杨肃昌：“八二宪法”中一个最具争议且最应修改的条文：“九十一条”

    如果说“八二宪法”被公认为“新中国成立以来最好的一部宪法”的话，那么其中的“第九十一条”恐怕就是最难取得社会各方面一致认可的条款。（现行审计制度的核心规定来自于“八二宪法”第九十一条，即“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。)从30年前这一条款的酝酿、形成到今天的宪法实践，对其的争论就一直未停止过，且这一条款还成为近年来全国“两会”代表和委员提出修宪建议最多的条款——这一现象值得反思。特别是在今天纪念“八二宪法”颁布30周年的时候，更有必要结合中国30多年改革开放与民主政治发展进程，回顾这一条款的形成与内容，以期待中国未来的宪法建设之路走得更加理性、科学。
    一
    众所周知，“八二宪法”是在“五四宪法”基础上的继承与发展，而“五四宪法”又是对“共同纲领”的发展。这就是说“八二宪法”的结构、基本思想、公民基本权利、国家机构以及修改程序和方式等方面都是有着几十年的传承与实践检验。比如，如果忽略地方各级人民委员会与地方各级人民政府之间的差异，不难得出这样一个比较结果：“八二宪法”与“五四宪法”相同或相似的部分加起来共有98条，占整个条款内容的87.6%，以至于有的学者认为新中国成立后实际上只颁布过一部宪法，即“五四宪法”，后面的宪法都是对其的修改。即使如此，从1980年9月五届全国人大三次会议通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》到1982年12月五届全国人大五次会议通过“八二宪法”，也经历了两年多的起草、酝酿和讨论过程。
    现在看来，唯有“八二宪法”之九十一条无论是从宪法的继承性和实践性上还是从制宪程序上看都是例外。审计制度在1982年时不要说对国人是一件新鲜事，就是对很多宪法修改委员会委员来说也是一个新概念。无论“八二宪法”之前的“五四宪法”、“七五宪法”和“七八宪法”，还是现实经济生活中都不存在有关审计监督的规定。“五四宪法”当时是以苏联宪法为蓝本的，苏联因不存在公共预算，在宪法中也就没有审计制度。那么这一制度又何以会出现在“八二宪法”之中？
    在1980年9月15日宪法修改委员会召开的第一次会议上，时为宪法修改委员主任的叶剑英提出制宪时要参考当代外国的宪法。之后宪法修改委员会秘书处搜集了35个国家的宪法，而这些国家的宪法中大部分都有有关审计制度的规定。即使如此，宪法修改委员会一开始也并没有真正注意借鉴国外宪法，这一点可以从1981年12月19日彭真委员长在给中央写的《关于宪法修改草案的几个问题的报告》中可看出。这份报告当时介绍了宪法修改草案稿的主要内容，其中绝大多数是对“五四宪法”的新发展和新形势下的宪法思想，并没有设立审计机关的内容。直到1982年初作为宪法修改委员会秘书长的胡乔木才提出这一建议。1985年1月3日，胡乔木在接见原审计署副审计长祁田时有这样一段谈话，他说“在起草1982年宪法时，我查了一下外国的宪法，发现绝大多数国家都有审计机构，而且地位很重要，有的直属总统，有的直属国会，审计长任期很长，相当于大法官，任何人都不能干预。我由此想到，我们国家也应该设立审计机关，这在社会主义现代化建设中是很重要的。于是我就跟几位领导同志商量，是不是在宪法中规定设立审计署”。具体是在1982年1月12日，胡乔木写信给财政部部长王丙乾，信中说：“在调整国家机构期间，我同依林同志商量，拟在国务院下设一审计机构(名审计局或审计院均可)，对国务院及其以下各机构和各大企事业单位独立行使财政、财务监督检查核算工作……这一机构和它的职权并拟列入宪法。”这年4月28日，五届全国人大常委会公布了《中华人民共和国宪法修改草案》，其中一条就规定了实行审计制度的内容。如此算来，设立审计机关的建议从提出到列入宪法修改草案只用了短短三个多月的时间，而到列入12月4日五届全国人大五次会议通过的新宪法中也仅仅不到11个月，这种在制宪史上的“闪婚”现象是极为少见的。现在看来，这一做法和九十一条都是值得商榷的。
    二
