陈玉山：论国家根本任务的宪法地位
陈玉山摘要: 国家根本任务乃是立宪者在新时期做出的重要宪法决定，它与宪法的其他根本性内容共同奠定了我国现行法秩序的基础。对于规范宪法学来说，对国家根本任务进行深度解读乃是完成中国宪法体系化作业的必要环节。为了避免对国家根本任务形成孤立化或绝对化的理解，实有必要将之纳入我国宪法的整体脉络中予以界定。与承载着宪法核心价值诉求的国家目的相比，国家根本任务具有手段性和从属性。在规范性质上，国家根本任务乃是我国宪法规范体系内部层次最高的公共利益规定，其与宪法总纲诸条款之间存在着一般与特殊的关系。我国各国家机关在具体化和现实化国家根本任务方面承担着不同的宪法义务。国家根本任务的客观法性质使其无法成为公民主张宪法权利的直接依据。
关键词: 国家根本任务 国家目的 公共利益 公民基本权利
一、引言
我国现行宪法序言第七自然段做如下重要规定：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”以上表述可概括为“国家根本任务”。作为修宪者在新时期所做出的重要宪法决定之一，它与宪法的其他根本内容共同奠定了我国现行宪法规范秩序的基础。如果我们将宪法视为“一种在正确观念引导下，需要不断更新的现时化的、渐趋稳定的行动纲领”，[1]那么，我们自然有理由将我国宪法序言之核心构成部分的国家根本任务规定视为这一行动纲领的内在必要组成部分。在规范宪法学看来，将国家根本任务置于宪法的整体价值脉络中予以分析和把握，乃是完成本国现行宪法的体系化作业的必要环节。
本文力图通过对国家根本任务条款的深度解读，以增进规范宪法学对本国宪法的学理建构。全文的论证首先在两个脉络中展开，其一是从纵向上梳理历史上我国历部宪法关于国家根本任务规定的演变状况，以期为本论题的教义式法律言说奠定一个意义清晰的起点；其二是从横向上理清国家根本任务与国家目的、公共利益之间的关系，阐明国家根本任务在我国宪法中并非孤立性的最高价值诉求，它在价值序列上从属于国家目的，在规范内涵上与宪法总纲规定的公共利益诸条款之间存在一般与特殊的关系。其次，从构成宪法的三个基本要素，即权利、权力以及公共利益相互作用关系的角度，在国家根本任务与国家权力以及公民基本权利在法效力上的相互映射关系中，剖析其在宪法上的根本法地位。
在展开本文之前，有必要预先对“国家根本任务”的宪法文本依据作一番简要交待。
在我国宪法序言中，规范性语句主要集中于第七至第十三自然段：第七段规定了“国家根本任务”，第八段规定了“阶级斗争”，第九段规定了“国家统一”问题，第十段规定爱国统一战线，第十一段规定社会主义民族关系，第十二段规定国际团结，即外交政策总方针。就内在逻辑脉络而言，诚如许崇德教授所言，第十段、第十一段和第十二段“都是作为实现国家总任务的三个必要的保证条件来设置的。”[2]在此基础上，笔者认为，第八段与第九段亦发挥着同样的规范功能，即均可以视为是实现国家根本任务的条件或手段。故此，本文所论述的“国家根本任务”，在宪法文本依据的范围上，涵括了宪法序言从第七到第十二自然段的全部内容。
二、国家根本任务的历史检视
我国建国以来的历部宪法均选择在宪法序言里明确地表述国家根本任务。这种对国家根本任务抱有的强烈偏好是一个后发起国家为了迅速摆脱贫穷落后状况而诉诸宪法展现民族振兴与国家富强意愿的自然表现。[3]我国宪法的这种一以贯之的倾向体现了对宪法功能的理解与把握，宪法不仅是巩固新政权、维持新秩序的基本方略，在改革开放时期，它还承载着将国家根本任务宪法化以凝聚社会各种力量振兴国家与民族的深切愿望。
（一）我国历部宪法关于国家任务的规定
在中国宪法学的视界里，宪法主要是民族振兴之法的观念具有广泛的影响力，建国以来的四部宪法均毫无例外地浸透着立宪者致力于国家发达与民族崛起的豪迈情怀。
以下表格列举了建国以来我国四部宪法关于国家根本任务的规定，如前所述，笔者认为宪法序言关于民族关系、统一战线以及国家政策等方面的规定都是为实现国家根本任务服务的，在广义上都属于国家根本任务的范畴，但此表格仅对我国历部宪法序言关于国家根本任务的集中表述予以列举。
表1：建国以来我国各部宪法关于国家根本任务的直接规定
四部宪法
关于国家根本任务的规定
1954年宪法
国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。我国人民在过去几年内已经胜利地进行了改革土地制度、抗美援朝、镇压反革命分子、恢复国民经济等大规模的斗争，这就为有计划地进行经济建设、逐步过渡到社会主义社会准备了必要的条件。
1975年宪法
第一次无产阶级文化大革命的胜利结束，使我国社会主义革命和社会主义建议进入了新的发展时期。根据中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线，全国人民在新时期的总任务是：坚持无产阶级专政下的继续革命，开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动，在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国。
1978年宪法
社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在这个历史阶段中，始终存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义、社会帝国主义进行颠覆和侵略的威胁。这些矛盾，只能靠无产阶级专政下继续革命的理论和实践来解决。
1982年宪法
我国将长期处于社会主义初级阶段。 国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路， 集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论 和“三个代表”重要思想 指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济， 发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。
由以上图表可见，我国建国以来的四部宪法都采取了相似的方式，即均在宪法序言中以概括式的规范性语句比较集中地表述国家根本任务的内容，而且均在意识形态上十分强调国家根本任务的社会主义性质。然而，通过对各自内容的透析，将会发现这四部宪法关于国家根本任务的规定也存在着性质上的重要区别。
（二）前三部宪法的问题与现行宪法的优势
1954年宪法关于国家任务的规定带有十分明显的过渡性与策略性。1954年6月14日，在中央人民政府委员会第30次会议上，毛泽东作了关于《中华人民共和国宪法草案》的讲话。他说，“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义制度固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性……我们的这个宪法，是社会主义类型的宪法，但是不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应对团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”[4]与过渡性和策略性相适应，对包括国家根本任务之规定在内的宪法条款的修改也就不可避免地具有随意性。这在毛泽东的言论中得到充分的表露：“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的……宪法以及法律，都是会有缺点的。什么时候发现，都可以提出来修改，反正全国人民代表大会会议一年一次，随时可以修改。能过得去的，那就不要改了，如果没有意见，就付表决。”[5]可以这样说，1954年宪法关于国家根本任务的规定直接受执政党基于对时局的政治判断而形成的政策的影响，在其酝酿与产生的过程中就注定了它不是一个稳定与长远的国家发展纲要。对此，林来梵教授评价到：“我国1954年宪法乃是一部充满了自豪感和使命感的政策性宣言，其自豪感是在对历史的回顾中流露的，其使命感是在对未来的规划中迸发的。如此宪法观念诚然与立宪主义的规范使命南辕北辙。”[6]
