蔡英辉：博弈中的平衡：政府间的政策扩张与政策收缩

    单向政策由行政主体制定，在特定时空范围内实施；多项政策则构成动态博弈模式，彼此互动、互相渗透，关涉政府间关系协调。单个政府出于情境需要进行政策扩张和政策收缩，这是自身规范调整的正常行为。但在当前行政环境下，往往有多个政府各怀心思进行政策扩张，导致政策无序竞争，引发区域大战和部委纷争；抑或多个政府为规避风险而政策收缩，彼此推诿责任，看似“九龙治水”实则多方缺位，无序政策扩张和收缩贻害无穷。作为政策的制定者，政府种类千差万别，从条块关系和功能定位分析，地方政府政策覆盖本区域，中央部委政策则有广域性特质，地方政府和中央部委在职能重叠区常面临目标价值不一致情况，发生冲突时孰进孰退？精诚合作还是彼此掣肘？每个政府或行政部门都面临抉择，处置得当则彼此受益，否则会一损俱损。“规范的原则和描述之结合基于法律理性的系统化”，[1]同理之于政府决策。故需通盘考虑政府所处情境，分析政策扩张和政策收缩的合理性，建构有序竞争的行政环境，促使多元政府在互动中平衡定位，达到政策目标顺利完成，实现国家、社会和政府的关系融洽。
    一、政策扩张与政策收缩：阐释及情景描述
    不同国家采取不同的政策扩张和收缩措施，其方式方法依现实情况而定。
    政府在不同情境下根据现有信息政策扩张或收缩，以便动态的应对发展趋势。界定政策扩张和政策收缩的概念，据汉典网解释，扩张释义为“势力、范围等的扩大”；收缩释义为“缩聚，由大变小；或紧缩，由分散变为集中”。政策扩张是政府在信息论证可行基础上，对当前政策应用地域或范围等方面予以拓展的行为。政策扩张要应对不同意见的政策“挑战每项政策的假设”，[2]不断调适平衡以适应发展需要，而非规避甚至抗争观点相左的政策。政策收缩是政府在对当前政策效果充分评估基础上，对政策的应用范畴及地域予以缩减的措施。政策收缩是基于现实境况采取的行政行为，是对政策基本执行完毕、政策难以执行等境况的回应。无论政策扩张或政策收缩，都是政府根据现实情境做出的抉择，但在法治环境缺位、政府间关系缺乏行为规范的情境下，政策冲突屡有发生。加之政绩观和行政目标并不一致，各自为政与以邻为壑的现象并不鲜见，譬如江西彭泽建核电站而并未征求安徽方面意见，引发“望江县以政府公文形式请求叫停核电站建设”[3]，这是江西的政策扩张与安徽的利益发生冲突，并未从总体层面平衡各方利益而并不妥当，可见政策扩张和政策收缩程序规范的必要性。
    美国政府间的政策扩张和政策收缩较为有序。其立法、司法、行政之间有严格的界限，政策制定和执行在法治框架内进行，“联邦与州之间关于边界设定、主体性区分、国家与州之间的整合被法院重新界定”[4]。参众两院可限制总统权力，形成对行政权力的制约；联邦最高法院通过解释宪法等形式获得司法权，立法、司法、行政三者形成制衡关系。行政系统内部亦然，中央与地方间的关系明晰，各自政策制定和执行界限明确，较少发生政策冲突。以公共住房建设举例，“1933-1937年间联邦政府兴建公共住房，向穷人提供工作和廉价住房；1937年通过的《住房法》规定联邦政府承担建设责任，住房管理权则由地方政府负责。”[5]美国法律限定联邦政府建设房屋而地方政府管理，至少在一定程度上规范了政府的职能，政府间矛盾则更多通过法院予以协调。法律规范明晰了中央政府及地方政府的行为，多元政府各司其职，但关系并非一成不变。从联邦与州之间关系来说，联邦宪法框架下的州与联邦关系较为恒定；地方政府与州之间关系，则通过自治宪章等予以界定，经历了由从属到独立的转变。即便如此，美国地方政府的政策扩张依然引起纠纷，譬如地方政府为地方私利而将房子租给素质较高的中产阶层，这违背了住房救济的初衷。再如一些州将罪犯放逐到其他州，形成“负外部效应”，结果“没有人对美国的州际关系感到满意”[6]。
