石东坡：行政法治发展战略问题引论——30年行政法治发展路径与方向的反思与前瞻

    【摘要】行政法治发展战略问题的核心在于行政法治的理想图景及其实现途径。行政法治发展战略思维是把握行政法治实践的基本结构、根本矛盾及其运动形态的思维原则、方法的总称，具有基础性、系统性、根本性和价值性等特征。要清醒地将我国行政法治发展定位于基础阶段，在制度建设上着力防范和克服法制进程中“制度失灵”与“泛形式化”的消极后果，必须强调和突出行政法制的“秩序重建”与“价值共识”的双重功能，着力解决其中的民主行政、组织法制、实体正义与监督合力等行政发展战略的重点问题。
    【关键词】行政法治发展战略；战略思维；法治政府；民主行政；行政组织法
    一、行政法治发展战略
    中国步入改革开放的新时期已经将近三十年，这在人类历史演进和民族复兴征程中也许是一瞬间——如果仅仅在时间的意义上看，但是这三十年，对于一个命运中充满劫难的古老民族探寻现代化的航向和新路而言，则是非常难能可贵和值得无比珍惜的，就其原因的一个重要方面，就是在战略层面上，发展的目标、路径、旗帜、价值、布局和规划的艰难澄清和日益鲜明。
    关于行政法治发展战略问题，学术界和实务界并非没有一定的重视，但是一方面，分析和看待行政法治进程中战略思维应用的科学性和自觉性尚待进一步提高，另一方面，和谐社会构建、民主法治建设和政府自身改革的深层矛盾不断显现、实践要求不断刷新和实践难度不断增加，使得行政法治发展战略的认识也要不断更新和深化，因此尽管有一些重要的理论进展和实践成果，比如罗豪才、应松年、袁曙宏、杨海坤、杨建顺等教授的有关论述，[1]比如提出“用十年时间基本建成法治政府”的国务院《全面推进依法行政实施纲要》。但总的来看，关于行政法治发展战略的认识思维不仅薄弱，而且近来还有学者直接将近半个世纪以来西方行政法制的发展历程、实际经验与主导理念作为观察、评价和指导我国行政法制建设的依据与标准。这是值得商榷的。可见，在新的时代背景下仍然又有进一步深入研讨的必要。为此，我们不揣浅陋，拟在对行政法治发展战略的基本理论进行探索的基础上，解析行政法治发展的价值、结构、矛盾、内容和进程，提出我国新时期行政法治发展的战略思维、目标、路径、布局和重点等若干方面的一些浅见，以求教方家。
    对于我国民主政治和法治建设中的行政法治发展，必须在战略层面上给与严肃对待和认真研究。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出要加快行政管理体制改革、建设服务型政府；要全面落实依法治国方略、推进依法行政；并明确将“法治政府建设取得新成效”作为全面建设小康社会奋斗目标的一个新任务。这就对于行政法制建设和行政法学研究提出了更高的要求。行政法治发展以及行政法制建设是以法治政府为目标，以行政权的规范与控制为手段，以政府行政的职能范围、权力配置、行为程序、责任效果的法律调整为内容，以公民人权保障与实现以及人民民主管理和监督为指向的法律制度创设和法律制度实施活动的总称。当前和今后一个时期，加快行政法制建设、推动行政法治发展，既是社会主义法律体系完善和社会主义法治国家建设的重要组成部分，也是服务型政府建设和行政管理体制改革的必然要求和法律保障。行政法学研究要面向和针对行政法制建设的理论和实践问题加以展开，为建设服务型法治政府提供法学理论资源和法学智力支持。其中的一个重要方面，就是要科学论证、明确提出一个符合国情基本规定性以及科学发展观要求的、具有价值正当性、制度系统性以及实践指导性的行政法治发展战略规划，以适应行政管理体制改革总体方案和依法治国基本方略全面实施的要求。
    行政法治发展战略问题的核心在于行政法治的理想图景及其实现途径，而这既要建立在对于行政法制的历史发展及其实践类型的深入分析之上，又要建立在对于本国法治的社会基础及其时代变迁的科学判断之上，还要建立在一个国家、民族的战略思想和战略部署之上，是对于行政法治发展进行历史比较分析、进行环境条件分析、进行结构功能分析、进行价值制度分析，进行实践机制分析所形成的基本总结和统筹勾勒。