    一个在新中国历史上从未有过的制度仅仅受国外宪法的启示就将其匆匆列入宪法是否妥当？邓小平在1981年9月9日会见日本公明党访华代表团时，介绍了中国修改宪法的情况，“过去我们有一个比较完备的宪法，就是1954年通过的宪法。我们现在就是以它作为基础来修改。设国家主席问题是这次修改宪法的一个重要内容，同时还有其他一些重要内容，但都比较好处理。因为我们从1978年12月党的十一届三中全会以来，一系列的方针、政策已经确立下来，而且已经见效了。两年多的时间证明，我们的路线、方针、政策符合中国的国情，是行之有效的，当然可以反映到宪法中去。”2003年党的十六届三中全会提出《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，就是主张把实践中取得的、并被实践证明是成熟的重要认识和基本经验写入宪法。现在看来，审计制度在既没有以往宪法的传承也没有改革开放以来的实践情况下就被列入宪法，应该说是中国制宪史的一个“前无古人，后无来者”的例外吧。
    有人认为，审计制度列入宪法是当时经济监督的实践需要并不是因为胡乔木对国外宪法的借鉴，现在看来这种看法有失客观。应该说1978年改革开放之后经济建设中是出现了一些问题，需要加强经济监督，否则胡乔木看了国外的宪法也不会提出在我国设立审计机关。问题是，为了加强经济监督是否就应通过宪法设立审计机关？这里有个假设——假设胡乔木在1982年没有看国外宪法，那么这个年底通过的新宪法中会不会出现审计机关？1978改革开放之后加强经济监督的呼声就一直有，那为什么1982年前未有领导人提出设立审计机关？而提出建议的为什么是分管意识形态工作的胡乔木而不是分管经济工作的领导人？
    三
    在宪法制定者并不十分清楚国家审计之要义且对现行审计制度存在巨大争议的情况下就将其列入宪法是否妥当？这一点完全可以从胡乔木的几次谈话和通信中看出。比如，在1982年1月13日胡乔木致函财政部长王丙乾询问审计机构与财政部门之间的关系问题：“国外审计机构向国会的报告只限于账目是否清楚，与财政部的预、决算报告不同。审计机构建立和健全以后，就用不着每年派出财务检查团了。是否如此？”就是到了1980年10月初，胡乔木还给王丙乾打电话，再次询问审计机关成立之后，国家预、决算由谁来办理，外国审计机关是否负责编制国家预、决算并向议会作报告。1985年1月3日，胡乔木接见原审计署副审计长祁田时也说道：“我们对审计都不很了解，建国以后，也没有设立审计机关。”现在看来，正是对国家审计缺乏真正的了解与价值预期，导致了中国审计制度一开始就与世界审计发展方向背道而驰，且给未来的审计制度创新留下了难以逾越的障碍。现在，随着改革开放的不断深入和社会主义民主政治的不断发展，审计事业发展和审计实践中出现了许多问题，其中一些问题就是与现行审计体制紧密相连，但为此的改革却因现行宪法的制约而难以付诸实施。现在一讨论审计体制就有人说这是根本大法决定的不能谈，这就从某种意义说明现行宪法无形中反而成为审计改革乃至于审计发展的障碍。
    而且，对于在国务院设立审计机关的建议人们争议很大。曾在全国人大常委会研究室担任副局级干部的已故著名宪政学者蔡定剑说道：“当时在征求各单位各部门对宪法修改意见时，全国有十几个省和国务院的部、委提出审计机关最好隶属于全国人大常委会。”安徽省副省长杨纪柯就以“医生不能在得了胃癌时对自己开刀一样”为例，强调不应该在政府内部而“应该在全国人大里面设立独立的监督机构来行使监督权力”。不少宪法修改委员会的委员也认为设在国务院会有问题，主要对国务院及其所属各部门进行审计会碰到困难。但最后这一存在巨大争议的建议却在个别领导人意见的支配下列入了宪法，并被一些人当做是借鉴国外宪法的成功之举。现在看来这是一件不可思议的事，宪法条文毕竟应该是“久经考验”的并取得各方面共识的东西。彭真委员长早在1981年7月18日、21日两次要身边的同志代拟一个报告，向中央汇报他对修改宪法的一些想法，报告的内容就是：“宪法是根本法，主要在纲不在目，不搞不必要的创新，注意不引起不必要的争论。”而最后的结果是并没有按照彭真的想法去处理好这一问题，以至于对“九十一条”的争论一直延续至今。所谓中国制宪史上一次成功的借鉴与创新反而开创了一个不该复制的先例。
    四