如果说1954年宪法关于国家根本任务的规定很难具备法的规范性与稳定性品格，那么1975年宪法与1978年宪法关于国家根本任务的规定更是某种狂热的和极端错误的政治思想理念的产物。笔者认为这两部宪法关于国家根本任务的规定既不是中国共产党集体智慧的体现，更难说它反映了全国人民的政治意愿与政治选择。作为宪法上的一种根本性规定，其形成本身的合法性基础也是颇受质疑的。在一个真正的民主国家，国家根本任务的法定化，必须依藉人民在掌握相关资讯的前提下进行深入、公开的讨论后才能形成正确的价值判断。
国家根本任务宪法化并不只是一个形式问题，更不是一个策略问题，它在本质上也不适合于作为推行国家政策的工具。国家根本任务是建立在充分的政治讨论以及深刻的政治远见的基础上的。当然，对国家根本任务宪法化持完全否认的观点也不足取，从比较法的角度看，无论是资本主义国家，[7]还是社会主义国家都以不同的形式对国家根本任务作出规定，对于像中国这样的后发起国家来说，在宪法中以国家根本任务的形式合理地确定国家未来的发展纲要并非是多余之举。问题不在于是否规定，而在于如何规定才能既符合我国国情，又能与立宪主义的基本原理协调起来。国家根本任务不仅仅因为被写在作为根本法与最高法的宪法里而具有神圣性与权威性，更为重要的是它本身就应当是国家理性的体现。[8]如果将国家根本任务予以宪法化，就必须使其在理性上契合国家未来发展的客观需要，而不能将其定位于落实特定国家政策的工具与手段上，国家根本任务的稳定性与长期性乃是其作为宪法中的根本法应该具备的品格。
相比之下，我国现行宪法关于国家根本任务的规定不仅与前三部宪法的相关规定有所不同，而且其本身在四次修宪中也不断地得到完善。[9]现行宪法对国家根本任务的规定是基于对本国所处的历史相位作出的正确判断之上的，即“我国将长期处于社会主义初级阶段”。在这种历史相位之下，所确定的国家根本任务既不是短期内就能够实现的政策性目标，也不是无法预见到何时才能实现的十分宏大的社会理想。社会主义初级阶段的长期性决定了国家根本任务的长期性与相对稳定性。与发达国家相比，我国的经济以及各项事业比较落后，国家根本任务确定的各项发展目标比较契合中国的实际情况，对中国社会的发展来说，均是值得在宪法上予以确认的价值目标。更为重要的是，这些目标，诸如，市场经济、民主与法制等在很大程度上反映了世界各国人民的共同价值诉求。这使得现行宪法关于国家根本任务的规定不仅体现了我国人民的意志，同时也是人类共同的经验与理性的表达。毫无疑问，与前三部宪法相比，现行宪法关于国家根本任务的规定具备了宪法作为法而应该具备的规范品格。这也是对其进行宪法言说所不可忽视的前提性条件。
三、国家根本任务与国家目的
作为我国宪法序言之核心内容的国家根本任务，虽贵为我国宪法的根本法之一，但其在何种意义上可被视为宪法的灵魂，[10]在宪法学上实有慎思的必要。笔者认为，国家根本任务的根本法地位不能孤立地从其自身予以理解。从内容构成上看，其内部也存在着目标与手段的结构关系。在维持文本原意的前提下，可将宪法序言第七自然段规定的内容重述为：“国家根本任务是进行社会主义现代化建设，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。为了实现这个根本任务，国家必须坚持‘四项基本原则’与坚持改革开放。”与“富强、民主、文明”这些重要的价值目标相比，坚持“四项基本原则”与坚持改革开放都是实现该目标的手段。如果从体系化的角度看，不仅“两个坚持”在国家根本任务的内部结构中只具有手段性质的相对重要性，而且即便是整体性的“富强、民主、文明”目标，
在整部宪法中也要受到更高价值的统辖。
（一）国家根本任务从属于国家目的
从价值序列上看，与国家根本任务相比，国家目的则是宪法上的一个更为根本的问题，对于宪法法教义学来说，国家目的问题无疑具有终极性与前提性。申言之，在对作为整部宪法之价值指针的国家目的缺少明确的宪法界定的情形下，无论是在现实的政治生活中还是在宪法学研究中，均确实存在着将国家根本任务予以绝对化理解的倾向。如果此种情形未予以改观，对于以解释和体系化为工作内容的宪法法教义学来说，所有的精细化作业将会走向何处，势必令人忧虑重重。
笔者甚至认为，国家目的乃是充盈凯尔森为整个法律体系提供根基的“基础规范”的核心要素。那么，究竟什么是国家目的？所谓国家目的就是国家之所以存在的最根本的理由，或者国家之所以存在的终极意义。而国家根本任务则是实现国家目的而确定的更为具体的目标，相对于国家目的，国家根本任务具有方式、方法或手段性质。因此，在法秩序内，两者是不同层次上的价值诉求。国家在现实生活中的各项职能均应围绕国家目的而展开。也就是说，国家目的不仅是为国家根本任务指明方向的最高价值目标，同时也是证明国家存在以及管理国家的公权力存在的合法性基础。
然而，究竟国家目的包含哪些内容，不同的学者的看法也不尽相同。在近代宪法（即立宪主义意义上的宪法）诞生之前，国家目的无论是从形式上还是从实质上看都是维护占统治地位的社会阶层的根本利益。而在近代立宪主义宪法产生之后，国家目的发生了本质的变化，其内涵不仅由一些经典作家予以阐发，而且也往往在成文宪法中得以表述，此时国家目的在内涵上基本上是一个等同于制宪目的的概念。美国宪法序言以十分精炼的语言概述了美国宪法的制宪目的。在立宪主义的时代背景下，这种制宪目的本身也就是国家存在的目的，同时，国家在任何特定时期的任务必须以国家目的为指针，必须围绕着这种由明确宣示的目的——建立完善的联邦，树立正义，确保国内安宁，提供共同防御，增进公共福利，保证公民的自由权利——而展开。美国宪法虽然没有明确使用“国家根本任务”一词，但是从其宪法文本可以推知，其国家任务，即各公权力机关的职能均是从属于国家目的（制宪目的）的。
有趣的是，早在民国时期，我国已经有部分学者论及国家目的问题。周鲸文在其《论国家》一书中指出，国家目的包括两个方面的内容：第一、尽力达成作为国家之分子的国民的快乐幸福。在他看来，国家维持秩序、安定与公正，都是为了为达成此目的的步骤与方法；第二、国家应尽力达成全人类的幸福与快乐。[11]张知本在其代表作《论宪法》一书中将国家目的概括为以下四种：1、维持国家生存；2、维持国家治安；3、确定权利义务界限；4、促进文化及各项事业的发展。[12]综上可见，在立宪主义宪法出现之后，以保障公民的基本权利为国家目的是一种比较统一的看法。分歧之处在于，国家目的的内容是单一的，即仅仅保障公民的基本权利，还是复合的，即除了保障基本权利，还包括其他内容，比如维护国家安全、国内秩序以及增进公共福祉等。[13]这种分歧也许只是表面上的，因为即便是认为国家目的只是保障公民基本权利的学者也认识到维护国家整体利益以及促进公共福祉的重大意义；反之，认为国家目的具有复合内容的学者也都认肯保障公民基本权利乃是宪法的核心价值诉求，理所当然是国家的最高目的。[14]从以上张知本的观点可以看出，其中1、2、4与我国宪法序言中确定的国家根本任务相吻合。这说明国家根本任务乃是位于国家目的之下或由国家目的所涵盖的一个概念。这也说明，我国宪法序言关于国家根本任务的规定没有阐明国家目的是什么，或者它顶多只是表达国家目的的部分内容。那么我国的国家目的是什么？它蕴含于我国实在宪法之内吗？