作为集中针对政府治理领域的一个法制建设特定范围的战略，行政法治发展战略从属于所处时代的经济社会发展战略及其指导思想和基本原则，特别是直接贯彻民主政治建设和依法治国方略，并且和政府改革方略密切相关，因此具有被动性、局部性和针对性；但是与此同时也必须看到，行政法治发展战略相对于行政法这个相对明晰的调整领域而言，则是统筹协调行政法治实践中的理念与制度、制度与社会、权利与权力、实体与程序、硬法与软法、体制与机制、制度与文化、国际与国内、历史与未来等一系列矛盾群体，对从建立行政法制向实现行政法治的实践进程给出价值原则、框架设计和路线图纸。首先，行政法治发展战略不同于对于作为部门法的行政法在制度规范体系层次上进行的结构与项目的分析和论证、原则与规范的阐发与解释、调控与适用的推理与判断等中观或者微观层面上的“实证法学”意义的理论、知识和技术，而是要实现行政法制与政府服务之间的对接、行政法制与社会环境之间的融洽、行政法制自身的协调统一、行政法制与文化舆情之间的呼应、行政法制与核心价值之间之间的相容和行政法制与集体实践之间的衔接。其次，行政法治发展战略的思考又并非在给定的行政法律制度面前思考和处理具体制度的实现程度与社会效果问题的行政法的“法律政策学”[2]、特别是“法社会学”。
    一言以蔽之，行政法治发展战略就是对于行政法治的形成与实现的科学发展规律与科学发展轨迹进行的基础的、全局的、实践的主观认知和客观决策，就是对于行政法治发展的科学发展、协调发展、持续发展、有效发展进行的“谋”与“求”，以期最大限度的实现行政法治建设对于和谐社会建设、民主法制建设和服务政府建设的贡献率和实效性，是要在行政法制作为基本对象和依托之中、之外、之上、之后进行更加宏观科学的认识和把握。最后，行政法治发展战略和政府法制工作部署之间既有联系又有区别，可以说行政法治发展战略是政府法制建设的实施方案的理论先导与决策基础，政府法制工作部署是行政法治发展战略在政府职责和角色上的具体落实和能动体现。而行政法治发展战略在主要对于政府实现自身的法制化存在和法治化监管、治理与服务做出要求和安排的同时，还必须和必然要对于与之相关联的社会治理力量与机制、监督制约体制与效能等进行筹划与协调，因此，行政法治发展发展战略和政府法制工作部署不可同日而语；即便和国务院《全面推进依法行政实施纲要》也是不能等同的，尽管《纲要》自身已经有着比较浓厚的战略色彩、纲领性质和规划特点。[3]换言之，行政法治发展战略不同于对于政府法制建设的工作部署，而是将其置于国家、政府、社会、公民的多元共治体系和进程中以法治在公共权力行使的社会空间领域的践行和体认为指向的，不是“工程力学”意义的，而是“结构力学”甚而“理论力学”意义的。从行政法治发展战略的基础、动力、结构和实现来看，行政法治发展战略具有其实践性、民主性、整体性、关键性等特征。
    二、我国行政法治发展战略要素辨析
    （一）行政法治发展战略思维
    行政法治发展战略的基本致思取向和主要思维方式以及根本价值原则是行政法治发展战略思维的三个基本要素。就其思维方法而言，矛盾分析方法应当居于中心地位[4]。在对待行政法治发展中，始终把握政府与人民和公民之间的基本矛盾，并立足于此坚持价值导向和价值协调，在制度创设和实施上又不失侧重，持有这种立场和倾向，即是一种“平衡”观。[5]应当承认，中国行政法学在战略思维领域的分析是比较匮乏的，我国行政法的理论基础仍然没有取得一个普遍共识的体系结构、表达概括。在我国行政法治建设中是否应当、是否实际自觉遵循和有效体现平衡论的核心观念、基本逻辑以及政策建言，还值得进一步观察和思考。但是平衡论所吸附、集纳的一系列积极因素和合理内容还是值得哪怕是剥离而汲取的。当然，其他观点的科学合理成分也是不可否认的、甚至和这里归纳在所谓平衡论项下的一些价值目标和分析单元、以及对于行政法治的内在结构的认识是一致的。这就是我们的态度。平衡论，按照其首倡者以及主要论者的分析和见解来看，依照我的阐释和参悟：第一，是立足于行政法律关系的基本主体结构和权利义务结构以及制度规范结构的矛盾分析得出的本体意义上的平衡，这种平衡具有潜行于追求自身实现的客观的历史演进，是行政法治及其实践的内在的基本规律。第二，是对于行政法治适应和实施宪法与宪政精神原则，追求人权保障和社会正义（公共利益秩序平等公正等）的价值目标与价值关系的正确解释，是价值认知和评价、选择和妥协中的平衡论，既具有客观性，又具有主观的引导与规范的功能。第三，平衡是行政法治建设与经济社会发展、行政法治建设中的制度创设与行政发展、行政法制运行过程中的主要环节上的协调统一，具有系统论意义。第四，在行政法制的创制、实施和实现中，平衡是具有普遍意义的原则精神、思维导向与方法技术，是实践论的平衡。