地区的经济发展水平，从根本上制约着民族发展权的满足。经济发展依然不充分，无法为民族发展权的满足奠定物质条件，人民未能从社会发展中得到更多的实惠，仍然是制约民族发展权利得以实现的根本因素。
    （五）发展权利意识的缺失
    权利的实现程度不仅取决于社会经济的发展水平、传统文化、还取决于人自身的能力（包括认知权利的能力、行使权利的能力及请求权利的能力）。民族地区整体教育科学文化素质较低，人力资源存量不足，缺乏与法制现代化相适应的文化底蕴，法制观念落后、权利意识更为淡薄，成为制约少数民族法律意识提高的关键性因素。他们尚未将发展上升到权利的高度加以认识，民族发展权对于绝大多数人来说是一个全新的名词或是一个陌生的概念。缺少法律理念的支持，缺乏权利意识的觉醒和鼓励，少数民族就难以产生强烈的对发展权利的诉求和实践发展权利的动力，反而进一步限制了民族发展权的实现。
    总之，民族发展权的实现面临着各种障碍性因素，而民族发展权实现的内容又是全方位、多层次、多维度的。因此，它的最终实现必将是一个艰难而曲折的过程。
    三、民族发展权的法制保障
    近年来，从整体上看，我国经济社会的快速发展使人民的发展权得到了极大地体现。然而，从局部来看，不同地区、不同民族之间的发展程度却表现出明显的差别。民族地区经济发展速度缓慢、社会的总体落后，使少数民族的发展权利面临着极大地阻碍。民族发展权同其他权利一样，必须借助制度模式和组织结构才能得以实现。因此，用法律的手段保障民族发展权的实现，使民族发展权法定化，是民族发展权得以实现的最佳选择。
    马克思主义向来比较注重运用法律的手段保障少数民族的合法权利，并提出：“保障少数民族权利问题，只有在不背离平等原则的彻底的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决。”[1]斯大林也提倡：“为少数民族制定特别的法律以保障他们的自由发展。”[3]可见，只有运用法律手段才能最有效地保障民族发展权的实现。
    民族发展权的法制保障，即是在坚持民族区域自治制度的前提下，凭借西部大开发战略实施的有利时机，通过构建旨在促进民族地区全面发展的完整法律制度体系，将民族发展权从道德要求和理性呼唤的层面升华为法律规范，确立具体的行为模式和相应的法律后果，以法律引导和促进经济社会的发展进步，消除发展障碍，倾斜性地照顾弱势群体的权利和利益，在发展中实现民族地区各民族整体的利益，并最终实现全国人民整体的发展利益。
    （一）民族发展权的立法保障
    民族发展权的立法保障是指具有立法权的国家机关在其职权范围内，按照法定程序制定、修改、废止民族法律、法规，以便使少数民族享有法定发展权利的活动。马克思指出：“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[4](第4卷.121-122)我国民族自治地方的立法也正是民族地区要求加快经济发展的反映。立法是民族发展权被法律认可的权威性力量，为民族发展权的实现过程提供法律的根据、制度的保证以及最后的保护。民族发展权作为一种原则性、价值性的权利，法律制度对其保障主要体现在立法的价值取向上。
    1．民族区域自治法中应明确创设民族发展权法律规范
    在民族发展权特有的法律机制尚未被完整地构建之前，将民族发展权的权利要求落实到具体的部门法律制度之中，依靠国内现行法律来满足民族发展权的需求不失为一条可行的途径。民族区域自治法是一部效力仅次于宪法的基本法，是民族自治地方行使自治权的最直接、最可靠的法律依据。将民族发展权的基本精神贯穿于民族区域自治法之中，无疑对于民族发展权的法定化具有最有效的作用。自治法对民族发展权加以规范的总体构想主要表现在以下几个方面：
    第一，在自治法“序言”中原则地、抽象地确认民族发展权是少数民族应该享有的一项基本权利，使民族发展权的基本权利性质得以突现。同时，确立民族发展权的法律保护原则，使民族发展权成为自治法的重要内容之一。
    第二，在“总则”及“上级国家机关的领导和帮助”中纲领性、概括性地把国家给予民族地区的扶持或帮助措施、优惠政策及发达地区对民族地区的对口支援等政策制度化、法律化，使民族发展权具有具体的、实在的内容。