（二）建构我国国家目的的必要性
我国学界通说认为，宪法序言第七自然段所表述的就是国家根本任务。然而，白斌博士却认为，宪法序言第七自然段既有国家任务的规定，也有国家目标的规定，而两者之间是有区别的。具体地说，我国的国家目标是“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，而关于进行社会主义现代化建设的具体内容的规定——“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”——则是国家任务的规定，国家任务是实现国家目标的途径或方式。[15]从逻辑上看，将该自然段的内容如此区分亦不无道理。但是，笔者认为，如果不作如此细致的划分，而将宪法序言第七自然段中的所有的规范性语句理解为是对国家根本任务的表述也是适切的，因为相对于国家根本任务或国家目标而言，国家目的则是更为根本的问题。而白斌博士所提到的“国家目标”相较于国家目的而言，又可视为是实现国家目的的方式或途径。
那么，我国实在宪法对国家目的作出了明确的规定了吗？
令人有些遗憾的是，我国宪法序言在言之凿凿地宣示国家根本任务之后，并没有进一步申明实现这个根本任务的目的是什么。相比之下，美国宪法序言十分凝练地表达其制宪目的：即共同防御、自由保障和整体福利。在这三个目的中，共同防御亦是为美国人民的自由与福利这个更为根本的目的服务的。德国宪法序言只是标明了德国人民的制宪权以及和平主义原理，但是在正文第一条里规定了保障以人的尊严为核心的人权乃是一切公权力的责任。于此，国家存在的根本目的什么，一目了然。前苏联1977年宪法序言与我国宪法序言比较相似，用了较大的篇幅描述了在革命、反帝国主义战争与社会主义建设中取得丰功伟绩的历史，并且阐述了国家的主要任务。但值得注意的是，它特别提到，苏联所取得的方方面面的成就都是“为人的全面发展创造了越来越有利的条件”。于此，我们发现“人的全面发展”这个宪法的核心价值诉求，不仅堪称当时苏联宪法的目的，亦是苏联意欲实现的共产主义社会的目标。较为直截了当的是阿塞拜疆共和国宪法序言，其宣称人的价值是全球最高的价值，而该国宪法正文第12条进一步规定，“国家的最高目标应是保证人和公民的权利和自由”。据笔者考证，以人民或人为根本的价值取向乃是世界各国宪法的通例。我国宪法也不例外。
我国宪法文本虽然没有直接表述国家目的是什么，但是沿着体系化的思考路径，我们也会将实定宪法中的某些在文脉上尚不连贯的片段锻接起来，形成一个关于国家目的的哪怕尚不完整的图像。我国宪法序言不像有些国家宪法序言那样直接言明宪法目的，但是在第五自然段仍然提到“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”从语句上看，这是一个典型的事实判断，意即人民在现实上已经掌握了国家的权力，成为国家的主人。然而，从规范主义的角度看，将该句解释为“人民应当掌握国家的权力与人民应当成为国家的主人”并非是对现实状况的毫无意义的重复。它毋宁是表明，不管是现在还是将来凡是与此规范要求者不相符合的都是违宪的。它表达了构筑近现代宪法的基石——人民主权原理的部分内容。如果单从一个事实性陈述语句中就可推导出人民主权原理，无疑会给人牵强附会之感。然而宪法正文中的第二条第一款与之遥相呼应，其明确规定，“中华人民共和国共和国的一切权力属于人民”。于此即可确证人民主权原理位于实定法之内。
需要进一步解释的是，国家权力的归属者与国家权力存在的目的之间存在怎样的关系。我国宪法第二十九条第一款规定，“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”其中，“中华人民共和国的武装力量属于人民”乃是“一切权力属于人民”之规范内涵的具体表现之一。但是，与第一条第一款所不同的是，该条款在权力的归属者与权力存在的目的之间建立起明确的联系，即武装力量的最终目的是“为人民服务”。与此类似的是，第七十六条第二款则规定，全国人大代表行使权力的最终目的是“为人民服务”。全国人大代表存在的目的就是作为最高权力机关的全国人民代表大会存在的目的。任何人无法想像，在国家最高权力机关之下的任何国家机关还会有什么不同于全国人大之所以存在的目的。简言之，在我国宪法内，由以上诸条款所构成的脉络清晰的意义链条表明，我国宪法所表述的国家目的就是“为人民服务”，或者以较为学术化的语言表达，就是以人民利益为根本指向。[16]
然而，“为人民服务”是一种典型的政治话语，而非一个法学上的规范性用语。[17]首先，人民这个概念本身就具有高度政治性。在我国宪法文本中，与人民相对应的概念是敌人，即敌视与破坏社会主义制度的人。将一个国家的所有人以某种标准一分为二，这便不可避免地与立宪主义之间存在着紧张关系。立宪主义宪法规范的基本权利的享有主体是普遍意义上 “人”，是具有独立人格、自律的、有能力为自己的行为承担责任的“可辨识”的个体。[18]即便是将“人民”的概念放入整个宪法秩序内进行体系化解释以限缩其政治性意涵，[19]也很难说明所谓“服务”是何含义，因为它可以容受不同的、存在着重大分歧的世界观和价值立场。总之，将国家目的归结为“为人民服务”，势必会引起学界的诸多诟病。对于宪法学者来说，建构更为合理的国家目的是实现宪法体系化、甚至整个法秩序的体系化所必须承担的一种责任。许章润教授将这一责任放在更为宏大的背景下予以体认：“提炼和形成刚健、深刻而博大的国家目的不仅是中国文明复兴的前提，同时为中国走向世界性大国所必须完成的建构。凡此亦必将表见于自己的法制，而且一定要完型为自己的法制。”[20]
问题在于，究竟有没有一种体现人类理性的超越意识形态的国家目的？一般而言，虽然中西方在文化上存在着诸多差异，但是从实定法上看，现代各国法秩序以人为最终的关怀这一点上并没有什么不同。但是在我国，拒斥西方以人权保障与权力分立为基本原理的自由宪政模式而主张走出一条独具中国特色的民主宪政之路的声音从未断绝。[21]即便是这条路径也被某学者斥责为对共产党的合法性、人民民主专政的国家制度以及社会主义构成挑战。[22]于此，需要深思的是：社会主义中国与资本主义西方在实施宪政方面的根本分歧究竟在哪里？中西方法秩序的分歧不在于——以实现人的价值为最终的关怀——这个国家目的，而在于如何实现这个目的的方式或手段。倘若将手段与方式予以无限夸大，便会陷入只见树木不见森林的幻境。经验表明，保障公民基本权利乃是近代立宪主义宪法以降无论各种性质的国家之所以存在的目的。社会主义国家所应该做到的就是比资本主义国家更有效的实现这个目的。当然，必须注意到，个人在社会中的存在一定是一个连带性的共荣性的存在，因此不能仅仅将公权力视为侵害公民权利的主体，还应该看到它也是保障公民权利、维护公共利益以及实现社会公正的主体。而我国宪法序言中的国家根本任务规定正是对国家权力应当达成的国家整体性利益的正确表达，其与西方宪法中的福利国家以及社会国家理念不谋而合。正如许章润教授所指出的：“当今之世，大凡经济发达、国运昌隆的法治国家，莫不以公民福祉和国家利益作为法律的根本宗旨，而彰显对于惬意生生活的安排能力。也正因如此，公民才会通过法律信仰的方式向国家奉献出自己的政治忠诚……国家尊重人权与个人自由，公共权力以促进公民权利为指针，以保障公民权利的实现作为自己的天职，是现代国家的道义性所在，也是现代法制的宗旨所在。”[23]
综上所述，中西方宪法虽然有意识形态之别，但是以尊重与保障人权作为国家目的则是它们的共同属性，当属无疑。[24]社会主义的意识形态只有放在国家根本任务的规范结构里才能予以正确地把握，而以整体利益为指向的国家根本任务也只有以国家目的为指针，放能正确地发挥其在宪法内应有的规范作用。
四、国家根本任务与公共利益