第五，平衡具有辩证性和理想性，并不否定反倒承认现实之中不平衡的状态、阶段等事实，因此平衡的追求及其方法具有针对性和能动性，是学理意义的、评价论、方法论的平衡。第六，平衡观点基本适合社会主义的和谐本质及其统筹协调的现实要求，贴近中国国情中的政治经济文化等基本规定性和现实阶段性特征，因此在具有普遍性的同时又具有国别性和时代性。至于其中平衡论所倡导和包含的价值均衡（目标之间）、结构均衡（内容之上）、利益平衡（或者说衡平，衡量，则是方法方面）、机制均衡（构成机制上）、博弈平衡（手段平台上）、功能平衡（制度结构上）、控权平衡（实现策略或者说重点上）等等都是其中的某个侧面或者说构成要素上的具体体现。由此可见，平衡论在哲理方法、价值基础、实证检验、本体（制度、机制、结构、过程、方法等）抽象、应用原则和操作方案等各个相互依存与有机统一的方面有着不可否认的潜在思维对应性，以之作为解释和建构行政法律制度系统以及行政法制实现过程的战略思维方法原则是比较适宜的。
    （二）行政法治发展战略目标
    我们认为，在一般意义上，针对一定主体的实践活动秉持战略思维、应用战略思维展开的认识活动至少包含了三个阶段：第一，战略判断阶段，即认知实践环境、实践结构和实践过程等方面的阶段，这是在纯粹的认识关系上；第二战略选择阶段，即在基本价值观念中进行的价值认识和价值评价以及价值论证和价值选择，这其中既包含着对自身的已然价值及其实现的反思型认识，也包含着对于自身和自身以外的社会实践主体或者影响相关主体的价值需求和价值响应的反映型认识，更多的还是在此基础上对于不同价值要素及其位阶、位序等关系类型的假设、比较、论证和预见，并通过这些价值意义的认识活动落脚在一定的价值选择，进而形成价值和利益的统一体——意志。第三才是战略规划阶段，即着重对于未来实践活动的结构、进程等进行筹划和设想，明确接下来实践活动的若干主要和关键方面，提出具有长期性、基础性和全局性的判断和部署；并随后给出实施性、预防性和调整性的方案体系，转入到具体的层面。所以，有学者认为“所谓战略规划就是通过一个客观而科学的分析过程，去获得一个大家认可的未来目标与实施路线”。[6]这种观点至少是不够细化的。我们进一步认为，目标规划、动力规划、体制规划和路径规划是战略规划的四个支柱。其中，目标规划在整个规划中是核心和统领。对于行政法治发展战略而言，通过一条怎样的法制发展、改革和创新的道路，辅之以相应基础条件的改善，建设和怎样建设一个怎样的法治政府，就是行政法治发展战略目标的问题。战略目标的清晰度，是战略思想活动的科学性、合理性和客观性的综合反映。
    行政法治建设的直接目标就是实现政府职能职权和活动效果的法律调整和法律控制，就是建设法治政府。间接目标或者说最终目标同时也是政府存在的价值，即人权、民主和自由等。法治政府是服务型政府的必要条件和根本保证。一个背离法治、摆脱法制的政府一定不是一个服务人民、保障人权的政府。所以，在一定意义上说，行政法学、特别是行政法治战略理论就是法治政府的理论科学。因此，法治政府的理念与原则、法治政府的基本标志和指标体系、法治政府和服务型政府之间的内在关系、法治政府的制度体系及其内在结构、法治政府的价值准则和战略策略等一系列方面是行政法治发展战略探讨的具体问题集群。
    要言之——尽管可能有反复之嫌疑——行政法治发展战略目标是服务型法治政府。
    服务是一个关系范畴、价值范畴和实践范畴。服务型政府，就是要求政府担负起服务公民、服务社会的责任。服务型政府的实质是通过面向社会公众提供服务以取得存续和发展，是政府赢得存在价值和正当性质的唯一根据。一个宪政法治的政府，政府权力应当保持积极的服务心态（而不只是姿态）和谦抑的行动心态以及宽容的观察心态。这是我国宪法第2条明确规定的一切权力的来源与归宿的问题。
