田飞龙：八二宪法中的政治宪法结构

    在世界宪政地图中，中国是大国宪政的“异数”。1840年以来，中国作为“尾随者的国度”被强制纳入西方主导的现代世界体系之中，在文化价值与制度系统的双重层面经受着中国文明有史以来最为惨烈而绵长的生死考验，至今在结构意义上尚未终结。然而，中国的政治现代化经验又存在独特之处：一则，以“半殖民地”之残躯坚强捍卫内地之政治主权与内地政治选择与决断的自主性，以一种左右激烈震荡的非常政治模式回应革命建国主题，最终输出以八二宪法为基本框架的主体性中国的宪制结构；二则，八二宪法的根本精神在于其“政治宪法结构”而非“基本权利体系”，前者对后者的正当性基础、优先顺序与落实方案有着严格的限定，不可能经由“宪法的司法化”或“基本权利的教义化”而直接实现中国宪政的成熟转型。因此，在宪法的政治理性与宪政动力学的意义上，我们除了依据比较宪法的教义学暗示展开以“基本权利”为中心的、沙盘推演式的规范宪法学学理性建构与技术性储备之外，还应从政治自觉与实践理性的角度瞄准作为中国宪政转型之真实瓶颈的“政治宪法结构”，在转型宪政的真实语境中严肃探讨一种中国宪政演进的政治宪政主义路径。
    中国的宪法学术脉络中为何会产生这样一种“政治宪法学”的倾向呢？这要从2001年中国宪政进程中的一次伟大而悲壮的“制度模仿”谈起，即著名的“齐玉苓案”。该案涉及受教育权侵权的问题，最终以最高院的专案司法批复和黄松有法官的代表性解读而激起了中国初步成形的“法律职业共同体”对“宪法司法化”的热烈讨论与制度吁求，之后的宪法学研究在整体上也以配合姿态转向基本权利体系和违宪审查技术。该案之细节与黄法官的具体论证不在这里展开，但其对美国司法审查模式的倾向性是十分明显的。然而，这一场对两百年前的马伯里案的制度模仿式的“普通法革命”却错置了两国迥然有别的法政传统与宪制结构，最终导致该项寄托宪法学者无数情思的司法批复在2008年被明确废止。这一批复是最高院司法能动主义的典型体现，从草草而悄悄地登场，到草草而悄悄地退场，“栈道”明修了，“陈仓”却未能暗渡。根由就在于：这不是一个普通法国家，宪法文本中的既定权力结构是中国宪法的真实存在，而非“虚置”，最高院的失败尝试本身就证明了中国司法从“职业天命”观出发的宪法想象无法获得中国宪法内部任何决定性政治力量或法律传统的支持，证明了法官眼中的中国宪法遭遇到了另外一种中国宪法——政治宪法，还证明了宪法的法律性和直接依托普通法院的“宪法司法化”无法承载中国宪法的整体生命。
    然而，一次失败的尝试，一个司法批复的被废止，并不意味着中国宪政之路的中断。相反，这启发我们一方面要认真对待中国宪法的文本，另一方面要重新解释中国宪法中的政治宪法结构与原则，从而呈现出“立法者”而不仅仅是“法官”视角中的中国宪法。“宪法司法化”及其所有的技术性储备都是必要的，但更为关键的是，我们如何使中国宪法获得真正的“政治生命”，如何通过宪法建构出意志饱满、行为理性的“人民”，显然，这些关于中国宪政转型的核心目标很难通过仅仅赋予中国宪法以“司法生命”来达成。中国是后发现代化国家，没有普通法传统，也没有被普通法国家长期殖民的历史，更因为其文明的连续性和坚强的“政治生命”而在所有非西方文明的现代化过程中独树一帜，反复地在“西化”与“化西”之间寻求自主性的建构之道。相比于黄法官对美国模式的钟情，中国宪政更加合理的选择似乎应该是欧陆式的建构理性进路。当然，如果我们是具有保守改良德性的宪法学者，我们就必须完整而严肃地对待宪法文本，科学而理性地解释中国宪法自身的历史背景和政治生命，从这一真正严格的科学起点出发讨论中国宪政转型的基本问题，这正是政治宪法学者（political constitutionalists）的核心使命所在。
    让我们回到中国宪法文本本身来进行解读。这里构成解释对象的当然是现行有效的1982年宪法（含四次宪法修正案）。对宪法结构的解释存在不同的理论模式：法条主义者通常会采取法官的视角，以“限制权力”和“保障权利”作为紧缩而简明的宪法解释目的论结构，对于宪法中的政治原则通常存而不论；政治宪法学者通常会采取立法者的视角，侧重宪法结构整体意涵和政治理性的解释与阐发，重视宪法的“权力构成”（constituting）功能和公民的参政权面向，凸显宪法的共和主义维度，即国家构建与公民成熟。宪法司法化论者基本上是一种法条主义进路，或曰司法宪政主义进路，而政治宪法论者通常是一种结构主义进路，或曰政治宪政主义进路。