赵海军：社会保障权的宪法思考

    【摘要】社会保障权是公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，国家和社会给予物质帮助的权利。社会保障权既是社会权利、经济权利，更是宪法权利、基本权利。确立社会保障权的宪法地位对于发挥其保障作用尤为关键。
    【关键词】社会保障权；宪法思考；权利内涵；权利保护
    “社会保障”一词早在1883年至1891年间就已由德国政府所创立，但“社会保障”作为法律概念，最早出现在1935年美国的《社会保障法》（SocialSecurityAct）一书中。我国的社会保障法律制度在新民主主义革命时期就已产生，随着我国经济社会的发展以及经济体制的转化，经历了漫长的发展历程。中国共产党第十四次全国代表大会确立了市场经济体制以后，我国的社会保障制度也随之逐步发展和完善。1994年颁布了《劳动法》，对于社会福利、社会救助、社会优抚、社会保险制度做出了总体的规定。但经济社会发展所带来的一系列问题，如劳资纠纷、劳动争议案件的日益增多和多样化等，呼唤社会保障制度的“深层次援助”。2008年被业界称为“劳动法年”，在这一年，《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》相继颁布实施。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《社会保险法》，中国的社会保障体系正逐步走向完善。
    一、 社会保障权的内涵属性
    （一）社会保障权兼具社会权利与经济权利双重属性
    世界上大多数国家或多或少地都规定了公民在遭受困难或疾病的情况下，有权利从国家或政府获得救济和帮助，只是规定的内容略有差异。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”美国列举了公民年老、生病、年幼或失业四种情况。英国列举了公民病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休七种情况。国际劳工局对社会保障的界定中也包含了疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘等情形。从以上定义不难看出，社会保障权不仅是公民作为社会成员在特殊情况下所享有的社会权利，是维持社会正常运转、保障社会秩序、推进社会文明、实现社会和谐的题中之义，而且其通过物质帮助、收入补助、补贴等形式也体现了经济权利的属性。
    （二）社会保障权体现为公民基本权利和国家基本义务的结合
    权利义务是相对而言的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，但是权利义务有的时候会有所侧重。社会保障权就体现了这一点，公民在获得国家和社会物质帮助的同时会承担相应的义务，比如不能通过欺骗的手段获得，通过帮助走出困境后应该将这个权利回归社会从而帮助更多需要帮助的人，但是在权利的获得上公民所承担的义务相对较少。那么国家在履行这一基本义务的同时享有哪些权利呢？笔者认为，国家运用权利拥有者——民众赋予的权力在整个社会范围内进行综合管理，排除一些干扰和自然灾害，从而保障社会老有所养、病有所医，是其权利的体现。但是国家成立的初衷和最根本的目的便是通过提供基本义务进而保障公民个人的基本权利。由此不难看出，社会保障权通过国家提供的义务进而保障公民的权利。
    （三）社会保障权利既是宪法权利更是基本权利
    宪法权利，顾名思义，是各国通过宪法明确规定和明确保护的权利，它是宪法的核心内容和价值所在。宪法主要调整“权力”和“权利”二者之间的关系，通过规范权力的运作来保障权利的最大化。宪法权利的文本化给国家带了一个“紧箍咒”，为国家的行为划定了一条线，使其不能越雷池半步；而且随着经济社会的发展，国家不能只承担消极义务，更应承担积极的保障责任。但是，一项权利能否写入宪法？如何写进宪法？却经历了长期的斗争和历史的过程，不同国家在不同时期宪法权利的内容是不尽一致的，是变化发展的。当前学术界公认的权利经历了三种发展形态：早期的以自然权利为核心的公民生命健康权、人身自由权等，19世纪的政治权主要体现为公民参加政治生活和选举、被选举的权利，20世纪的社会权。这也是人权内容逐步扩大的表现，是社会进步的体现。联合国的相关公约和文件都对社会保障权给予了规定。我国《宪法》也在第四十五条规定了“物质帮助权”的内容，虽未明确规定“社会保障权”，但二者在内涵上是基本一致的。
    但是宪法权利不等于基本权利，二者之间还是存在一些区别，比如宪法权利和基本权利的参照坐标不同，内容属性以及对国家的要求也不同。仅仅认为社会保障权是宪法权利还不够，原因有二：其一，宪法权利是文本性和实定的，随着社会的进步和社会生活的变迁，社会保障权的内涵有可能进一步扩大，保障内容和保障层次有可能发生变化；其二，宪法权利相对于自然权利来讲，它消弱了公民个人对抗国家的能力，社会保障权所规定的公民获得物质帮助的权利，它包含了自然权利（生存权）的成分。国家不仅要按照宪法的要求积极提供而且要逐步扩大保障范围和层次，不能仅仅停留在弱势群体的救济这一狭窄的层面。因此，社会保障权既是宪法权利，更应该是基本权利。
    二、 社会保障权的宪法地位
    （一）社会保障权的立法现状
    我国社会保障权的立法始于社会保险，1951年政务院颁布了《劳动保险条例》，1982年《宪法》第四十五条第一次出现了“社会保障”的字样，1994年《劳动法》也在第九章规定了社会保险和福利的具体事项，2010年颁布实施的《社会保险法》在内容和实施上进行了细化。