    要实现法治政府目标，基础条件至少是健全行政法制和变革行政文化，必须破除一切不利于人民群众合法权益的维护和实现以及公民合法权益的保障的思想观念和制度障碍，必须从官本位的封建意识转变到民本位现代意识，必须使政府指向由政府自利转向服务公益。必须进行针对政府自身的革命。服务型法治政府不是全能型政府、不是经营型政府、不是统制型政府、不是偏私型政府、不是人治型政府，而是民主的政府、适度的政府、有为的政府、效能的政府。行政法制建设就要始终把握增强政府基本服务能力、促进政府立足自身职能范围行使职权、恪守内在的、实质的合理性标准和原则，特别是在制定政策、作出决策方面；而不仅仅在形式的合法性上服从法律规则。服务型政府，必须立足市场、社会、公民与政府之间的基本职能领域的界分，按照《行政许可法》第13条等的规定精神，明确政府为市场、为社会、为公民依法提供公共安全服务、公共信息服务、公共卫生服务、公共事业服务等。在外部关系上，就是要在社会管理格局之中确立政府的恰当定位。毕竟，职能是核心和基础。政府的权能手段、权限边界、权力规模、权力成本（财政税收）、权力结构（纵向和横向配置）、权力机制都是在职能确定的良好基础上才能够科学、合理地加以展开和制度表达。十七大报告中指出要“转变职能、理顺关系，优化结构，提高效能”。我理解，职能是基础，关系是保证、结构是关键，效能是结果。最后，要将服务作为最高的政府伦理和治理理念，要以之为灵魂进行公务员精神的塑造和行政法制度的硬化。服务型法治政府的建立，是行政法治发展成败的折射。而对是否服务型法治政府的评判，分水岭就在于政府正当职能的法律表现及其信守状况。
    （三）行政法治发展战略路径
    战略目标依赖战略路径，战略路径关键是根本动力。人民民主就是行政法治发展的动力源。要将党的领导、人民民主和依法治国结合起来，这种结合之中就是尊重、适应和引导人民民主，并实现人民民主的组织化、法治化。对于行政法制建设而言，本身应当成为传送民主于政府行政之中的装置，使国家和社会始终将人民群众的利益和公民法人的合法权益置于首位，保障和实现人民的知情权、参与权、表达权、监督权，维护公民主体地位和助推公民自由权、参政权和受益权等各类权益的享有。要正确对待、充分估价和有效发挥人民群众作为行政法制建设的动力源泉的决定作用，理解和适应人民群众的政治参与的积极性、人权保障的坚定性、法治追求的彻底性，而决不能将其与政府行政对立起来。毕竟，改革是动力，而改革的动力来自人民群众的诉求、参与和凝聚。
    民主行政，就是要将人民群众对于政府行政的了解权、参与权、表达权、选择权、监督权及其科学合理的实现途径作为规定行政制度、创制行政法律的基础与内核，并按照这样的行政法律制度规范和约束政府的决策和执行，加强对于行政的监督。应当建立健全政府与社会、官方与民间沟通的制度安排，形成一个各方面“利益相关人”充分表达其利益和要求的“听证过程”和“审议平台”。通过决策参与机制引导社会公众理性表达和积极参与到政府法制建设中来。这就要进一步健全政府信息公开制度，在推进电子政务的过程中积极创新定项型、普及型、应急型以及沟通型、预警型、劝告型、疏导型、组织型等信息披露（按照政府信息公开与发布的环境条件、受众对象、功能预期等进行分类）的方式方法，最大限度发挥政府公共信息服务（这实质上是一种最为委婉和具有柔和程度的“行政方式与手段”了。）在维护社会稳定、协助行政执行等方面的积极作用，提高政府信息公开的充分性、针对性、时效性和便捷性。厦门PX化工项目受阻停工迁址事件就是一个极为典型的样本。
    纳税人诉讼（政策形成性诉讼）[7]预示着公民的主人翁意识在不断增长，表明公民（公众）在关注自身权益救济维护的同时也开始关注社会公益受到损害的事实，并且已经在不断习得理性的表达和程序的运用。这是一个通过诸多看似微观点滴不足道的个案在积累和储蓄法治的经验与力量的积极态势和良好趋向。对于这种诉讼类型应当进行肯定和疏浚，进行畅通和运用，作为回应社会法治压力的管道之一。这在实现民主、保障人权方面、特别是在推动政府积极履行必要职能和法定职责、强化民主监督和权力制约的方面同样具有不可或缺的战略意义，应予重视。
    （四）行政法治发展战略布局
    战略布局就是对于关涉到实践成效的重大和基础因素进行的结构安排和关系摆布。首先，对于行政法治领域及进程而言，制度建制和文化支撑、体制改革三者之间的关系尤其具有战略布局上的突出位置，以期相互支持、相互促进、相辅相成、形成合力。当然也必然要有阶段的和结构上的主次和缓急的区分。第一，应当清醒地将我国行政法制发展定位于基础阶段，富有质量的法律制度的建制仍然是一个基础的长远的工作。毕竟若干主要的法典尚或缺失、或缺憾。第二，在制度建设上，要高度警惕、着力防范和有效克服“制度失灵”与“泛形式化”的消极后果，必须强调和突出行政法制的“秩序重建”与“价值共识”的双重功能，增强行政法律制度的实质合理性与内在吸引力，促使行政法律制度优先要能够与人民群众的利益和愿望之间形成呼应，防止现在已经开始在一些地方和领域蔓延的“制度齐备、违法泛滥”、“制度上网、领导下岗”的窘境。郑筱萸案件就是一个很值得进一步结合和针对监管体制进行剖析和反思的典型案例。第三，我们认为，首要地是着力解决行政法制中的组织法制、实体正义与监督合力等更加急迫的问题。
