计伟民：变革年代的宪法成长

    十字路口的修宪使命
    1980年，中国走到了希望与焦灼交汇的十字路口。
    此时，告别“文革”、拨乱反正虽然已历数年，改革开放、法制重建亦已起步，但“文革”遗毒依然没有彻底退场，甚至寄生于身为国家根本大法的宪法中。
    如何清算专制主义的累累罪恶？如何修复惨遭践踏的民主法治？如何拯救几近崩溃的国家制度？如何稳定极端混乱的社会生活……所有这一切都亟须宪法重新提供答案，制定一部新宪法由此被迅速提上日程。
    此时的中国，已经走过了一条坎坷的立宪道路。1954年的第一部宪法虽然确立了许多基本国家制度，但诞生不久便在政治运动的冲击下几近废弃；1975年的第二部宪法是“文革”时期的怪胎，不仅肆意扭曲诸多宪法制度和原则，寥寥可数的30条条文还充斥着极左口号，制造了立宪史上的大倒退；1978年的第三部宪法虽然问世于十年动乱后，却未及彻底清理“文革”思维，“左”的印记依旧赫然在目，且与拥有106条的1954年宪法相比，仅有60条的1978年宪法极为粗疏。
    正因此，新宪法的制定无法以最近的1978年宪法为基础，而是回归已经遗落在历史深处的1954年宪法传统。当年参与修宪、日后担任七届、八届全国人大常委会副委员长的王汉斌回忆说：“经过‘文革’，人们还是比较怀念1954年宪法。”
    1982年9月，随着宪法修改委员会成立，新宪法的起草正式启动。在两年零三个月的时间里，立宪精英们先后比较研究了35个国家的宪法，宪法草案数易其稿，仅较正式的草稿就达6稿之多，有的条文甚至改了十几遍。
    1982年4月26日，随着宪法草案交付全国人民讨论，一场全民立宪浪潮持续了整整四个月，其后，宪法修改草案根据公众意见又补充、修改了近百处。
    在人心思变、防止“文革”灾难重演的时代语境下，伴随着思想解放的良好氛围，围绕修宪的公共讨论空前活跃。为了使不同的修宪主张得到充分论证，在修宪草案初稿中，一些有争议的条款均写上了两三种方案。而一些重大分歧的最终取舍，当时的领导人起到了关键作用。
    人大究竟采取“一院制”还是“两院制”，曾是修宪过程中的一个争议焦点。包括胡乔木在内的不少人士提议全国人大分设“地区院”和“社会院”，但彭真、叶剑英都对此持有异议。邓小平也表示：“我们还是搞‘一院制’，就是人民代表大会制，全国人大是最高国家权力机关，这样国家机构运作比较顺当。”最终，修宪草案坚持了“一院制”的设计。
    受命主持修宪的彭真，对一些重要宪政原则的确立居功至伟。1954年宪法曾有“法律面前人人平等”条款，但在1975年宪法和1978年宪法中却不见踪影，在彭真的坚持下，这一规定在修宪草案中得以恢复。彭真还力主“把宪法具有最高法律地位，党要以宪法为根本的活动准则，任何组织不得有超越宪法的特权”写入宪法，这实际上触及了中国政治实践长期悬而未决的一个关键难题。他的这一主张，最终在修宪草案中体现为“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。
    新宪法的历史飞跃
    1982年12月4日，五届全国人大第五次会议表决通过了宪法修改草案，史称“1982年新宪法”（以下简称“八二宪法”）。
    当时的投票结果是3037票赞成，3票弃权。有人提出要改变以往秘不示人的惯例，向外公布表决结果，彭真对此十分赞同，请示胡耀邦后亦获得支持。于是，“八二宪法”成了新中国立法史上第一部公开表决结果的立法，这使新宪法自诞生那一刻便散发出不同寻常的革新气象，也成为日后立法公开化、透明化的一个重要起点。
    “八二宪法”的一个核心变化是将“公民的基本权利和义务”一章前置，位于“国家机构”一章之前，仅居“总纲”之后，且大大扩展了公民基本权利的种类和内容，诸如公民人身自由、住宅以及人格尊严不受侵犯，以及宗教信仰自由、劳动权、受教育权等重要权利条款纷纷入宪。据统计，“八二宪法”的公民基本权利义务条款共有24条，比“五四宪法”多出5条，比“七八宪法”多出8条，比“七五宪法”更是多出整整20条。
    将“公民权利”置于“国家权力”之前，是对当时全社会呼唤人的尊严和价值的制度性回应，也是对社会、国家与个人关系的历史性重构。由此，公民广泛的权利和自由获得宪法确认，此后30年，风起云涌的公民权利立法，以及日益崛起的公民权利意识等等，无不发轫于此。