    除此之外，我国社会保障立法还有大量的法律法规和规范性文件。社会保险方面：《劳工保险条例》、《公教人员保险法》、《全民健康保险法》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》等；社会福利方面：《义务教育法》、《残疾人保障法》、《社会福利政策纲领》等；社会救助方面：《社会救助法》、《社会救助法施行细则》、《社会救助机构奖励办法》等；社会优抚方面：《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤条例》、《城镇退役士兵安置条例》等。
    （二）社会保障权的立法分析
    从国家的整体立法状况来看，我国的社会保障立法取得了令人瞩目的成绩，但是，由于我国整体法制建设的滞后以及受国情、观念影响，立法仍存在诸多有待改进的地方。首先，立法层级比较低。社会保障内容丰富，但目前只有屈指可数的几部单行法律，其他主要是一些国务院或者劳动部（现为人力资源和社会保障部）制定的规范性法律文件；其次，立法比较分散。没有一部专门调整社会保障法律关系的法律，以至于出现规范冲突、法律适用的混乱，全国范围内不能形成统一的规范模式，各省各地区自行其道；最后，立法理念守旧。单单停留在保障老弱病残的层级上，被动性很强，缺乏立法的前瞻性。社会保障法未能突出“社会”二字的功效，国家推动不可否定，但是社会的作用同样不能小视。
    （三）社会保障权的宪法地位
    一些国际性条约和文件如《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利公约》、《消除一切形式种族歧视公约》都规定了社会保障的权利。据统计，韩国、泰国、伊朗、巴西、俄罗斯、智利、法国等53个国家的宪法都明确规定公民有社会保障权。
    综上不难看出，无论是国际条约还是大多数国家的宪法，都明确规定了公民的社会保障权。而我国《宪法》的规定却不明确，仅仅在第四十五条规定了“物质帮助权”，体现“社会保障”字样的仅仅是其第二款的规定。笔者认为，确立社会保障权的宪法地位，依据有三：其一，任何事物都有正反两方面，国家一方面发展经济，创造更多就业机会和社会财富，推动整个社会向富强、民主、文明、和谐发展；另一方面，国家也应保障公民在年老、疾病、丧失劳动能力的情况下不被社会抛弃的权利。这不仅是国家最基本的义务，也是公民个人基本权利（生存权）的体现，因为他为社会做出了贡献，理应享受保障权利。而宪法本质上就是公民基本权利保障法，因此确立社会保障权是宪法的题中之义。其二，社会保障权属于基本权利，理应给予最高层次的保护，宪法在这个意义上无疑是最好的角色，构建至上而下完整的体系，只有这样才能最大程度地发挥社会保障的作用。总之，确立社会保障权宪法地位尤为重要，若要达此目的，首先要加强社会保障权的立法保护。
    三、 社会保障权的立法保护
    （一）社会保障权立法理念的转变
    《宪法》第四十五条虽然规定了社会保障权的两个主体即国家和社会，但长期以来，国家和社会其实是一回事，比如一些社会团体，名为社会团体，实际上跟政府扮演的角色很相似，内部的组织机构和领导班子跟政府没有实质区别。社会主流观点也认为，社会保障权的实现应完全由政府承担责任，包括提供一些物质、制度和法律上的保障条件。笔者认为，社会保障权的实现要依靠政府和社会的力量同时推进，政府主导但不必事必躬亲，这样政府的包袱就会适当减轻，避免重蹈西方一些福利国家的覆辙，而社会要发挥大熔炉的作用，全国统筹。体现在立法上，笔者认为社会保障权的立法宜精炼而不应过滥，宜统一而不应过散。
    （二）社会保障权立法保护的路径
    我国现行《宪法》对社会保障权虽然给予了关注，第四十三条规定的劳动者有休息的权利，第四十四条规定的退休制度也都属于广义上社会保障权的范畴，但笔者认为还有几方面需要完善：
    1.加紧制定统一的社会保障法
    随着《劳动合同法》、《促进就业法》等相关法律的颁布实施，《社会保险法》也于2010年出台，标志着我国社会保障上了一个新台阶，配套法律法规的制订和完善使得社会保障中最重要的社会保险制度顺应历史潮流，担当起了改革的急先锋，逐步发挥它重要的作用。但社会福利、社会优抚似乎正在脱离公众的视线，社会救助也发展缓慢，“孙志刚事件”折射出来的立法进步也只是昙花一现。因此，制订统一的社会保障法很有必要。
    2.完善相关的组织程序和制度保障
    近期被人们诟病的中国红十字会事件，让公众重新审视公益组织和团体在社会保障方面的作用，即使是国家机关，比如民政部在收集善款提供物质帮助方面同样受到社会公众的质疑，作为国家代表的政府机关以及作为社会代表的公益团体在组织程序和制度建构方面都被人诟病。为此，要建立事前严格的审查和核实制度，帮助真正该帮助的人，防止浑水摸鱼、欺骗瞒报等行为的发生。还要加强事中的监督机制，权力和权利都要展现在阳光下，不搞暗箱操作，要接受社会大众的监督。同时建立事后的问责机制也非常必要。
    3.充分发挥社会团体在社会保障方面的作用
    完善相关立法，明确社会公益组织和团体的法律地位，使其不完全依赖于政府，不仅做政府的助手，而是发挥其在社会保障方面的独立作用。鉴于中国长期以来的只信父母官的法律和社会传统，社会公益组织和团体要逐步树立自己的信用和威信，探索实现社会管理的自主和高效，这也是社会本位思想的要求。
    赵海军，单位为首都师范大学政法学院。
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