    相对于程序行政法，在实现社会实质正义和公平方面，实体正义及其在实体行政法律规范和制度上的体现更加重要，因为首先关涉到的是一个社会利益资源的分配格局和社会个体参与分配和再分配的资格和地位问题。第二，当前和今后重点要扩大公共服务，就是要实现普遍的平等，而平等尚不普遍，就不是平等。即就是行政给付这样的看似惠及平民，也会伴随或者导致不公正，从而适得其反地破坏社会和谐。第三，当前对于行政程序法的强调是有必要的，但是我们更应当注目到在从单位社会走向市民社会（从农民工到新市民）的转变过程中，对于主体资格的一体尊重与资源分配的一视同仁，必须在行政决策和行政行为中得到恪守，不能厚此薄彼。而这就是一个实体——对于社会利益资源以及程序机会可能的设定标准与结果的问题，应当遵循正当的程序，但是同时更应遵守正当的实体规范。（殊不知西方国家的“正当程序原则”和“自然正义原则”在宪政精神上是包含实体意义上的要求的。尽管也曾经有“隔离但是平等”这样糟糕的宪法判例。）最后，其实在社会立法迎头赶上的当下，一些学者和全国人大常委会有关工作人员甚至预言要进入“社会立法时代”，这些方面的强行性规范不断出现，说明了国家在社会建设和管理等领域中介入以期实现实质意义的公正、正义的努力和需要。所以我们认为，实体行政法更具有不可忽视的基础性，实体行政法制之中各个部门行政领域之中相对人的权利义务的科学合理的设定应予优先重视和不断加强。对于在实践的地方政府发放“消费券”等做法，不仅应当关注其经济实效，而且还应当对其进行法律评价和制度规范。这就是需要对于有关教育、民政等领域的实体行政法规范的适时调整。
    其次，整个来说，行政法律制度质量均应增强，毕竟制度之间具有集成性才能发挥预期效能。一方面要在制度的层次上不断调整充实行政法律制度规范，通过评估和清理进行剔除和更新；通过编纂来提高其内在的科学性、民主性、效益性、人道性和操作性等内在品质和整体协调，更加注意运用科学的立法技术和手段。另一方面要更加切合改革、发展决策和公共政策对于社会建设的侧重，和对于政府自身的规范、对于公平正义的追求、对于生态文明的注目，在立法和规范性文件制定的项目筛选和节奏顺序上，更加具有针对性、更加具有适应性、更加具有亲和力、更加具有引导性。再一方面，进一步赋予政府法制机构一定的检查督导权力，更加重视制定的行政法制规范的实施与保证实施的监督检查，以及营造行政法治文化的良好氛围。
    最后，行政法制建设是对于行政法制体系的全面革新和统筹构建。行政组织法、行政行为法和监督行政法是行政法律制度体系的三个基本组成部分，一般行政法和部门行政法是行政法制体系的两个构成层次。围绕服务型法治政府这个行政法制建设的归一目标，各个方面都将迎接新挑战，容纳新内容：
    第一，在行政程序法、行政行为法上，权力运行机制的科学化与法制化仍然需要通过行政行为的分别立法以及最终汇集为行政程序法典而实现。行政决策过程的法制化已经成为目前的一个焦点所在。而要健全行政运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，其实质是形成既相互制约又相互协调的行政权力结构。以及建立健全权责明确、行为规范、监督高效、保障有力的行政执法体制，对于不同类型行政行为的程序法律规范之间的协调衔接和制约配合提出了一个切中深处的要求，甚至要求改变这种针对某种行为进行基准层面的、相对自足的立法技术方式提出了质疑。再者，行政给付（包括公物法）承载着政府公共服务中的积极扶助功能，是实现在社会实质公平正义方面的一个行政活动总类。行政给付的法律规制，特别是在新的社会状况下体现宪法诸原则和权利的法律规则，尚待健全。
    第二，在监督行政法上，要特别以“增强监督合力和实效”作为出发点和落脚点。要将不同的监督渠道、监督制度、监督手段进行统筹协调、共同运用。同时要突出重点。责任的构成和认定很自然地是监督法制的中心问题。廉洁政府是法治政府的基础评判、基本标志和底线要求。理应在行政法治发展中作为更加突出的、最为基本的评价指标。由于提高政府效能，完善政府绩效管理体系成为普遍诉求，绩效评估和考核成为基础的综合测评手段与监督机制，因此，有可能带来体制上相应若干监督管理部门的整合，并推动《公务员财产收入申报法》、《政府绩效评价法》的制定和实施。另一方面，人大监督、政协监督、政党监督、行政系统内部监督、专门机构监督、新闻與论监督之间协调配合尚要加强并且制度化。最后，行政诉讼法、国家赔偿法将在其修改完善中增强监督权能。