众所周知，公共利益是法律体系中最难以界定且最聚讼纷纭的概念之一。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策，“一般而言，它是指被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益（general public interest）与社会福祉（good of community）纳入考虑的范围，
从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力……公共政策原则可以对当事人的契约自由或私人交易进行限制”。[25]从比较法的角度看，典型的资本主义国家，如美国、德国、日本等国宪法只在实定法中为数不多的条款中提及公共利益问题，而且往往是以基本权利条款的但书形式出现的，也就是说，公共利益是以基本权利的界限或公权力限制基本权利的理由的形式而出现的。这些国家的宪法虽然没有正面直接地规定国家公权力实现公共利益的范围，但是其关于国家任务的规定是分散在统治机构规范之中的，各公权力机关在实现公共利益方面负有广泛的责任。其关于公共利益的规定是在具体化保障基本权利与权力制约的宪政基本原理中体现出来的。相比之下，韩国、印度与俄罗斯等国宪法既以基本权利的界限形式表现公共利益，又以为数众多的条款比较集中地且正面地规定国家欲以实现的公共利益的内容。我国台湾地区的宪法也采取这种模式规定公共利益。据陈新民教授考证，此种模式肇端于德国魏玛宪法。该宪法在第二编《德国人民之基本权利及基本义务》中规定了大量的国家任务条款，显示国家在实现公共利益方面极其广泛的责任。[26]另外，与古巴比较近似的社会主义国家宪法与以上两类宪法又有所不同，其侧重于从正面直接规定公共利益的内容。虽然其公共利益条款也强调与基本权利的关联性，但是其内涵总是浸蕴着挥之不去的意识形态特征。
国家公权力存在的主要任务之一就是为实现公共利益，这种看法符合现代宪法对公共利益的认定。韩大元教授曾敏锐地指出：“从解释学的角度看，宪法文本中‘国家’地位的实证分析是非常重要的问题……我国宪法文本中国家有不同的表现形式与功能。在‘国家为了公共利益的需要——’条款中出现的‘国家’并不是抽象意义上的存在体，它首先指的是国家机关，特别是指政府的功能”。[27]建国以来，我国四部宪法均对公共利益作出规定，其中直接以“公共利益”或极为近似的词语表述的条款为数并不算多，以下以表格形式列举如下：[28]
表2：我国建国以来的四部宪法关于公共利益的规定
四部宪法
关于公共利益的规定
1954年宪法
第十条第三款“国家禁止资本家的危害公共利益、扰乱社会经济秩序、破坏国家经济计划的一切非法行为。”第十三条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”第十四条“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益。”第一百条“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”第一百零一条“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯。爱护和保卫公共财产是每一个公民的义务。”
1975年宪法
第八条“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。”
1978年宪法
第八条“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保障社会主义全民所有制经济和社会主义劳动群众集体所有制经济的巩固和发展。国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。”第五十七条“公民必须爱护和保卫公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德，保守国家机密。”
1982年宪法
第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”第五十一条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”
从以上表格可以看出，我国前三部宪法关于公共利益的规定，在规范内涵与规范目的上具有高度的一致性，即它们均将社会主义的公共财产确认为最为重要的公共利益，国家禁止任何人以任何手段破坏公共财产。很显然，在把公共财产作为维系社会主义性质国家之存在的基础性要件的意识形态话语背景下，作为公共利益的公共财产，在宪法内的价值序列上具有超越性的地位。于此，公共利益不是作为基本权利的界限形式而出现，而是以刚性条款形式要求其他利益诉求必须服从之。与之形成鲜明对比的是，我国1982年宪法则与近代以来立宪主义宪法比较接近，其关于公共利益的规定主要是作为限制土地使用权、私人财产权以及通信自由等基本权利的但书形式而出现的，它反映了在全球化背景下我国与国际接轨的意愿，同时更是体现了人权保障之宪政理念在现行宪法中主导性地位的确立。
但是，82年宪法的转型是有限度的，它仍然保留着以大量条款比较集中地从正面规定公共利益的特点。这是我国实定宪法与典型的资本主义国家宪法之间存在的重要区别之一。资本主义国家宪法是对固有意义上的宪法进行扬弃而形成的新型宪法，[29]它是在17、18世纪市民革命的推动下以及加诸洛克、卢梭、孟德斯鸠等思想家的影响下而诞生的以保障公民自由权并限制统治权力为根本内容的近代宪法，即立宪主义意义上的宪法。诸如美国、法国、德国及日本等国宪法即是这类宪法的典型代表，这些国家的宪法的规范体系大多均由统治机构规范和宪法权利规范这个两个主体部分构成。[30]
就西方典型宪政国家的宪法而言，上述关于宪法之规范结构的论述（即两分法）至少从文本上看是成立的。然而，我国宪法（包括与我国相类似的社会主义国家宪法）在规范构成上有其特殊性。我国宪法文本除了统治机构规范和宪法权利规范之外，篇章结构上还存在着数量颇为可观的且在性质上较为独立的第三种类型的规范，即宪法第一章《总纲》包含的众多规范，能否按照西方国家的宪法样式将这种类型的规范划归到统治机构规范或者宪法权利规范之中呢？如前所述，在宪法这种以法的形式表达的国家欲以实现的各种价值的综合体中，既有立宪主义意义上的公民的基本权利，又有一般意义上的公共利益或公共福利。很显然，宪法总纲中的这些规范是直接涉及内容极为广泛的公共利益问题的。[31]它们虽然与基本权利规范与统治机构规范之间存在意义脉络上的紧密关联，但将之归入前两种规范类型，确实极为困难。对我国宪法文本进行体系化思考，必然会发现，宪法序言中所表述的国家根本任务在内涵上与宪法总纲诸规范之间存在着一般与特殊之间的关系，可以将整个宪法总纲视为是对国家根本任务在宪法内的具体诠释。由是观之，宪法序言所表述的国家根本任务在性质上可谓是最高层次的公共利益条款。
当然，上述关于国家根本任务与宪法总纲之间是一般与特别的关系以及国家根本任务是最高层次的公共利益条款之断言，只是一种整体上的概括性判断。倘若细致分析起来，内中的对应性与逻辑性未必十分地工整和周延。以下逐次进行分析。