    日本政府间是伙伴关系，政策扩张或收缩有章可循。日本政府间关系有自治法规范，中央政府更多通过财政权对地方政策予以影响。从日本历史来讲，明治维新以后中央政府呈现政策扩张趋势，在二战后则受美国体制影响而不断扩大地方政府权限，通过修订地方自治法“开辟了国家和自治体、都道府县和市镇村之间发生纠纷时可通过诉讼来解决的途径”[7]，中央与地方政府关系建构成伙伴关系。由此可见，日本作为单一制国家也在不断尊重地方政府权限，多个政府制定政策时更多通过协商方式来解决，中央政府对地方政府施加影响的途径较为灵活，由政策扩张引发冲突的几率较小，一旦发生冲突也有地方自治法等法律予以协调。日本还有全国知事会、全国都道府县议会议长会等机构协调政府间关系，在平等协商的氛围中建构稳定的伙伴型关系，在政策制定与执行中明确定位、职责明确，形成良性循环与均衡态势。
    中国政府间关系缺乏法律规范，政策扩张和收缩缺乏明确秩序约束。“秩序是在社会内部建立的平衡，应为秩序的形成和自我更新创造条件。”[8]实际上，政策扩张和政策收缩经常游走于羁束与放任的边缘，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就应考虑利益均衡问题，在任务下达而不配给资源的情况下，政策自然难以执行。譬如建设部等几部委联合几次下发房地产政策却收效甚微，国务院要求地方政府建设限价房、廉租房等，却存在开工率不足的问题，地方政府参与积极性不高，这是缺乏秩序约束的体现，地方政府普遍进行政策扩张，将房地产作为主要税源，有竭泽而渔之嫌。与此形成鲜明对照的是，英国在住房政策上则秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市镇计划法案》规范政府行为，“1919年到1939年间，地方政府建设113万套住宅，占当时新建住宅总数的28%。”[9]在法律规范下，地方政府很难将房地产作为发财致富的途径，选民也不容许地方政府胡作非为。中国缺乏法治环境及政策规范，把责任推给地方或社会并不能解决问题，而容易陷入高层三令五申在地方却难以奏效的窘境。要保障政策顺畅执行，我国当务之急在于规范政策制定和执行程序，确定各级政府尤其是地方政府的主体性地位，否则无论政策扩张还是政策收缩，都容易处于杂乱无章的境地。从主政一方的地方政府与职能涵盖全国的中央部委而言，政策制定与执行应在商榷与妥协中进行，若无法律条文约束或契约精神规范，政策扩张极易导致政策冲突。
    二、政策制定主体间博弈：此消彼长
    政府间政策博弈是动态模型，呈现多方扩张、多方收缩及扩张收缩共存态势。
    政策扩张或收缩都是政府在特定情境下的抉择，实际上多个政策制定主体之间存在博弈过程。资源总是有限的，得先机者可在政绩等方面取得更多成效，多个政府都力求实现自身行政目标和本体价值观，在此种情况下，政策扩张难免会产生冲突，政策收缩留下的空白地带则会被占领或遗弃。在政策扩张和政策收缩在博弈过程中，会存在此消彼长现象。2012年2月4日《经济学人》刊文“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”[10]。这关涉分税制问题，地方政府责任多而税源匮乏，实则关系到地方政府与中央的利益博弈问题。在有效的法治环境和得力疏导下，政策冲突会由大化小进而消失，反之政策冲突则会愈演愈烈。在法治环境有待健全的国家，政策制定主体间博弈往往呈现丛林法则毫无章法的竞争冲突，这并不符合社会对政府的期待，政府的使命是服务民众，故分析政府间博弈的过程亦有必要，回归多个政策制定主体服务民众的本原。现从多方政策扩张、多方政策收缩、多方政策扩张与收缩结合等模型分析政策主体间博弈过程。