    第三，在部门行政（法）中，政府公共服务得以具体实现，因此，部门行政法律制度的重新建构，比如社会行政法、文化行政法、环境行政法等部门行政法的发展，[8]特别是包括上述在内的给付行政法领域[9]，甚至传统的行政法中的基本部门行政法制——警察（行政）法的发展都将、都应成为行政法治发展战略布局中的生长点。
    （五）行政法治发展战略重点
    行政法治发展战略的重心调整的显著表现——加强行政组织法制建设，将是建设服务型法治政府的重要支撑点和关键着力点。第一，这是此前法制建设阶段的合理发展。加强行政行为立法和执法规范化等方面尽管也取得了一定成效，并且由运行机制延伸、上溯和触及到组织体制之上，比如行政权力公开透明运行机制、比如相对集中行使处罚权、比如行政服务中心建设、比如城市管理综合执法局和执行局的设置。但是，多头执法、重复执法、政出多门、扯皮推诿、相互钳制等问题，以及监管失控、干预过多等问题仍然没有得到根本解决和彻底好转，由此带来政府执行力差、公信力弱、成本高昂等弊病，群众反映强烈。尽管在行政协调机制、行政职权冲突解决机制方面可以进行适当的完善，但是毕竟在有关裁处之中的依据是行政职权设定和配置的基本原则、基本格局和基本结构的明晰。第二，公共服务得到重视和拓展的必然要求。随着市场经济体制改革的深入，政府在全面履行职能的同时，更加注重增强基本公共服务能力，更加注重保障民生和社会建设。而这样情形之下的政府职能结构化变革的重要冲击不在于程序变化和行为改变，根本上是通过政府的组织再造实现对于政府职能演变的适应和确认，要进一步在政府的社会建设和公众服务职能部门、经济调控和产业引导职能部门、公共财政税收汲取和支付管控部门以及自身成本绩效控制的管理机构等的改革之间予以协调统筹。第三，加之于党的执政能力的不断加强、执政格局更加明确，
    社会管理体制中政府角色定位更加清晰，也需要和可能对政府体制进行结构性调整，并且着力推进其进入法律调整和控制的更具有科学性、稳定性、协调性和约束性的阶段和层次。这些汇集起来，就是适应制定和实施行政管理体制改革总体方案的要求，政府职能和职权的性质、内容、规模、幅度、层级、关系等均应得到科学界定，以全面优化政府治理结构和行政组织体制，进而在职权配置、机构设置、组织关系、组织行为、组织程序和组织责任等行政组织法律规范内容上得到体现和确认。
    因此，《国务院组织法》、《地方人大和地方政府组织法》等都将在、应在新的一轮行政管理体制改革浪潮中得到新生，甚至《中央地方关系法》有可能浮出水面。国务院组成部门、直属机构和办事机构等的权限范围和组织规程长期停留在“三定方案”的情形应当得以摆脱机构部门之间的结构性、体制性矛盾的侵袭。行政组织法的原则、内容、结构、程序和力度等要素和面貌均将焕然一新，组织法制的刚性约束将更加强化，行政组织法制地位更加突出。行政编制法中的科学化设定与模块化调整、公务员法制中的分类化管理制度、责任设定与追究制度的强化都将是政府组织法制建设的重要选项。
    三、结语
    需要说明的是，第一，行政法治发展战略不能替代和取代关于行政法制建设的具体而特定的制度创设和制度适用的理论与安排。抽象性也是其局限性。第二，行政法治发展战略尽管试图对于行政法制实践进程的重大、关键和长远问题给予富有历史经验和前瞻思考、富有辨证精神和科学考据、富有价值正当和操作保证的抉择和部署，但是毕竟只是在认识和顺应规律的基础上尽可能地弘扬理性、靠近价值的一种主观努力。在法治的生动实践中，需要理性和战略，是毫无疑问的；但是不能迷信理性和战略，任何一种战略观念、战略思维和战略规划，如果沉醉自身，一定是在给自己以嘲弄。那么，第三，实践中的协调性、实效性的追求、基础性、关键性的注意则是战略思维的有益启示，而同时对于实际进程中的偶然性、反复性和曲折性的警惕、对于首创性经验的接受以及灵活的策略应对，也同样是不可或缺的。