以法条主义（司法宪政主义）的眼光看待中国宪法，则其许多内容无法纳入法官式的规范分析的范畴或者并非严格意义上的完整的“宪法规范”，因此会有学者提出“宪法不应该规定什么”的命题，如张千帆教授认为中国宪法实施需要清除文本障碍，即中国宪法不应该规定基本经济制度、公民积极权利和公民宪法义务，显然，这里对中国宪法文本的“定点清除”的内容恰恰就是相对于美国宪法所“多”出来的内容：（1）基本经济制度属于社会主义的经济基础；（2）公民积极权利属于现代宪法发展出来的“第二代人权”，作为近代宪法典范的美国宪法并未反映这一发展，也未有效吸纳和包容；（3）公民宪法义务的伦理基础不是国家主义，而是共和主义，完全可以在更加合理与正确的伦理基础上予以证成。宪法司法化论断有如下预设：（1）宪法实施=司法审查，不适宜司法审查的宪法规范不宜作为宪法规范；（2）中国宪法体量太大，普通法院无法承载，需要“清除”其过分张扬的政治内涵和多出近代宪法的现代宪法内涵。在政治宪法论者看来，中国宪法文本中需要“定点清除”的恰恰就是其“根本法”的政治生命所在，是其宪法权力结构和道德基础得以确立的核心支点，是中国宪政转型的“刚性约束”所在。
    法条主义者的文本清理通常还只限于中国宪法本文，不包括独具特色的“序言”部分。然而，中国宪法序言的真正意义绝不在于是否具有法律效力这样的法条主义论辩，而在于对宪法的“历史生命”与“政治生命”的正当性论证。没有宪法序言，我们将无法理解宪法总纲中的国体条款，更无法理解现实政治生活中的大部分宪法现象。中国宪法的序言无疑是一种非常独特的、很不具有现代性的、融合了中国古典政治的天命观与西方政治神学的真理代表观的政治合法性论证系统，其中最为关键的是序言中对中国宪法主权结构的复合性界定，即“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”。陈端洪教授称之为中国宪法的“第一根本法”，并基于“各族”无法满足主权叙述单一性的要求，将之修正为“中国人民在共产党的领导下”。根据序言的叙事格式，党的领导权并非来自人民的周期性选举，而是其真理代表资格通过历史竞争与选择而确证为一种“正确”的民族代表。这样一种基于真理的代表制成为宪法总纲第一条国体条款的理论基础。但中国宪法的复杂性在于其建立了二元的合法性论证系统，第二个系统规定在宪法总纲第二条的政体条款之中，其制度化表述是人民代表大会制。陈端洪教授从中国宪法的主权原则出发，结合中国宪法的结构性变迁，梳理出了中国宪法的“五大根本法”，这是对中国宪法之“政治宪法结构”的非常重要的理论概括。
    在笔者看来，陈端洪教授对基本权利的价值评估与重要性排序过低，其根由在于陈端洪教授认为基本权利只具有消极性质。实际上，政治宪法学完全可以通过对基本权利积极内涵的解释抬高公民作为参政权主体的宪法地位，赋予公民在人民代表大会制度之外更加宽泛的参与权利。这需要对中国宪法总纲第二条做出合理解释。该条第一款规定了人民主权原则，这是中华人民共和国的根本政治原则，可以说，一切违背人民主权原则的制度形式都不具有宪法上的合法性。笔者认为中国宪法上的人民主权原则作为“宪法之道”化成了两个代表制“肉身”：一是指向国体条款的真理代表制，其核心宪法含义是通过先进政党完成代表性的制度化；二是指向政体条款、具有程序意义的人大代表制。在这两种代表制之外，中国宪法还保留了人民实践某种“直接民主”的制度空间，即宪法总纲第二条第3款规定的参与民主制，即“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，这里的“依照法律规定”为作为代表制形式的人大系统施加了明确的立法义务，即通过有利于人民参政的立法来保障人民的参政权。这样一种“非代表制的参与民主制”具有人民主权的“原型”意味，但不是制宪权意义上的人民的整体出场，而是宪（法）定权意义上的有序参与，在实践中通常表现为公民依据法律对国家权力过程的参与权和公民在社会领域中的自治权。中国近几年宪政发展的一个突出表现就是，人大立法和政府行政日益重视信息公开和公众参与，在中央和地方呈现出对于“参与式治理”的高度共识和相应的制度供给行为，这正是对中国宪法文本中之“政治宪法”原则的回应，具体而言是对“非代表制的参与民主制”的回应。