    一、多方的政策扩张。政策扩张分为主动扩张和被动扩张，有政府会在政绩观冲动的驱使下主动扩张，亦有政府在情势不可违背的情况下被动扩张。从政策重叠区域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出台政策或政策扩张，“多重叠加且冲突的政策到基层则难以落实，基层工作工作人员无法入手”[11]，难以政策兼容的情境会损害总体利益。从发展角度而言，在一方或多方政策扩张的情况下，需要尊重各方利益和在博弈中实现平衡，尽量避免越位情况的发生，否则将引发政策冲突。在安徽望江诉江西建核电站案例中，环境评估中应考虑跨省的他者利益，这涉及江西、安徽与核电主管部门、环保部门等的博弈，江西等地政策扩张势必影响安徽民众利益，必须在博弈中达到平衡，否则将会引起另一方民意和政策的强烈反弹。从省级政府与中央部委而言，若都出于自身利益而政策扩张或收缩，结果不是两败俱伤就是互相推诿。故政策博弈需要恪守规则，在法律范畴内行事和订立行政契约，维护共同利益。
    二、多方的政策收缩。政策收缩有主动收缩和被动收缩之分。政府在面临政策抉择时可能面对机遇，也会面临困境和陷阱，故政府会在难以为继或基本完成目标时主动政策收缩。一个或多个政府的政策收缩会产生空白地带，可能导致国退民进或无人监管；若属于公共领域则可通过服务外包方式予以填补，若属于私域则可做好引导调控，避免出现多方缺位。实际上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在当前法律与政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面临困境时会以明哲保身态度收缩政策，导致公共利益难以保障。现代社会瞬息万变，若未建立应急机制和不明确界定职责，政府在面对危机时会规避风险而非迎难而上，这将给继任者或他者带来困惑。故应建立畅销政绩考核机制，加强对政府责任规避的监管，遏制无原则的政策收缩，并非简单考核经济发展指标，从可持续发展角度建构吸纳民间参与的政策评估机构。在确实需要政策收缩的情况下，做好收尾工作以避免虎头蛇尾，做到善始善终而博得民众满意。
    三、多方的政策扩张与多方的政策收缩。建构政策扩张与政策收缩的平衡秩序，需要尊重参与各方利益以促进合作。“组成扩展秩序结构的，不但有个体，还有许多常常相互重叠的次级秩序，尽管不能给更加扩展的秩序创造基础，但在促成自愿合作方面继续保持一定的重要性。”[12]在尊重对方的独立性、平等互利、自愿协商基础上，一方的主动收缩和另一方的主动扩张会相得益彰，可填补政策空白地带，亦可造成扩张略多或空白略多，政策博弈在尊重协商的氛围中动态平衡。若打破平衡则会产生困境，譬如强势的政策扩张和被动的政策收缩，是典型的一方越位与另一方缺位，弱势一方会不配合不合作。若不对灰色地带进行规范，跑部钱进式的权力寻租难以规避，整治“驻京办”也会治标不治本。实际上，地方政府对强势中央部委亦有微词，譬如广州副市长提到“部委文件打架甚至与法律冲突现象，建议削弱中央部委权力财力”[13]。在中国当前单一制体制下，下级政府面对上位政府的政策扩张只能遵从并收缩自身政策，这种政府间政策关系前途未卜，但当前尚能维持层级制下的平衡；在条块分割管理的束缚下，跨越条块超越层级政策的政府间的政策协调难以维系，譬如吉林省林业厅与农业部之间在退耕还林等方面存在业务交叉关系，但实际上政策难以协调。再如2001年《关于基础教育改革与发展的决定》引发中小学撤并，有地方为节省开支而不顾现实裁撤学校，造成一些中小学生不得不远途跋涉上学，可见政策扩张和政策收缩在存在部分失衡，研究政策扩张或政策收缩的意义凸显。
    三、政府间政策博弈的平衡路径
    政府间政策博弈在动态平衡中不断交叉渗透，可通过完善法治环境、调适目标、改变架构等建构张弛有度的政策扩张与收缩模式。