    第三，在“自治机关的自治权”中，以直接明示型的规范方式明确规定民族发展权的定义，并以任意性规范的形式将民族发展权的具体内容（包括性质和地位）明细化，并尽可能地具体化、有形化，使民族发展权成为实体性的权利并具有可操作性。
    2．民族自治地方应加快制定自治条例、单行条例
    自治条例、单行条例应当能够突出反映本地区的民族特色和地域特色。各级民族自治地方应该根据本地区的实际情况，在不违背宪法与法律的原则和精神的条件下，
    因地制宜地制定本地区的自治条例、单行条例。特别是要具体地规定实现民族发展权的根本方式、制定本地区的发展战略、发展规划、发展步骤、发展途径，并建立权利与发展过程之间的法律联系，以便使民族发展权法律从不同层面得到充分地落实。
    3．制定单行民族法律
    单行民族法律则具有专业性、具体性、规范性的优点，制定民族地区急需的单行法律，对于健全民族法制、完善民族立法、充实民族发展权的内容具有不可低估的作用。当前应着重制定民族经济法、民族教育法、民族传统文化保护法、民族地区生态环境法等。除此之外，还要继续加强对杂散居少数民族合法权益的法律保障、少数民族流动人口管理、少数民族特殊利益等方面的立法规范，健全民族地区社会保障制度，为少数民族的发展提供物质基础和制度供给。
    4．健全民族发展权法律的配套法规和实施细则
    民族发展权法律能否得到具体地贯彻落实，主要取决于其细化和量化程度，即配套法规体系的建设和完善情况。民族立法工作应该在配套法规及其实施细则上下功夫，各级民族自治地方应尽快出台实施民族发展权法律为核心的地方法规、政府规章、实施细则或具体办法，以增强民族发展权法律的操作性和时效性。
    总之，加强以民族发展权法律为核心的民族立法，健全和完善与社会主义市场经济相适应的完备的民族法律、法规体系，规范和调整民族关系，促进民族地区经济社会全面发展是我国民族法制建设的价值目标之所在。
    （二）民族发展权的司法保障
    人权法定化的意义不仅在于以法律的形式，确认人们应该享有的权利，更在于它能够在实践中被运作而使这一权利在相应的法律关系中得以实现。“人权的实在化以人权的法定化为基础，而人权法定化和现实化的最终实现必然依从于人权的可司法性。”[1](280)司法救济的公正性、权威性和有效性决定了它是实现权利救济最强有力的方式。民族发展权司法保障的目的即是当民族发展权利受到侵害时，如何通过司法诉讼的途径使权利能够获得公力的救济。
    1．民族发展权法律诉讼主体的确定
    民族发展权法律的诉讼主体是该法律程序的提起者和承载者，包括诉讼中的控诉主体和被诉主体。民族发展权是一个集体性的权利，其权利主体主要是少数民族。民族发展权旨在促进民族间及地区间的共同发展，是少数民族作为集体概念向国家提出的主张和要求。因此，国家是民族发展权的义务主体，国家负有采取措施促进民族地区的发展、出台法律保障民族发展权的实现等义务。当国家没有（或没有完全）履行义务或履行义务不恰当时，其侵害的往往不是少数个别人的利益，而是不特定的多数人的利益。因此，少数民族均有权通过本民族群众的代表以国家（或其代表机关，主要是政府）为被告向法院提出诉讼请求。
    2．民族发展权法律侵权行为的认定
    民族发展权法律的侵权行为可表现为作为与不作为两种方式。以积极作为的方式侵害民族发展权的行为在社会主义国家比较少见，民族发展权法律的侵权行为，更多地表现在不作为的行为方式上。所谓“不作为”并不是“什么也不做”，而是“没有做什么”，即没有实施所期待之行为。[5]民族发展权本身的完整性、综合性和权利的连带性要求权利的义务主体—国家（或其代表机关）既要以消极不妨碍的姿态尊重该权利，更需要义务主体采取种种积极主动行为促进该权利的实施（包括制度供给及物质投资），义务主体若不履行这一义务就构成对该权利的侵害。由于不作为行为导致了民族发展权的权利主体利益受损，即使义务主体在主观上并无过错，但已经造成了损害结果的产生，也必须根据无过错责任原则承担不利的法律后果。
    3．民族发展权法律诉讼程序的选定