    笔者认为，中国宪法的道德基础在于追求一种更优越的民主生活，而不仅仅是一种西方式的原子化的消极自由，即在代表制民主之外发展出一种依赖宪法的共和伦理和公民的公共美德的参与民主制。因此，笔者认为中国宪法的“政治宪法结构”应该相对简约地概括并排序为：（1）第一根本法：中国人民在共产党领导下；（2）第二根本法：人大至上的民主代表制；（3）第三根本法：非代表制的参与民主制；（4）第四根本法：作为公民人格基础的消极自由权。可见，中国宪法的“政治宪法结构”为人民主权的宪法实现提供了相对复杂的制度结构，第一、二、三根本法属于“人民”之宪法存在的具体制度形式，属于中国宪法之政治法属性的直接标志，而第四根本法构成前三个根本法的正当基础和逻辑前提。这里的排序标准并非基于道德基础或逻辑优先性，而是基于中国宪法落实“人民主权”的制度优先性，即有关根本法在促进“人民主权”的宪法实现方面的制度功效。如果没有以“自由”为核心的公民人格，任何一种代表制或直接参与制都不具有始原性的正当性。至于陈端洪教授所谓的“社会主义”、“民主集中制”、“现代化建设”等根本法可以相应归并到此处的“四大根本法”范畴之内。经过这样的结构性整理，中国宪法的“政治宪法结构”便更加清晰、更具规范性也更有实践价值了。
    本文意义上的政治宪法学是宪法学而非政治学的核心理据在于以“人民主权”之宪法实现为根本目标，坚持以更加科学与彻底的学术态度完整对待中国宪法文本，侧重解释和建构中国宪法文本内部的“政治宪法结构”，归结出“人民主权”在中国宪法上的实践形式，评估相关实践形式的现状、效果与制度理性，探索推进相关实践形式的制度优化路径。根据这里的分析与整理，“人民主权”在中国宪法上的实践形式呈现为一种“三分法”结构，即“双重代表制+非代表制的参与民主制”，其中“双重代表制”是人民主权的主要制度形式，包括真理取向的“党的领导代表制”（宪法文本依据为序言中的“四项基本原则”条款和总纲第一条的国体条款）和程序取向的“人大民主代表制”（宪法文本依据为总纲第二条政体条款之第1、2款），而“非代表制的参与民主制”是一个巨大的民主制度容器，代表机关和其他国家机关有义务为这一制度容器的具体化和充实化提供制度与程序。
    在此意义上，笔者认为法学家和司法精英推动的“宪法司法化”难以承载中国宪法的“政治宪法结构”，因而可能只具有相对有限的价值和意义，且很难成为推动中国宪政转型的、具有充分之实践理性的解释框架与建构框架。经过结构性整理的中国宪法的“政治宪法结构”构成了中国宪政转型的“刚性约束”，同时也构成了转型成功与否的枢纽结构。
    总之，从八二宪法文本结构与价值体系来看，这部宪法已经展现出准现代性的法体结构和宪政转型的制度指向，包含了丰富的政治宪法内涵与基本权利序列，展现了百年共和历史的现实成就。这就使得八二宪法尤其是四个宪法修正案所回归的已经不单单是历史上的五四宪法，而是百年中国共和宪政主脉。这个文本绝然不是没有被实施，或没有效力，而是我们评价这一文本的规范尺度和效力观存在一定缺陷，导致诸多理论工具仅能识别“宪法”，而不能识别“中国宪法”，从而导致在这些理论工具鼓噪下的以司法宪政主义为中心的中国宪政理论心智与制度模仿难以针对八二宪法的真实问题并提出有效方案。政治宪法学视角下的“政治宪法结构”理论就产生于对当下中国宪法理论与制度困境的积极反思之中。以权利为中心的司法宪政主义固然可以汇入宽泛的价值启蒙与社会运动的潮流之中而彰显为一种民间化的强势存在，但因根本欠缺实证制度依托而难以在不诉诸进一步的激进措施的条件下获得制度性进展，而以“政治宪法结构”为中心的政治宪政主义却紧抓人民主权之根本原则与政治民主的宽口径转型通道，在宪法文本上具有充足的正当性依据，在制度依托上具有实在的代表制与非代表制基础，在理论解释与建构上可以贯通百年共和的政治宪法逻辑，因而具有宪政转型背景下的历史解释、制度诠释、价值证成、实践评估与路径设计上的比较优势。当然，这也只是比较优势而已，因为宪政转型的政治路径与司法路径在存有差别的同时更有协同之效，共同面对威权政治结构和有缺陷的八二宪法体制，甚至政治路径也需要以司法路径所依赖的权利为基础和背景，毕竟，没有权利也就没有现代政治，更没有现代政治宪政主义。只是，二者对权利的消极/积极、政治/司法的性质认知与实践运用存在规范性分歧。借助“政治宪法结构”的科学解释与制度建构，我们期待八二宪法之成熟转型在适度保守的轨道上和平而理性地展开与完成。
    （本文原载《读书》2012年第12期，作者系北航高研院助理教授）