    “八二宪法”的另一个重大变革，是使人民当家作主的载体——全国人大的权力名至实归，尤其是大大扩展了全国人大常委会的立法和监督职权，此后30年中国立法的黄金岁月，乃至现代法律体系的最终达成，正是由此获取了立法权的正当来源。
    而“八二宪法”对国家领导人连续任期不得超过两届的限制性规定，意味着废除了实际存在的领导职务终身制。它切除了“老人政治”的历史积弊，政权定期交替自此成为常态，这是中国最深刻的政治变革之一，也是“八二宪法”最重大的历史贡献之一。
    随着“八二宪法”的诞生，“一切权力属于人民”、“法律面前人人平等”等宪政原则划破时代的迷惘，而“差额选举”、“直接选举”等长期不能触碰的思想禁区，亦因此被冲破，成长为不可逆转的民主机制和政治实践。
    以历史的眼光看，“八二宪法”无疑是改革开放30年来最伟大的成果之一，也是国家道路的分水岭。它奠定了一系列引发中国社会巨变的宪政制度，聚集了社会共同体的宪法意识，也为一个饱经磨难的国家赢得了30年的稳定期。以此为拐点，中国的宪法治理道路、公民权利时代再无回头路可走。
    也正是自“八二宪法”起，宪法开始自觉承担起推进国家改革、社会转型的历史使命。此后，“八二宪法”于1988年、1993年、1999年、2004年先后四次修改，现代宪政思维不断刷新着宪政制度、社会意识和国家价值观。自“八二宪法”开创的以宪政、民主、法治、人权为诉求的现代化进程，日益加速，渐行渐深。
    宪法书写的经济改革史
    1987年12月1日，地处改革开放前沿的深圳，顶着“违宪”、“搞资本主义”等风险，在全国率先公开拍卖了一块住宅用地。深圳的“中国第一拍”惊动天下，掀起了土地使用制度的重大革命，也促成了宪法的修改。1988年的宪法修正案打破了“八二宪法”所设定的不得以任何形式“非法转让土地”的禁区，明确宣布“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
    这正是“八二宪法”诞生后所面临的特殊语境，急骤变革情势，不时碰撞改革开放初期的宪法设计，导致“良性违宪”现象时有出现，反过来又引发了宪法的变革。30年来，这种改革推动修宪、修宪确认改革的互动效应连绵不绝，在经济改革领域尤为明显。以至在很大程度上，宪法变迁史也是一部经济改革史。
    综观“八二宪法”的历次修正，多是缘于对传统观念和体制的突破，而其中最大的体制突破，莫过于从“计划经济”转向“市场经济”。
    从改革开放初期的“计划经济为主，市场调节为辅”，到1980年代中期的“有计划的商品经济”，再到“计划与市场内在统一”，以“市场”为导向的经济体制改革不断“摸着石头过河”。1990年代初期，计划经济思潮又有重新抬头之势，及至1992年，邓小平南巡讲话一锤定音，市场经济才与资本主义脱敏，并在同年的中共十四大报告中确立为经济体制改革的最终目标。
    1993年的宪法修正案，明确将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”，执政党的意识自觉由此上升为国家意志，通向现代化的一条关键路径亦得到宪法确认。
    更加耐人寻味的是非公有制经济的命运变迁。
    1980年代初期，在非公经济已遭禁锢20多年的中国，当个体户这一极具中国特色的称谓小心翼翼地浮出水面，曾震惊社会，招来无数非议和白眼。1986年前，私营经济还只是国家政策“不提倡、不宣传、不取缔”的试验。1989年的经济整顿中，私营企业又首当其冲，一些私营老板甚至“上半年戴鲜花，下半年戴手铐”，以“傻子瓜子”名闻天下的年广久，就是在这一年身陷囹圄，跌入人生低谷。直到进入1990年代后，随着经济政策的不断调整，非公经济才进入了高速发展期。
    与非公经济跌宕起伏的命运相伴的，是一条不断前行的修宪轨迹。“八二宪法”已经承认了个体经济，1988年的宪法修正案又接纳了私营经济，但当时宪法只是将个体经济和私营经济视为社会主义公有制经济的补充。1999年的宪法修正案，则将非公经济由“补充”地位进一步上升为“社会主义市场经济的重要组成部分”。
    但在现实经济生活中，非公经济仍然受缚于一些制度性的歧视。尤其是2003年发生的“孙大午案件”，以一个民营企业家因贷款无门而无奈触犯金融戒条的悲情故事，引发了广泛的社会同情。
    而要求进一步改善非公经济境遇的社会呼声，次年便得到了宪法的回应。2004年的宪法修正案明确规定：“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。”自此，在“八二宪法”中萌芽的非公经济，从“承认”到“鼓励”，由量变到质变，终于在国家根本大法中赢得了史无前例的地位，迎来了开阔的前景。