（1）《总纲》第一条“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”是我国学界公认的国体条款，它极为鲜明地凸显了宪法的政治性意涵。这是我国宪法与西方资本主义国家宪法最为突出的区别之一。该条款是对宪法序言第六自然段所陈述的政治性事实——“生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政，得到巩固和发展”——在宪法上的确认，同时，该条款也是宪法序言第七自然段在国家根本任务中所表述的“坚持人民民主专政”之规范性要求以及第八自然段所表述的“阶级斗争条款”的明晰化与具体化。于此可见，国家根本任务与总纲之间的脉络关联十分清晰，有疑问的是，国体条款表达的是公共利益吗？若依纽曼所确立的判断公共利益的标准—— 即开放性，任何人均可接近和利用，也即不封闭也不是为某个人或特权阶层所保留——作出判断，[32]那么该条款只能是具有意识形态特征的政治性条款。但是正如前文所述，我国的国家根本任务条款具有复杂的内部构成，意识形态是其特有的组成部分。
（2）《总纲》第二条（政体条款）以及第三条（民主集中制原则）乃是对我国统治机构之架构作出的原则性规定。内中蕴含着人民主权原则以及代议制原则。这是国家根本任务所确定的“发展社会主义民主”以及“建设民主的社会主义国家”之规范性诉求的具体化与规范化。以上这两条原则乃是立国的基本原则，它们是公共利益形成的出发点，德国著名学者黑伯乐（P·H?berle）将之视为国家任务之外的公共利益的内容。[33]同理，《总纲》第五条所确立的法治国家原则乃是具有同样性质的条款，它是对国家根本任务所确定的“健全社会主义法制”以及“政治文明的社会主义国家”之要求的具体诠释。
（3）《总纲》第四条是规范民族关系的宪法条款。该条款是对宪法序言第十一自然段关于民族政策规定的具体化。我国是一个多民族的国家，由于历史原因，各民族在政治、经济和文化等方面发展很不平衡。无论是过去、现在还是将来，民族关系都是事关国家稳定与社会发展的重大问题。宪法上调整民族关系的规定关乎每个中国公民的利益，其在性质上属于公共利益条款，当属无疑。《总纲》第四条以强制性规范具体落实民族团结与民族平等的民族政策，即“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，与宪法序言第十一自然段关于民族政策的规定中所使用的“大汉族主义”以及“地方民族主义”等政治性话语相比，其规范性程度有很大的提高。同时，该条还从制度上确保少数民族拥有平等发展的自治权，国家亦在宪法层次上承担“帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”的义务。
（4）《总纲》第六至十八条集中规定我国的经济秩序，其中包括各种经济成分——公有制经济（包括国家所有制经济以及集体所有制经济）、非公有制经济（包括个体经济与私营经济）以及外资经济——的宪法地位、自然资源的归属与利用、土地制度以及国家为保护公私财产所承担的义务等方面的内容。这十三个条款占整个《总纲》（共三十二条）的40%还有多，足见我国对经济与财产权秩序的重视。这些条款是对国家根本任务中规定的“发展社会主义市场经济， 实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明以及建设富强的社会主义国家”等内容的具体化与规范化。自《魏玛宪法》以来，世界上有许多国家宪法规定国家在发展本国经济方面承担的义务。这些条款亦可视为是从正面规定公共利益的条款。[34]
（5）《总纲》第十九至二十六条规定了国家在发展教育、科技、医疗卫生与体育、文化、精神文明建设、计划生育以及环境保护等公共事业方面所负有的极其广泛的职责。可以将这些条款视为是对国家根本任务中规定的“推动精神文明发展，建设文明的社会主义国家”等内容的具体化与规范化，它们所涉及到的内容是世界各国公认的公共利益。不过，其中第二十三条关于知识分子的规定在这个规范群中显得有些突兀，这个条款反映了国家对知识分子的重视，其产生有特殊的历史背景，但在性质上很难称得上是公共利益条款，而且该条款与宪法第三十三条规定的平等原则之间亦存在不容忽视的紧张关系。
（6）《总纲》第二十七至三十二条所涉及到的内容则相对杂乱。其中第二十八条与二十九条分别是维护国内秩序的条款与保障国家安全的军事制度条款，它们属于典型的公共利益条款，宪法序言没有与之直接相对应的规定。当然，从二十九条的规范内涵看，也可以将之视为是对人民主权原则的具体化，因为该条不仅表明国家的武装力量属于人民，而且军队的存在也是为了保卫人民。该条以人民利益为指向固然值得赞许，倘若再置入与立宪主义相契合的军队国家化以及军人不干政等规范内涵，其公共利益品性将会更为完备。笔者认为，余下的四个条款放在《总纲》里不恰当，其中第二十七条关于国家机关与工作人员的规定调整到第三章的第一个条款（在第一节人民代表大会之前）比较合适；第三十一条并入第六十二条关于全国人民代表大会的职权规定中较为协调；第三十二条并入第三十三条或调整至三十三条之后则更符合宪法的体系性要求。
通过以上分析可见，关于国家根本任务条款与总纲之间关系的判断基本上是成立的。但是由于立宪者受多方面条件的限制，在总纲对国家根本任务之内容进行具体化中，无论是在逻辑上，还是在意义脉络上，都还存在着一些问题。这些问题的存在恰恰彰显法教义学工作的必要性与实践性。对于国家根本任务而言，更为重要的问题是，其在我国宪法上的法效力究竟如何？
五、国家根本任务的法效力
如前文所示，我国宪法在内容构成上包括公民基本权利、国家机构以及公共利益三个方面的规范。国家根本任务、宪法总纲以及相关基本权利的但书条款共同构成了具有内在关联性的公共利益规范群落。探究国家根本任务的法效力，就是考察其与国家权力以及公民基本权利之间的相互作用关系。
（一）国家根本任务与国家权力的关系
由宪法序言中的国家根本任务与宪法总纲中的诸条款共同组构的公共利益规范是我国宪法中基本权利规范与统治机构规范外相对独立的一部分，它表达了制宪者对国家未来状况的期待，它是国家发展的方向性指针，由宪法所规范的国家权力负有义务去实践这些重要的宪法决定。然而，这种“义务”究竟意味着什么，则需细致分析。
国家根本任务虽然是一个高度抽象的宪法规定，但是其中包含的价值诉求仍然是比较清楚的，这些规定的客观存在决定了负有履行义务的国家机关在这些问题上并不具有可以任意形成意志的空间。国家机关负有不得违反国家根本任务的义务，这在消极的意义上体现了国家根本任务的效力（拘束力）。但是，国家机关在消极意义上的不违反只是在比较微弱程度上实现其效力，因为国家根本任务在本质上是要求国家机关运用其职权采取积极行动予以贯彻的规定。因此，不同的国家机关因其职权性质的不同，在具体化国家根本任务时承担的义务有所不同。如前所述，在西方典型宪政国家的宪法里，公共利益主要是作为基本权利规范的限制性因素而出现的，一般没有像我国宪法这样在宪法中直接规定公共利益的内容。在这些国家，由哪一个国家机关来界定公共利益的内容便成为宪政实践中的一个重要问题。一般认为，立法机关是负有义务界定公共利益的最主要的机关。我国也不例外，作为我国最高权力机关与最高立法机关的全国人大及其常务委员会[35]在具体化国家根本任务方面负有重大责任。虽然国家根本任务及总纲中的各条款只是为立法机关提供了方向性指针，没有对何时以及通过什么样的方式进行立法作出详细规定，但是，在近三十年的立法实践中，立法机关通过其积极作为，已经使国家根本任务的规范内涵得到比较充分的展开。以下表格展示最高立法机关在具体化国家根本任务方面的成果：[36]
表3：国家立法机关具体化国家根本任务的部分制度成果
国家根本任务
全国人民代表大会及其常务委员会的立法
宪法《总纲》第二十八条
《中国人民共和国刑法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订）
宪法《总纲》第十一条