    民族发展权法律只有建立起相应的、行之有效的司法诉讼模式，才抓住了其法律保障制度的症结，有助于从根本上解决民族发展权的法律救济问题。民族发展权诉讼模式的选择取决于权利被侵害的性质与具体内容。一般而言，侵犯民族发展权的行为是由于国家或公共权力限制、剥夺或不赋予发展权利而使权利主体在现实中无法与其它主体平等地占有发展权利资源或已处于法律所允诺的最低发展状况以下水准而引起的。行政诉讼可作为民族发展权法律的诉讼模式（不过，要相应扩大诉讼标的范围）。此外，可借鉴西方国家“集团诉讼”制度的运用来扩大民族发展权救济的诉讼形式，或采用“公益诉讼”制度也具有现实的可能性。[6]诉讼的目的主要是督促政府积极采取某些促进公益的措施为法定判决的效力，胜诉后所获得的利益应当归于全社会而仅非原告。
    4．民族发展权法律侵权责任的设定
    民族发展权法律侵权责任的承担是权利主体有力对抗义务主体、有效地保护自身发展利益、确保发展权利得以实现的法律屏障。我国民族法律体系应该设立严密的法律责任制度，并应设立明确的罚则，以提高法律的权威性、明确性和可操作性。对违反民族发展权法律义务的主体，无论是单位（法人）还是负有连带责任的直接责任人员（或主要领导人），都应该根据情节的轻重，分别追究其相应的责任（如行政、民事、甚至政治责任）。
    （三）民族发展权的执法保障
    民族发展权不仅要在立法、司法中得到有效地保障，更需要在行政执法中得到贯彻和体现。民族发展权法律的执法保障主要是依靠行政机关在行政执法的过程中将民族地区的发展规划、发展政策以及促进发展方面的法律予以全面贯彻落实。行政执法对民族发展权的实现意义重大，要切实保证民族发展权法律在执法中的实施，必须建立和完善执法体系。首先，各级党政部门和工作人员要带头遵守包括民族发展权法律在内的民族法律法规，树立法律至上的观念。其次，法律法规的具体规定要通过具体的行政行为得到严格执行。再次，必须建立行政执法责任制度，进一步强化监督机制，维护民族法律、法规的严肃性和权威性。因行政主体的具体行政行为侵犯少数民族发展权益而引起纠纷时，当事人也可以依法请求行政处理。因此，必须健全行政复议和行政赔偿制度，以完善民族发展权的行政救济。
    （四）民族发展权的法制教育与宣传
    加强民族发展权法律制度的建设，离不开民族法制宣传与教育活动。少数民族法制观念的树立和权利意识的培育，对民族发展权能否实现和民族地区能否真正地发展起来至关重要。少数民族的法律观念的转变和创新要依靠法制宣传教育活动，民族地区要采取多种形式、多渠道、有计划、按步骤地组织法律、法规知识培训，大力普及法律知识，以言简意赅、群众喜闻乐见、寓教于乐的形式进行宣传，努力营造一个良好的法制环境，使民族发展权的观念能够深入人心，为民族地区改革开放和社会主义现代化建设的健康发展创造良好的社会氛围。
    四、结语
    马克思指出：“法律应该是共同的，由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现”。[4](第6卷.291-292)随着民族地区经济的发展和社会的进步，民族发展权必将成为少数民族生活中一项重要的权利。而民族发展权法律制度的保障是一个复杂而又系统的工程，绝非一朝一夕之功，需要我们坚持不懈地从各个环节去努力。尽管法律制度并不是保障民族发展权实现的唯一方式，但是“我们的时代期待于法制的不仅是要它建立秩序，而且是想通过新的法律手段从根本上改造社会。”[7]民族发展权法律制度和保障措施构建的目的也正是期望通过法律的手段促进民族地区经济、社会的快速全面发展，实现各民族的平等发展和共同繁荣，进而实现中华民族的伟大复兴。
    胡永平，石河子大学政法学院教师。
    【注释】
    [1]汪习根．法治社会的基本人权—发展权法律制度研究[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2002.
    [2]列宁全集[Z]．第28卷．28.
    [3]斯大林选集[Z]．第3卷．52.
    [4]马克思恩格斯全集[Z]．北京：人民出版社，1991.
    [5][日]我妻荣等．新版新法律学辞典[Z]．日本：有雯阁，1977.1040.
    [6]韩志红，阮大强．新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践[M]．北京：法律出版社，1999.27.
    [7][法]勒内·达维德．当代主要法律体系[M]上海：上海译文出版社，1984.17.