    法治理想的宪法抉择
    1980年代以来的中国历史，烙下了两个最鲜明的时代标记——“法治”和“市场经济”，中国社会最近30多年的沧桑巨变，实际上都源于这两条最强劲的精神线索。也正因此，继1993年“市场经济”入宪后，“法治”入宪也就势在必行。
    但与“市场经济”相仿，“法治”同样需要跨越历史遗留的思想禁忌。回溯历史，新中国建立之初的司法文件已经提出使人民法庭成为“宣传我国法治精神的讲台”。然而好景不长，1958年，随着“要人治，不要法治”的权威意见的提出，主张“法治”的声音逼迫销声匿迹。“文革”期间“砸烂公、检、法”的狂潮，更是剥夺了“法治”的容身之地。从1970年代后期起，随着法制重建的启动，在思想界和法学界发生了一场旷日持久、规模宏大的理论交锋，除了针锋相对的“人治”、“法治”之争，还出现了“法治与人治相结合”的所谓“第三条道路”。但回头看来，这场持续近20年的论战，也为走出“人治”误区、统一“法治”共识奠定了思想基础。
    进入1990年代后，推崇“法治”的声音渐渐占了上风。与此同时，中国立法进入了高速发展期，“无法可依”的困境已转向基本“有法可依”。而在公民意识方面，昔日不知“法治”为何物、盲目服从权力的国人，渐渐从“人心拜权”转向“人心思法”，日益学会向法律寻求公道和正义……至此，确立“法治”观念的制度基础、社会土壤等等已经成熟，并逐步融入了执政思维。
    1996年3月，经八届全国人大第四次会议批准，依法治国、建设法制国家写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。
    此时，有关“法制”还是“法治”的公共讨论，在法学界和全社会再度升温，前者旨在制度建设，后者则重在治国方式。这场讨论被形象地称为“刀制”“水治”之争，最终改“刀制”为“水治”成为社会共识。
    1997年，中共十五大报告重申了依法治国的立场，并将建设“法制国家”改为建设“法治国家”。一字之差，韵味深远。依法治国的内涵，由此发生质的飞跃。
    1998年3月，政府工作报告中再次阐明了依法治国、建立法治国家的治国方略。
    经过政府报告、执政党文件的多次“预热”，“依法治国，建设社会主义法治国家”载入1999年宪法修正案终成水到渠成之事。至此，作为政治改革重要标志的“法治”，与作为经济改革核心目标的“市场经济”一起，都经由宪法上升为国家意志，从而确认了又一条通向现代化的关键路径。此后，中国特色社会主义法律体系的形成、政府行为法治化的加速，以及法治理念的日益深入人心等等，莫不从中获取了巨大动力。
    而在思想领域，漫长的“人治”、“法治”之争也终于尘埃落定，宪法以国家根本大法的形式，宣告了“法治”思想的全面胜利！
    宪法羽翼下的私产解放
    私产入宪，是2004年修宪的一个历史性突破。由此，困扰中国社会多年的又一个观念禁区被彻底冲破。
    新中国建立后，尽管1954年宪法规定了一些保护私有财产的条文，但经过社会主义改造、合作化浪潮、公社化运动后，私有财产并没有得到宪法所许诺的尊重。十年“文革”浩劫中，私有财产更是被视为万恶之源，在“斗私批修”的批判声浪中，人们“谈私色变”，私有财产权与“原罪”画上了等号。
    直到“八二宪法”诞生后，“私有财产”的概念才重新现身于宪法，但因当时认识高度的局限，“八二宪法”对私有财产的保护，
    仅仅限定于公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权和继承权，难以包括现实生活中各种财产形态尤其是生产领域的财产权，也未涵盖所有权以外的物权、债权等财产权利。
    经过多年的改革开放，中国公民的私人财产已日积月累，但私有财产依然是一个敏感话题。1988年、1993年、1999年先后三次修宪时，都有人提出将“保护公民财产权”的条款明确写进宪法，但因种种原因，尤其是担心因此被误解为搞私有制，这一动议始终被搁置。
    而在现实生活中，对私营经济的种种不正常压制，尤其是频频侵袭中国城乡的野蛮拆迁、暴力征地等现象，不断制造血腥的悲剧，逐渐演变成侵犯公民私产的祸首，累积成最为尖锐的社会矛盾。