    一是法治环境的完善和主体地位的建构。广东省长朱小丹认为“改革最大的阻力在于既得利益格局的阻碍”，故需完善法治环境以寻求破解之道。从美国而言，其政策扩张或收缩可由法院介入，尊重各方主体地位以寻求和解。从环境保护方面举例，“环保署严格控制向海洋倾倒废弃物，纽约州向一家联邦法院起诉环保署。”[14]这些都是在法治环境调控下的政策博弈，环保署在全国范围内依法审批污染许可，纽约州则可以在州内自行决策，涉及权限覆盖与重叠问题的冲突则寻求司法途径解决，政策博弈都是在法治框架内进行，使得纽约州与环保署之间的对抗在得以缓解；即便后来环保署随形势变化而改变政策走向，都是在法治环境框架内行事。中国政府间冲突缺乏缓冲区，故需承认下级政府的主体性地位，确立立法机关对政策的监督，平衡利益相关者的需求，建构动态平衡的博弈秩序。
    二是尊重平等基础上的政策调整，建构伙伴型政府间关系。从政策扩张和收缩而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收缩，但涉及到核心利益时则难以退让而引发冲突，
    平等协商的范式可一定程度上纾解困境。中国以往亦有通过行政契约或授权彼此互惠互利的例子，只是并未进一步拓展。如“中国在70年代大规模引进西方设备，造成中央政府1974年和1979年两次严重的内外债务危机，江苏地方政府借机从中央获得了财政、外汇和外贸的部分自主权。”[15]从日本建构政府间合作伙伴关系模式而言，从教育行政管理举例，日本中小学主要由市町村设立，高等学校主要由都道府县设立，其教育政策基本据此进行，无论面对政策扩张还是收缩，各方也相安无事。中国可在税基分配方面协商，明确界定政府间的合理分工，尊重其他政策的不同意见表达，大胆授权和订立行政契约，鼓励地方政府以踏实稳健的作风开拓创新，为建构多元政府间合作伙伴关系创造条件。
    三是政策目标和行政价值观的改变，政府随之做出政策扩张或收缩的调适。“法律的要求是阐释性判断，将回顾与展望的因素合在一起。”[16]从政策目标和行政价值观而言，也经历历时态的变迁过程，以此警醒公务人员和提升政策研究水平。政策目标分为长期目标和短期目标，随着时代发展而逐渐变化。从中国改革开放初期来说，目标是确立市场经济，从沿海到内地的试点，深圳特区功不可没，也印证了改革作为长远目标的必要性。此时从国家层面来讲，政策目标就是全面开放而非试点，以此实现政策博弈中均衡。从深圳个体来讲，保持长期政策优势显然很难，其发展目标只能在信息优势中引领潮流。另如温州模式与苏南模式之争中，一些隐性的政策扩张亦会显现，苏州工业园区的成功，小而言之推动了地域经济的发展，大而言之印证了开放型经济的正确，实际上也提升了地域地位和实现了政策制定者理念的扩张。行政价值观处于变化过程中，市场经济已确立主导地位并影响了行政价值观，服务型政府等理念自提出以来深刻的影响着政策博弈方向；行政契约、服务外包、赋予地方自主抉择权限等价值模式，对公务人员思维产生影响，也影响着政策扩张和收缩的路向抉择。故需确立维护民众利益的政策走向，使政府制定契合民众需求的政策和树立公义的价值观。
    四是改变行政架构或行政官员的调整，使之适应政策扩张或收缩的发展需要。从历次行政改革的经验来看，无论是功能性改革还是局部性调整，都是对发展目标的添砖加瓦和对缩减目标的釜底抽薪。譬如工业和信息化产业部的组建则有在工业政策方面予以指导的现实意义，是对信息化发展的政策扩张；国家能源局则关注煤炭石油等不可再生能源等生产；而一些部委的裁撤合并，无不关涉到政策扩张与政策收缩历程；再如国家为贯彻西部大开发政策，将重庆市升格为直辖市，是地域调整以适应政策变化。从中央到地方莫不如此，调整行政机构或地域管辖范畴以适应政策发展需要，实现政策博弈中的稳定和平衡。而对一些不能有效实现行政目标、贪污渎职等官员则可采取换帅的方式，但并不宜推广，尤其是人大选举出的行政官员，毕竟涉及民意表达等方面，此方面不再赘述。政策扩张或政策收缩尽量采取合法合理的媒介执行，减少扰民因素和提升行政效率。