《中华人民共和国中外合资经营企业法》1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议修正；《中华人民共和国外资企业法》（1986年4月12日中华人民共和国第六届全国人民代表大会第四次会议通过）；《中华人民共和国中外合作经营企业法》（1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过）
宪法序言第十一自然段、《总纲》第四条
《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过）
宪法《总纲》第九条
《中华人民共和国草原法》（1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）；《中华人民共和国矿产资源法》（1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）
宪法《总纲》第十条
《中华人民共和国土地管理法》）（１９８６年６月２５日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）
宪法《总纲》第二十九条
《中华人民共和国国家安全法》（1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）；《中华人民共和国国防法》（1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过）
宪法《总纲》第二十一条
《中华人民共和国体育法》（1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）
宪法《总纲》第十九条
《中华人民共和国义务教育法》（1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过）；《中华人民共和国教育法》（1995年3月18日第八届全国人民代表大会常务委员会通过）；《中华人民共和国职业教育法》（1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）
宪法《总纲》第二十五条
《中华人民共和国人口与计划生育法》（2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）
宪法《总纲》第十二条
《中华人民共和国科学技术普及法》（2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）
宪法序言第九自然段
《反分裂国家法》（（2005年3月14日第十届全国人民代表大会第三次会议通过）
除了立法机关以立法的方式具体化宪法上的国家根本任务规范，宪法解释机关的释宪行为也是充实国家根本任务这个抽象的宪法规定的重要途径，它与立法活动都是保持国家根本任务活性化的方式。我国宪法第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法并监督宪法实施的职权。然而，在实践上，该机关很少履行其释宪职责，由此也引发了学界对人大常委会自我进行审查（监督）是否妥当的争论。
全国人大及其常务委员会虽然是使国家根本任务法制化的最主要的国家机关，但却不是实践国家根本任务的唯一机关。我国行政机关以及司法机关也负有与其职权相适应的义务。行政机关在性质上是最高权力机关的执行机关，其中既有对最高权力机关作出的具体决定的执行，也包括对最高权力机关制定的法律的执行。然而，在我国的宪政框架内，我国行政机关也在一定层次与范围内分享立法权限。[37]我国宪法第八十九条规定，国务院拥有根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令的职权。国务院制定的行政法规在效力位阶上低于国家权力机关制定的法律，它是对法律进一步细则化。例如，为了进一步落实《中华人民共和国民族区域自治法》，国务院在2005年5月11日第89次常务会议上通过了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。这是国家行政机关以职权立法的方式履行其在宪法上的义务。根据《中华人民共和国立法法》第九条的规定，对于全国人大及其常务委员会尚未制定法律予以规范的事项，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。这表明行政机关在国家最高权力的授权下，可以在没有相关法律依据情况下，先行制定行政法规以具体落实国家根本任务的相关内容。比如，宪法总纲第十六条第二款规定：“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”对于国家根本任务的这个具体内容，我国尚未制定法律予以规范。在这种情况下，国务院先行制定了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》（1986年8月15日国务院、中共中央发布）对该事项作出法规层次的规定。
对于行政机关而言，其落实国家根本任务的义务最为经常性地体现在具体行政行为上。虽然抽象的国家根本任务经过法律、行政法规的逐步细则化，其规范意涵已经比较明晰，但规范的一般性特征依旧存在。因此，行政机关在法律规范的框架内仍具有或大或小的裁量空间。行政机关执法水平的高低直接决定了国家根本任务的贯彻质量。然而行政机关的执法水平不是只靠自己就能维持在比较高的水平上。行政机关的规范制定权与其在国家生活中的实际强势地位相结合而形成的政治状况在客观上要求其他国家机关必须对其进行外在的权力上的制约，也就是说，关于何谓国家根本任务（公共利益），不能仅仅由行政机关说了算。在西方宪政比较成熟的国家，司法机关、尤其是法院在实现公共利益方面扮演着极其重要的角色。法院按照严格的诉讼程序对系争案件事实进行细致考量，针对系争案件事实，对法律中的公共利益作出具体解释。法院结合案件事实由个案而形成的判例法标准对行政机关的具体行政行为具有明确的制约与指引作用。更为重要的是，在实行宪法诉讼制度的国家中，法院还对立法机关制定的法律进行合宪性控制。反观我国，法院在行政诉讼法实施以后，在制度上已经获得了有限的审查行政机关的具体行政行为是否合乎法律的权限。例如，《行政诉讼法》第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的。”由该条第一项可以看出，即使是在行政诉讼中，法院对行政机关实现公共利益的职能予以高度的尊重，一方面，在诉讼中法院原则上不停止具体行政行为的执行，另一方面当行政机关提出停止执行的要求时，法院予以认可。但是从该条第二项可以看出，行政机关没有垄断关于公共利益的判断，法院保护公民合法权利的职责要求其必须对系争案件中的公共利益作出明晰的判断，当法院断定停止执行不损害社会公共利益时，可以在原告的请求下停止该行政行为。这实际上意味着当行政机关的行为不是以实现公共利益为目的时，法院具备一定的制约作用。但是必须看到，我国的司法机关不仅在制度上不具有审查法律合宪性的权限，而且由于受多种因素的影响，其社会信赖水平还比较低。因此，在具体化与活性化国家根本任务方面，法院作为的空间仍然很大。
（二）国家根本任务与基本权利的关系
实现国家根本任务从终极意义上说是为了实现宪法上规定的各种基本权利，但是国家根本任务在价值诉求上的目的指向性并不否认其自身在宪法内的相对独立的价值。一方面，国家根本任务基于人类共存性的关系，所欲达成的乃是国家和民族的整体性利益（公共利益）。它不仅是实现公民基本权利的必要条件，而且从其具体规定中甚至可以推导出某些基本权利的规范内涵；另一方面，国家根本任务又是限制基本权利的因素，宪法上限制基本权利的理由皆可归因于国家根本任务。这两个方面均涉及到国家根本任务规范在司法裁判中的地位问题。因此，探讨国家根本任务与基本权利的关系是认识国家根本任务的法效力的必要步骤。