    总之，在行政法治发展战略上的主动思考、正确理解和适度应用对于行政法制建设的健康持续开展、对于行政法学理论的全面深入发展是有积极意义的。从“坚定不移发展社会主义民主政治”的战略高度，引入战略思维，认识和看待行政法治发展的矛盾、目标、构成和路径，以更加深刻地把握行政法治发展的规律、价值和实践，更好地促进行政法治自身诸方面、诸环节的协调统筹，以及行政法治和法治发展的其他领域和环节之间、行政法治和行政改革之间的密切配合，是适应法治发展复杂性的迫切要求，是遵循事物内在协调性的客观要求，是面对社会发展本质和谐性的必然要求。
    石东坡，男，1970年生，河北无极人，博士后，教授，硕士生导师，浙江工业大学法学院。
    【注释】
    基金项目：2005年度国家社会科学基金重大项目“法律制度与社会建设的和谐”（05&ZD042）阶段成果节选。主持人周旺生教授，作者系该项目子课题负责人。
    [1]参见罗豪才主编：《现代行政法的发展趋势》，法律出版社2004年版；应松年主编：《当代中国行政法》(上、下卷)，中国方正出版社2005年版；杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论》，北京大学出版社2004年版；杨建顺：《行政规制与权益保障》，中国人民大学出版社2007年版。
    [2]在行政法学的当代发展上，行政法政策学则成为一种重要趋向、研究领域与研究方法。日本的阿部教授和大桥教授均具有明显的法律政策学倾向，阿部甚至是鲜明的倡导者。阿部泰隆认为：“行政法总论应该能够从整体上认识、分析现行行政的法体系，具体包括有哪些行政手法、其各自具有何种内容与功能、有何种问题或局限、是否存在更好的替代性手法等等，均有从法的功能层面进行分析和理解的必要。”引自鲁鹏宇：《日本行政法学理构造的变革:以行政过程论为观察视角》，《当代法学》2006年第4期。参见（德）汉斯.J.沃尔夫：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版。陈爱娥：《行政行为形式—行政任务—行政调控——德国行政法总论改革的轨迹》，《月旦法学》2005年第120期。关于美国的行政法的政策学倾向与观点，参见陈朝建：《谈台湾新公法学派之建构——以法律政策的宪法论证为例》，《政策研究学报》2005年第4期。另外参见解亘：《法政策学――有关制度设计的学问》，《环球法律评论》2005年第2期。胡平仁：《法律社会学》，湖南人民出版社2006年版。反之，在我国早期行政法学创立时期，有学者范扬主张相对纯粹的行政法解释学：“行政法学与行政学或政策学，究有分际，彼此不容侵袭；应属行政学详细讨论之点，则著者不得不认为非法学的问题，而勉力避之矣。”范扬：《行政法总论》，商务印书馆1935年版，序言。在行政法学的发展上，有学者认为，在看到“使居于行政法学核心地位的“解释论”走向了与“立法论”并重的局面”，行政法学的研究视野和方法呈现出一定的开放性和包容性的同时，也有学者主张“要警惕把行政法学带向无边际、无所不包的学科的危险境地”。甚至有学者认为：“在这种变法背景和变法心态中，法学界容易流行的是公共知识分子的法律政策学，而不是强化法律共同体的法律解释学”。参见高秦伟：《行政法学方法论的回顾与反思》，《浙江学刊》2005年第6期；蔡志方：《行政法之概念、对象及范围》，台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），台湾五南图书出版公司2000年版，第27－28页。以及包万超：《作为严格社会科学的行政法学》（上），载《法制日报》1999年12月19日；强世功：《宪法司法化的悖论——兼论法学家在推动宪政建设中的困境》，《中国社会科学》2003年第2期。
    [3]有关分析参见袁曙宏：《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本——论<全面推进依法行政实施纲要>的理论精髓》，《中国法学》2004年第4期。
    [4]参见汪向东、叶孟理：《系统分析法与矛盾分析方法》，《现代哲学》1986年第2期；倪志安：《论马克思主义哲学的矛盾分析方法》，《西南大学学报》2008年第3期。
    [5]有关平衡论的理论观点及其争论参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版；罗豪才等著：《现代行政法的平衡理论》，第2辑，北京大学出版社2003年版。