    五是建构沟通信任的渠道，以减少政策博弈中的零和博弈发生几率。从政策扩张与政策收缩的逻辑关系来看，政府间原本就存在竞争关系，故建构信任关系并非易事。以校车配备问题为例，这并非一纸政令所能解决，凸显地方经济与中央意愿在资金等方面的相悖。但这并不代表政府间不存在合作的可能，合作的案例比比皆是，譬如美国加州大火中，时任州长施瓦辛格就寻求小布什政府的援助。在政策扩张与收缩过程中，合作的诚意十分必要，也要有“从头做起和欲进先退的勇气，一项维护个人自由的政策是唯一真正进步的政策”[17]，毕竟政府存在的本原就是为服务民众，除服务对象范畴有所不同外，其目标本应基本一致。譬如美国有各种州际委员会协调关系，运作成功的典范为田纳西河流域管理委员会。再如临沂市在全国两会时提出“希望加强与海关总署、质检总局等接触”[18]，这旨在建构合作性博弈关系，通过平等协议或行政契约等方式达成合作，有助于整合参与各方资源和提升服务整体民众水平。
    从政策扩张与政策收缩的前景来看，需要回溯过去以免重蹈覆辙，亦需从发展的角度建构完善的法治环境。在缺乏法治环境和有效监管的情境下，无序政策扩张恶果显而易见，引发的政策冲突非一朝一夕所能平息；各方难以达成共识而彼此政策收缩，形成空白地带会导致雷声大雨点小。在缺乏明确权限界定的情况下，不合作各方都难以全身而退，投机者才会受益。只有建构合作伙伴关系，建构健康有序的政策扩张与政策收缩秩序，才会维护公共领域利益，在此消彼长中实现政策博弈中的平衡，在长远目标与当前目标中权衡，从而维护社会公平和实现公共利益。
    蔡英辉，单位为宁波大学法学院。
    【注释】
    [1]迈克尔·D·贝勒斯.法律的原则——一个规范的分析[M].北京：中国大百科全书出版社，1996：1-4.
    [2]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2010：148.
    [3]章剑锋.中国反核行动浮出水面[J].南风窗，2012(6).
    [4]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京：中国人民大学出版社2002：621.
    [5]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].北京：北京大学出版社，2008：19-22.
    [6]尼古拉斯·亨利.公共行政学[M].北京：华夏出版社，2002：359.
    [7]西尾胜.行政学[M].北京：中国人民大学出版社2006：82.
    [8]哈耶克.自由宪章[M].北京：中国社会科学出版社1999：210-230.
    [9]于军.英国地方行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，1999：113.
    [10]社会观察[J].2012(3)：7.
    [11]蔡英辉，蔡焘.我国政策网络兼容性研究[J].领导科学，2012(8)：11-14.
    [12]哈耶克.致命的自负[M].北京：中国社会科学出版社，2000：15.
    [13]秦鸿雁.部委文件跟法律打架，我们该听谁的?[N].南方都市报，2012-3-11(4).
    [14]小约瑟夫·斯图尔特.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011：134.
    [15]温铁军.解读新苏南模式[J]. 社会观察，2012(3)：19.
    [16]德沃金.法律帝国[M].北京：中国大百科全书出版社1996：225.
    [17]哈耶克.通往奴役之路[M].北京：中国社会科学出版社1997：227.
    [18]王岐山.这些话全是浪费时间：代表发言要“少汇报多提建议”[N].黑龙江晨报，2012-3-11(6).