国家根本任务具有复杂的内部构成，它涉及政治架构、经济发展、国家安全、文化教育、科学技术以及卫生体育等关乎国家与民族兴旺发达的重大事项。虽然宪法上的这些规定对国家机关具有法律拘束力，但是在如何实现以及如何协调这些目标方面，国家机关在对具体历史情境进行正确评估的基础上仍然有较大的政策形成的空间。从宏观上看，改革开放三十多年以来，我国在实践国家根本任务方面取得了举世瞩目的成就，这些成就为公民基本权利的保障奠定了坚实的物质、文化以及制度基础，这是目前自由主义宪政思想所戒备的积极国家与能动政府（非全能政府）取得成功的一个例证。[38]从微观上看，国家根本任务的各项内容的相对重要性并非固定不变。从改革开放初期的一切以经济发展为中心的国家根本任务实践样态开始向各项国家与社会发展目标均衡与协调发展的要求转变。与此相适应，国家根本任务的各种规定与基本权利的关联性亦发生了结构性的变化。
实现国家根本任务是国家机关所承担的宪法义务，由此义务能否推论出公民的宪法权利、尤其是主观性宪法权利，乃是宪法理论与实践中最富有争议的问题之一。对该问题的不同回答，必然蕴含着对国家根本任务的法效力以及其效力表现形式的不同认识。
根据传统的自由主义的理解，宪法权利的设计主要是为了保障免于公权力干涉的个人自由的范围，它们是公民针对国家的防御性权利。与此相对应，宪法关于国家根本任务（公共利益）的规定在性质上属于客观法，其中并不包含着公民要求国家采取积极行动的主观权利。耶林曾经以贸易保护主义进口税为例说明这种以公共利益为目的的法律的性质。他指出，
为了某些产业的利益推行贸易保护主义进口税的法律有利于这些产业的工人，该法律支持并保护他们的工作，但这并不意味着该法律赋予他们任何主观权利。所有的就是一种反射效应。虽然它产生了与权利极为类似的效果，但必须仔细地将其与权利区分开来。[39]这种见解在实在法上亦有所体现。比如，印度宪法第四篇《国家政策之指导原则》（第三十六至五十一条）中的第三十八条至五十一条之规定与我国宪法总纲在内容上极为相似，关于这些条款的法性质，该篇第三十七条作出了明确地界定，即“本篇所含条款不通过任何法院实施，但本篇所述原则，系治理国家之根本，国家在制定法律时有贯彻此等原则之义务。”由此可见，印度宪法自身已经确认国家任务规定的落实乃立法机关的义务，同时否认了国家任务规定的司法适用性，继而也就否认从这些条款派生出公民的主观公权利的可能性。同样，爱尔兰宪法第四十五条（关于社会政策的规定）也规定：“本条中所列的各社会政策原则是议会立法的一般性指导。这些原则在立法中应受到议会的特别尊重，而且它们不能成为任何法院按照本宪法的任何条款进行司法审查的对象。”
然而，以上学说以及实在法规定并没有穷尽真理。德国的司法实践在更深的层次上揭示了国家任务（国家机关的职责）与基本权利之间的关联性。联邦宪法法院在福利案判决（the Welfare Judgement）中指出，基本法第1条第1款并未向国家施加一项保障个人免于物质匮乏的义务，且基本法第2条第2款第1项并未赋予个人请求国家提供适当物质供应的任何权利。然而，法院继而强调这并不意味着‘个人丝毫不拥有请求社会福利的宪法权利’。立法机关所肩负的实现社会国家的职责并不会一般地产生任何主观权利，但是如果‘立法机关恣意地，亦即没有重要理由而不尊重这项职责（即国家负有的‘保障个人免于物质匮乏的义务’），那么个人就有可能相应地拥有一项通过宪法诉愿程序得以实施的请求权’。在1975年的一项判决中，法院向前迈出了重要的一步。在该判决中，法院声称，毫无疑问，援助那些在危难中的人们是社会国家的一项明确的职责。此职责有必要包括对那些由于生理或心理上的缺陷在人格及社会发展方面遇到障碍的或者不能照顾自己的公民提供社会帮助。国家共同体必须让他们获得作为一个有尊严的存在所必要的最低限度的基本生活条件。如果将这两个判决放在一起，将会毫无疑问地发现联邦宪法法院预设了请求提供最低限度生存条件的宪法权利的存在。在现有宪法未明示包含这项权利的情形下，请求最低限度的生存照顾之主观性权利应当得到判例法及学术观点压倒性的支持，但是不可仅由此推论由该宪法条款可以导出更多的法定权利。[40]基于这种司法见解，伯阳教授不无正确地指出：“社会福利国家原则并不能赋予经济上的弱势群体以请求权，如使其起诉国家以要求获得足够的住房，或在需要时候获得物质资助。但是司法判决从社会福利国家原则出发，并结合各项具体的基本权利，发展出了给付权（Leistungscht）与参与权（Teilhaberecht）；根据福利国家原则，结合《基本法》第1条第1款与第2条第2款第1句，个人拥有获得最低物质生活保障的请求权；根据福利国家原则，结合《基本法》第3条第1款与第12条第1款，可以推导出进入公立教育机构学习的请求权”。[41]
就我国宪法而言，关于从宪法总纲第二十六条（关于国家负有保护环境的义务）是否可以推导出公民的环境权，目前学说上亦存在着争论。[42]由于我国国家机关在贯彻国家根本任务的过程中特别注重其中的经济发展目标，而相比之下，国家保护环境的任务则相对受到忽视。我国在经济迅速发展的同时，环境遭到破坏的现象比较严重，公民的生活质量受到影响。在此背景下，讨论环境权是有意义的。环境权的制度化乃是促使国家履行其环境保护义务的制约性因素。[43]在权利对抗权力的二元格局中，国家根本任务的具体化将会更具有针对性和正当性。我国宪法第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。该条款以概括性规定的形式认可了国家根本任务与公民基本权利之间存在的紧张关系。在个案中，法院结合案件事实，经过法益衡量，才能决定何种价值胜出。在这个过程中，法院必须针对何谓国家根本任务（公共利益）提炼出具体而明确的判断标准，才能作出判决。因此，虽然宪法序言中的国家根本任务规定尚难以作为公民向法院寻求法律救济的直接规范依据，但其作为客观法，对法院的拘束力则是毋庸置疑的。[44]
六、结语
国家根本任务是我国现行宪法的根本性规定之一，以建构中国特色的宪法理论为学术追求的规范宪法学有义务理清其在我国宪法规范秩序内的确切意涵。国家根本任务的宪法化既体现了我国宪法与现代化法治理念相契合的一面，同时在一个注重维护整体性国家利益的文化传统里，也面临着因承载过重的民族振兴愿望而被绝对化理解的危险。因此，规范宪法学的体系化思考方法必然要求将其置入宪法的整体脉络中进行考察，唯此，才能确定其在我国宪法中的恰当地位。国家根本任务在规范性质上属于我国宪法内抽象层次最高的公共利益条款，它与宪法总纲诸条款之间存在着一般与特殊的关系，后者是对前者的阐释和具体化。国家根本任务构成了国家公权力在客观法上的宪法义务，但在立宪主义时代，其并非宪法的核心价值诉求，在价值序列上从属于以保障公民基本权利为内容的国家目的。
在我国宪法学上，素来存在将宪法中的统治机构规范、基本权利规范以及公共利益规范割裂开来分块研究的现象。笔者认为，专项研究并不意味着可以忽视宪法的体系性以及内在结构的复杂性。宪法学最具魅力的部分就是揭示它们之间在意义脉络上的相互联系。无论在实在法的制定上还是在实在法的适用方面，权力、权利以及人类的共存性关系（公共利益）这三种要素总是密切地交织在一起的，宪法学如果还算得上一门具有实践品性的学问的话，它就必须在揭示这三种规范之间的内在联系方面不断地作出智识努力。
注释:
[1] [德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第7页。译文根据德文原文作了调整。另见R. Baumlin, Staat, Recht und Geschichte(1961) S.17,24.