    此时中国社会已普遍意识到，对于私有财产的威胁，主要来自于公共权力，而要防止这种伤害，就必须在宪法层面加强对私有财产的保护力度。法学界的主流观点是，私有财产权仅仅在一些民商法律中体现为一般民事权利，却没有得到宪法的足够重视，相对于公共财产的保护，宪法对私有财产的保护明显弱化。
    作为对民间诉求的回应，2002年11月的中共十六大报告首次提出：“完善保护私人财产的法律制度。”一年多后，这个明确的政治信号被一场修宪行动所证明。2004年的宪法修正案明确宣布：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
    就此，公民的“私有财产权”作为一个独立的权利概念首次进入宪法文本，由民事权利上升为宪法权利，由一般权利转型为基本权利。而“财产权”替代“所有权”，则赋予了更为全面的权利内涵，尤其是私产征收、征用及其补偿制度的确立，更是为公民维权提供了宪法武器。
    私产入宪三年后的2007年，孕育多年的物权法终于问世。在宪法精神的引领下，财产权保护法律制度的一大盲区被填补，平等保护公私财产的原则融入其中。
    也正因为宪法所强调的财产权主要是对抗公共权力可能带来的侵害，“私产入宪”不仅使百姓的安身立命之本纳入宪法保护的羽翼下，也将大大激发公民的民主和权利意识，助推市民社会的成长。由“保护私产”走向“制约公权”的宪政价值，将在时间的流逝中日趋明朗。
    被广为传诵的一个历史细节是，就在2004年修宪后不到一个月，一位名叫黄振沄的北京老人，成功挡住了来势汹汹的拆迁人员和推土机，这位年老体衰的63岁老人手中高举的抵抗武器，并非扫帚、棍棒之类的家什，而是一本薄薄的小册子——修订后的新版宪法文本。
    保障人权的宪法承诺
    2004年修宪又一个里程碑式的进步，乃是人权入宪，它与私产入宪一起，成为是次修宪最鲜明的两大标志。
    “国家尊重和保障人权”，载入2004年宪法修正案的这一人权宣言，虽然只有寥寥的九个字，却浓缩了数十年来“人权”从思想禁区到权利之旗的巨大变迁。
    新中国建立后相当长的历史时期内，“人权”始终被视为资产阶级的“专利”，成为讳莫如深的话语禁忌。尤其是“文革”爆发后，专制主义登峰造极，人权状况恶化到了极点，无数冤假错案导致无辜公民失去自由乃至生命，甚至发生了国家主席刘少奇手举宪法却无法保护自己人身安全的悲剧。
    十年浩劫过后，在平反冤假错案的浪潮中，“保障公民权利”成为反思民族灾难的一个重要成果。“八二宪法”确立了广泛的公民权利，此后20多年，在宪法原则的引领下，保护公民基本权利的法律与日俱增，中国还先后批准或加入了约20个国际人权公约。
    不过，“人权”这个禁忌词并未彻底脱敏。据著名法学家李步云回忆，直到2001年，他在湖南举办人权培训班时，有关部门还是建议他“最好不办”。2003年他参加由高层组织的一次修宪座谈会时，与会的一些学者还是不敢提“人权”两字，也有人认为宪法已经确认了公民的基本权利，没有必要再强调“人权”。
    但民间争取人权、国家改善人权的时代大势已不可阻挡，尤其是在修宪前夕的2003年，人权问题因一系列公共事件而空前放大。这一年，以震惊全国的“孙志刚事件”为导火索，激发了举国上下对人权的深层思考，并推动国务院快速废除了有侵犯人权之嫌的收容遣送制度。同样是在这一年，司法机关清理超期羁押、“婚前体检”不再强制、陕西看“黄碟”夫妇起诉公安局等事件，无不引发社会关注和讨论，在这一系列变化中，公共权力在“后退”，而公民人权在“前进”，以至2003年被一些传媒誉为“公民人权年”。
    至此，无论在法学界还是全社会，要求将“人权”概念明确引入宪法的呼声日益高涨，而党的十五大、十六大报告也都明确提出“尊重和保障人权”。民间意愿和执政思维两相呼应，终于促成人权入宪成为现实。
    “国家尊重和保障人权”载入宪法，不仅使“人权”由一个政治概念提升为法律概念，而且也全面刷新了公民权利意识和国家价值观。此后，以刑事诉讼法修改为代表的诸多立法、修法行动，融入越来越多的“人权”因子；“人权”开始成为社会流行话语，人权理念进一步成长为社会公共意识，并促使执法机关更多地以“人权”为基点改进其思维模式和行为方式……
    更重要的是，以人的尊严和价值、权利和自由为本位，是现代宪法观的重中之重。人权入宪，意味着中国宪法进一步与以“人权”为核心价值的现代宪政接轨，进一步成长为“以人为本”的人民宪法。也正因此，在一些宪法学者看来，这是历次修宪意义最为深远的一次进步。
    计伟民，《民主与法制》杂志社。
    来源：《人大研究》2013年第1期