    [6]这种观点是战略规划认识中比较普遍的，参见（法）p.皮加尼奥尔：《社会展望学》，《国外社会科学》1982年第5期。（法）米歇尔·戈代：《展望学与战略规划》，《国际经济评论》1993年第1期。在高等教育领域的观点与应用，参见Daniel James Rowley， Herman D. Lujan and Mchael G. Dollence. Strategic Change in Colleges and Universities: Planning to Survive and Prosper. San Francisco Jossey-Bass Inc.，Publishers，1997, p.156.以及Edited by David Middlewood and Jacky Lumby Strategic Management in Schools and Colleges. London Paul Chapman Publishing Ltd, 1998, pp.111-113.在企业管理领域的观点与应用，参见Andrews,K.R.The Concept of Corporate Strategy，Homewood,Ill.以及张建琦，郑新章，文心：《企业家战略规划能力的构成及其影响的实证分析——以广东省中小民营企业为例》，《南方经济》2008年第3期。
    [7]关于纳税人诉讼在约束政府支出方面的作用、公益诉讼在促进政府切实维护社会公共利益方面的作用，这些类型的诉讼在实现公众参与之下的公共政策的形成和修正方面的功能，以及在具体诉讼法律制度借鉴和构设方面的探讨是近年来的一个重要法学议题。可以参见常纪文：《美国环境公民诉讼判例法的新近发展及对中国环境公益诉讼立法的启示》，《中国律师和法学家》2007年第3期。肖建国：《民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察》，《中国法学》2007年第5期。施正文：《我国建立纳税人诉讼的几个问题》，《中国法学》2006年第5期。马存利、韩平：《纳税人诉讼适格问题研究——美国最高法院的司法实践对我国的启示》，《当代法学》2008年第3期。肖建华、唐玉富：《论公益诉讼的理论基础与程序建构》，《河南省政法管理干部学院学报》2008年第1期。马明生：《论行政公益诉讼的原告资格》，《法学论坛》2008年第6期，等。
    [8]黄异：《行政法总论》，台湾地区三民书局2006年版，第12页。于安：《论社会行政法的构建》，《法学杂志》2007年第3期。
    [9]关于给付行政法，我国大陆地区较早的文献有郭润生、张小平：《论给付行政法》，《行政法学研究》1994年第3期。现在可以主要参见杨建顺主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2009年版等。
    【参考文献】
    {1}罗豪才.现代行政法的发展趋势[M].北京:法律出版社，2004.
    {2}罗豪才.现代行政法的平衡理论（1、2）[M].北京:北京大学出版社，1997、2003.
    {3}袁曙宏、赵永伟.西方国家依法行政比较研究____兼论对我国依法行政的启示[J].中国法学，2000(5).
    {4}袁曙宏.法治规律与中国国情创造性结合的蓝本____论《全面推进依法行政实施纲要》的理论精髓[J].中国法学，2004(4).
    {5}应松年.当代中国行政法(上、下)[M].北京:中国方正出版社，2005.
    {6}杨海坤、章志远.中国行政法基本理论[M].北京:北京大学出版社，2004.
    {7}杨建顺.行政规制与权益保障[M].北京:中国人民大学出版社，2007.
    {8}叶必丰.行政法的人文精神[M].北京：北京大学出版社，2005．
    {9}姜明安.新世纪行政法发展的走向[J].中国法学，2002(1).
    {10}石佑启.论公共行政与行政法学范式转换[M].北京:北京大学出版社，2003.
    {11}黄异.行政法总论[M].台湾地区三民书局，2006.
    {12}杨建顺.比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究[M].北京:中国人民大学出版社，2009.