[2] 许崇德：《现行宪法<序言>是旷世之作》，载于《法信网》，访问时间：2009年2月20日。
[3] 孙中山曾指出：“国家宪法良，则国强，宪法不良，则国弱，强弱之点，尽在宪法”。很显然，孙中山将良好的宪法视为实现国家富强的必要条件。参见《孙中山全集》（第4卷），中华书局1985年版，第331页。
[4] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第233页。
[5] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第241-242页。
[6] 林来梵：《新中国宪法变迁的见证——读〈中华人民共和国宪法史〉》，《政法论坛》2005年第5期；
[7] 以美国、德国、法国以及日本为典型代表的资本主义国家宪法侧重于从组织法（分权与制衡）的角度以比较间接的方式，即在国家机构的职权规定中间接地规定国家任务，没有使用“国家任务”的用语。
[8] 魏德士认为理性与多数人之间的联系是民主制度的主导思想。虽然多数人的意见并不必然是理性的，但是凡是理性的必须是在自由的讨论交流中与大多数人相联系的东西。可以将理性视为告知一切人，反过来必须被任何人承认为依据的东西，也即一切人的共同点。参见[德]魏德士：《法理学》，丁晓春，吴越译，法律出版社2005年版,第264-265页。
[9] 1982年以后的四次修改宪法，有三次都对这一段进行修改，而且有的话是反复修改。蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第140页。
[10] 2001年12月4日，全国人大常委会李鹏委员长在法制宣传日座谈会上提到：“宪法序言，最集中体现了党的基本主张和人民的根本意志，是宪法的灵魂，同宪法条文一样，具有最高法律效力。违反宪法序言，就是在最重要的问题上违反了宪法。”《李鹏在全国法制宣传日座谈会上的讲话》，《人民日报》2001年12月04日第一版。
[11] 周鲸文指出，以国家强盛为目的而号召人们行动起来，是一种错误的国家目的观。但是由于它往往是被压迫民族在特殊历史境遇下提出的要求，在一定程度上是又是可以理解的。周鲸文：《国家论》，天津大公报馆中华民国24年版，第24页。
[12] 张知本：《宪法论》，中国方正出版社2004年版，第6页。
[13] 陈新民教授认为，宪法中国家目的规定乃是将宪法视为宪政发展的结构与方向之基本规范，所以不仅在国家的组织，也在整个国家的权力运作，应该遵循此一基本的方向。他还指出德国基本法确立的民主原则、法治国家原则、社会国原则、联邦国原则以及共和政体原则共同构成了德国的国家目的。参见陈新民：《宪法学释论》（修正五版），陈新民发行，三民总经销，中华民国九十四年版，第900页。
[14] 芦部信喜认为，作为宪法之本质性价值的个人尊严的原理以及由此推导出来的人权与国民主权，就相当于宪法的“根本规范”。保障这种根本规范不仅是宪法的目的，也是国家存在的目的。林来梵：《芦部宪法学是这样的体系》，芦部信喜《宪法》译者序。
[15] 这是由白斌博士与笔者就宪法序言中的国家根本任务问题进行讨论时所提出的观点。
[16] 陈玉山：《论我国宪法的效力根据》，《浙江学刊》2010年第3期。
[17] 韩大元教授新近亦提出将我国刑法中的“保护人民”替换为“保障人权”的建议。韩大元：《建议将“保护人民”改为“保障人权”——刑事诉讼法(修正草案)第一条应明确主体》，《法制日报》2012年2月15日第9版
[18] 林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学一种前言》，法律出版社2001年版，第83页。
[19] 笔者在拙文《‘宪法死亡条款’抑或宪法的根本性规定？》中试图对宪法序言第八自然段，即“阶级斗争条款”进行限缩解释，以缓和其立宪主义之间的矛盾。
[20] 许章润：《国家目的与法律宗旨》，《法制日报》，2006年3月27日第八版。
[21] 在我国学界素有宪政就是民主政治的提法。此观点主要是受毛泽东的影响，1940年，毛泽东在《新民主主义宪政》演说中指出，“宪政是什么呢？就是民主的政治。”《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1966年版，第690页
[22] 陈红太：《关于宪政问题的若干思考》，《政治学研究》2004年第3期。
[23] 许章润：《国家目的与法律宗旨》，《法制日报》，2006年3月27日第八版。
[24] 在2004年宪法修改中“人权入宪”的事实已经表明，我国宪法在完成体系化方面已经迈出了实质性的一步。
[25] 薛波主编：《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第1117页。
[26] 参见陈新民：《宪法学释论》（修正五版），陈新民发行，三民总经销，中华民国九十四年版，第866-868页。
[27] 韩大元：《宪法文本中“公共利益”的规范分析》，《法学论坛》2005年第1期，注释④。
[28] 该表格所列举的只是四部宪法中直接以公共利益或类似字样表述的条款，并非关于公共利益的全部规定。
[29] 无论一个国家采取什么样的制度（包括政治、经济、文化制度），都必须有政治权力和行使这种权力的统治机构存在，而规范统治机构的统治行为以及统治机构之间关系的、也就是那种奠定统治基础的基本法或根本法，就是固有意义上的宪法。只要有国家存在，这种意义上的宪法就存在。参见芦部信喜：《宪法》，林来梵等译，北京大学出版社2006年版，第4页。
[30] 林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第67页。
[31] 这些广泛涉及公共利益问题的规范，大致相当于德沃金所言的“法政策”。德沃金将法律规范分为三种类型，即规则、原则和政策。此处所言的“政策”是法律规范的一种类型，主要是涉及公共利益的条款，不同于我国在政治学语境下的“政策”含义。参见[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，
上海三联书店2008年版，第41页。
[32] 纽曼不仅认为公共利益具有开放性，而且还认为公共利益就是国家应该承担的任务。陈新民：《德国公法基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第185-186页。
[33] 陈新民：《德国公法基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第193页。
[34] 《总纲》第十三条在法性质上是基本权利条款，公共利益只是作为公民财产权的限制性因素而出现的。从立法技术说，将该条调至第二章《公民的基本权利与义务》之中比较妥当。该条比较典型地反映了公共利益规范与基本权利规范之间的关联性。以下第十九条以及第二十六条是否蕴含着受教育权以及环境权，则有待学理上的进一步探讨。
[35] 关于全国人大的宪法地位，林来梵教授提出“双重主体说”，认为它是最高权力机关与最高立法机关的复合体，可将该国家机关的两种权能作适当区别。参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第341-342页。
[36] 本表格仅列举全国人大及其常务委员会制定的部分法律，以标明立法机关在具体化国家根本任务方面确实履行了其宪法义务，并未穷尽立法机关在这方面的所有立法成果。
[37] 本文以下论述仅以最高行政机关（国务院）为代表。除了国务院，国务院各职能部门以及一定级别上的地方权力机关以及行政机关也享有一定的立法权。
[38] 殷啸虎教授认为，中国的宪政是一种由政党主导、政府推进的积极宪政。参见殷啸虎：《积极宪政与当代中国宪政发展的路径选择》，《法学》2009年第5期。
[39] R. v. Ihering, Geist des r?mischen Rechts auf den verschiedenen Stufen seiner Entwicklung, part 3, 5th edn.(Leipzig, 1906), 351. 关于这个例子，参见O. Bachof, ‘Reflexwirkungen und subjective Rechts im ?ffentlichen Recht’, in O. Bachof, M.Drfth, O, G?nnenwein, and E, Walz, Ged?chtnisschrift für W. Jellinek (Munich, 1953),288; H.L.A.Hart,“Bentham on Legal Rights“, in A.W.B.Simpson(ed.), Oxford Essays in Jurisprudence, second series (Oxfprd, 1973), 189.
[40] Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, translated by Julian Rivers, Oxford : Oxford University press, 2002, p290.
[41] [德]伯阳：《德国公法导论》，北京大学出版社2008年版，第54页。
[42] 参见李艳芳：《环境权若干问题探究》，《法律科学》1994年第6期；刘敏：《环境权:一种新兴的现代人权》，《人权》2002年第3期；葛凡菲，张龙：《环境保护的法律分析》，《东北财经大学学报》2004年第5期；王巍娜：《论环境权的概念及其属性》，《甘肃行政学院学报》2004年第2期；张润昊：《环境权设立的目的》,《樊职业技术学院学报》2004年第6期；余慧娟：《论环境权的人权属性——以权利的本源为视觉》，《内蒙古环境科学》2009年第2期。
[43] 罗伯特·阿列克西认为，环境权具有复合的内在结构，它包括禁止国家破坏环境的权利（防御性权利）；要求国家保护权利享有者免于第三人侵害环境的权利（保护性权利）；要求国家允许权利享有者参与与环境有关的决定的权利（程序性权利）；要求国家采取某种改善环境的措施的权利（实际履行的权利）。笔者认为，我国在制定环境权法律制度时，应该参酌社会发展的实际情况，采取区别对待的态度。See Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, translated by Julian Rivers, Oxford : Oxford University press, 2002, p298.
[44] 芦部信喜指出，所谓裁判规范，在广义上是指法院审理具体的争诉时，作为裁判基准而使用的法规范。而在狭义上，则指该规定可以作为直接依据而向法院寻求救济的法规范，即依据法院的裁判而可以执行的法规范。笔者以为，国家根本任务至少在广义上具有裁判规范的性质。参见[日]芦部信喜：《宪法》(第3版)，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第33页。
作者简介：陈玉山，法学博士，主要研究方向为宪法学。现为扬州大学法学院教师，硕士生导师。
