田雷：美国共和宪制内的“总统”幽灵
田雷俗话说“外行看热闹，内行看门道”，就在四年一度的美国总统大选吸引了全球关注的目光之时，我作为一位美国宪政的研究者，虽然数年之前就写过有关美国选举问题的文章，却并不打算去消费在当下早已随手可得的各种选举资讯。对我而言，奥巴马和罗姆尼的竞选辩论虽然可以即时传遍全球，但却不能帮助我们理解美国政治制度的真实运作，当然更不是美国民主实践中最具生命力的秘密。就其意义而言，它们远远不及我在这周课上带领学生阅读的《我们的政治制度永世长存》——这是林肯29岁那年在“春田”青年学会上发表的演讲。因此，无论我能不能算作俗语意义上的“内行”，我都希望以下所讲并不是此时此刻总统选举的“热闹”，而是在大选结果已见分晓之时仍有阅读价值的“门道”。
如果我们要通过美国的总统选举来观察其宪政体制，首先应当明确，并不是每一个西方民主国家都有行政分支之首长的选举。这一判断其实涉及到民主国家的一种基本制度分野，即总统制国家实行立法权和行政权的分立，其一项主要机制即在于行政首长在选举问责的意义上独立于立法机构，因此才有了美国的总统选举；而议会制国家的立法权和行政权仅存在着职能意义上的分工，在议会制国家，选民并不直接选举行政首长，而仅选举所在选区的国会议员，最后是由议会内的多数党进行组阁。虽然现在已有以法国为代表的二元首脑制，但总统制和议会制仍是西方民主国家的基本宪制分类。
总统制源于美国。1787年的美国制宪者之所以创设总统制，其主要目的就在于以三权分立的机制来实现联邦层面上的“野心制约野心”，由此避免美国在后革命时代肆虐地方政治的“派系”暴政。在美国的建国之父们看来，政党政治非但不是民主的必要条件，反而是共和国的大敌。1787年宪法从头到尾就没有提到“政党”，而是许多学者所言的“一部反对政党的宪法”。《独立宣言》的起草人同时也是美国的第三任总统杰斐逊就曾放过狠话：“如果要加入政党才能够上天堂，那么我宁愿不上天堂”。1787年宪法的设计师麦迪逊所主笔的《联邦党人文集》第10篇也在探索共和国如何可能控制“派系”的腐蚀。当然，杰斐逊和麦迪逊却未能想到，他们后来竟一手创建了美国的民主党。而政党的出现实际上又改造了麦迪逊最初设计的分权体制，以至于有宪法学者近期在《哈佛法律评论》上发表论文，主张美国的宪政体制与其说是“三权分立”，不如说是“政党分立”。政党作为一种“活宪法”的因子，可以让三权分立的宪制在实际运转中产生两种基本形态：当总统所在的政党同时是国会的多数党时，那么就构成了所谓的“统一政府”，其运作在一定程度上类似于英国的议会制；反过来，当总统的反对党控制国会的多数席位时，这时就构成所谓的“分裂政府”，在一定程度上更加接近麦迪逊的原初理念。
按照宪法学家布鲁斯·阿克曼的说法，三权分立原本是“麦迪逊的希望”，但现在却成为了“林茨的噩梦”。这里的林茨，乃是阿克曼在耶鲁大学政治学系的同事，美国当代著名的比较政治学大师。而这里的“噩梦”，乃是指林茨提出的经典理论命题“总统制民主的危险”。林茨认为，总统制民主的设计存在着两个基本特征：首先是总统制的“双头正当性”，这是指总统和国会都是经由人民选举而产生的，并基于此享有自身的民主正当性；其次是总统制的“刚性”，这是指总统和国会都有其确定的任期，他们的任职并不是相互间依存的。在林茨看来，这两种特征在实践中相互交织就会造成宪政“僵局”，冲突难解之时就可能导致枪杆子作为终极的仲裁者登上政治舞台。林茨关于总统制的判断在一定程度上设定了比较宪制的研究，早已成为一道经典命题。
如果我们从横向的比较转至纵向的观察，则应看到美国总统制在两个世纪内的转型。无论在即将举行的大选中入主白宫的是奥巴马还是罗姆尼，他就任的总统职位已经远远不同于华盛顿当年的职位，虽然还是同一部宪法所规定下的“总统”。在美国的建国者看来，最危险的政治分支是国会，因此他们不仅授予总统立法否决权，隐含地授予最高法院以司法审查的权力，更是把国会“一分为二”，进行相互间的制约和平衡。国会之所以危险，原因在于众议员是由人民直接选举产生的，因此国会有可能成为煽动政客鼓动民粹主义的舞台。
正是为了避免总统职位成为民粹野心家的猎物，制宪者们才在当时设计出了今天看起来完全无法理解、随时可能制造宪政危机的“选举团”制度。在制宪者的世界内，总统的职位是为华盛顿量身定制的，而华盛顿的正当性并不是来自于他在选举日向选民许下有关未来的种种承诺，并因此得到理性选民的选择，而在于他在过去为共和国事业所立下的汗马功勋并在此过程中展示出的政治美德。在建国之初，现代意义上的竞选（在此可理解为熊彼特所说的“竞取选民手里的选票”）乃是政治家的不为之事，反过来，在选举中落败有时反而证明了失败者保持着独立判断的勇气，而没有根据流俗且善变的民意随波逐流。当然，在今天的美国，竞争性的选举已经是民主制度的必要条件，构成在常规政治时期判断民意走向的制度设计。但建国者们的政治理念并不因此被丢弃在历史的垃圾堆里，实际上，选举到底是在选什么是应予认真对待的问题，因为在今天的技术条件下，正如阿克曼在其新书《美利坚共和国的衰落》中所言，在现在的总统竞选中，“超凡魅力起作用，碎片化的政治宣传起作用，但政治经验却很少起作用。”
正是因为总统成为了人民的代言人，总统一职也在美国的政治舞台上越来越重要。在建国一代人退出历史舞台后，十九世纪的美国总统很少有人真正留下历史的足印（林肯自然是最大的例外，但除了美国史的研究者或爱好者，谁又能说出林肯后继者的名字呢？）。美国在一战期间的总统威尔逊曾是现代政治学的奠基人，他在“学而优则仕”前曾著有《国会政府》，主张美国政治的运转实际上是由国会内代表地方势力的“大佬”们所主宰，形成了“分猪肉”政治。但在进入二十世纪后，美国总统的权力却是与时俱进，尤其是在二战期间，罗斯福更是以四届总统任期留下空前绝后的记录。1973年水门事件调查的同期，著名作家施莱辛格就已出版《帝王总统》一书。而在新世纪的反恐战争导致政治丑闻频传时，布鲁斯·阿克曼接续了帝王总统论的传统，在《美利坚共和国的衰落》一书中认为，未来将出现越来越多的“小布什”总统，他们侵蚀着美国共和政治的两大支柱：理性政治和法治。
另一位美国重量级的宪法学家桑福德·列文森数年前曾写下《美国不民主的宪法》一书，认为美国只有重开制宪会议，才能救治自身的宪政体制。而对于中国读者来说，列文森在一篇新发表的文章内所讲的一则小故事或许更有意义，他曾在哈佛接待过一个中国学生的访问团，席间有代表提出中国可以从美国的宪政经验内学到些什么，教授答曰：“什么是不可以做的！（What not to do）”。在我看来，从美国宪政中学习“什么是不可以做的”，这种新的学习态度反而让研究美国宪政成为一项更加迫切的课题。
文章来源：《新产经》2012年11月刊