    宪法是否能够保障行政型国家审计独立性？审计独立性是制约审计职能作用发挥的关键，是审计的生命。为此宪法“九十一条”规定，“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”但现实中的情况恰恰却是，审计独立性很难受到保障，来自于各方面对审计工作的影响、干扰和制约无处不在。为什么宪法难以保障审计独立性？一是宪法对审计独立性的规范过于原则，现实中也没有详细的实施细则予以界定与落实。二是宪法对独立性的规范过于普通，因为任何政府部门工作，比如统计、财政、工商、技术监督等部门的工作都是应“不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。其实，组织体制与权力结构才应是保障审计独立性的关键。如果审计机关是人大一个内部组织机构，那么审计监督对象（包括政府）还那么容易干涉审计工作吗？人大的组织体制与权力结构给独立的审计监督加了一层天然的权力保护膜。比如，人大常委会集体决定的议事规则会让审计问题的处理更加公开、透明和程序化，而任何要改变和干涉审计工作的企图都必须经人大常委会这一关，难度可想而知。而现行体制下，不要说保障审计独立性，就是审计机关有时候也“自身难保”。比如，广东顺德市在“大部制”改革中将政府审计机关合并到纪委之中，彻底改变了审计机关的行政隶属关系，这一明显的违宪行为却在现实中发生了。再比如，宪法并没有明确规范的经济责任审计已渐渐成为许多基层审计机关的主流业务。目前国家审计已与最初宪法规范中的国家审计相差很大了。事实已说明，现行宪法已难以确保国家审计始终处于稳定的法治状态。
    五
    最后，从根本上看，偏离宪政建设轨道的国家审计是否是一种长远的制度安排？审计监督为什么要由宪法规定？最高审计机关国际组织的《利马宣言》认为，有效的国家审计是要在财政预算支出管理中发挥作用，言下之意国家审计之核心是履行财政预算监督职责。而作用于限制政府公共权力扩张、制衡公共权力的财政预算监督恰恰是一种宪政行为。众所周知，财政是政府活动的物质基础，只有对政府实施有效的财政预算监督，才能从根本上限制行政权力的扩张和滥用。所以纵观世界各国审计，其职责的深度和广度可能不同，履行职责的方式和途径也可能不一样，但把对财政预算监督作为国家审计最基本的职责却是共同的。鉴于此，作为宪政载体的宪法，自然就把审计制度列入宪法。但当时在中国，无论宪政还是公共财政都还是遥远的事，即使财政预算也被打上了“保密”的印记。如此匆匆建立的国家审计自然就难以成为一种与宪政建设相适应的永久性制度安排，而是一种“监督国有企业、治理经济秩序”的权宜之策。对此可说明的一个例子是，1982年7月31日胡乔木在一份“菏泽县农业银行系统经济问题严重”的《群众反映》（82）第164期上批示：请考虑从速着手建立审计机构，最好能在反经济犯罪活动的斗争中建立起来，哪怕从小范围开始也好。看看，这些本可以通过党政“红头文件”或行政监管手段解决的企业违法乱纪问题，却要通过宪法规范来解决，这与宪法作为根本大法的定位与意义是相符的吗？“杀鸡焉能用牛刀”。可见，我们一开始对宪法及其审计制度的理解和出发点就与国外不同，尽管当时借鉴了国外宪法。即使1995年预算法和审计法颁布实施之后审计机关开始实施预算执行审计，但依然难以对政府起到有实质性的制约与监督作用，反而政府却成为集预算编制权、预算执行权和预算审计权为一身的集权者。如果政府的权力越来越集中且又缺乏应有的制约和监督，这一定不是宪政国家的做法。在这种情况下，人大需要的反映政府预算执行情况的审计工作报告却是由审计机关受政府委托向人大提交，这就如同一个上市公司管理层向股东大会提交的审计报告不是外部注册会计师审计报告而是自己的内部审计报告，
    其公正性、客观性、可靠性值得信赖吗？
    事实上，当时即使不通过宪法，我们也完全可以像设立国家监察机关一样在政府设立经济监督机关（或政府内部审计组织）去“监督国有企业、治理经济秩序”；即使没有宪法部门，也完全可以通过经济法部门建立依法审计的法律体系。想一想没有宪法规定的经济责任审计仅仅在1995年中共中央办公厅、国务院办公厅下发两个文件后就搞得轰轰烈烈，难道这类“监督国有企业、治理经济秩序”的经济监督组织就非得需要宪法支撑？真的应该抓住此次千载难逢的制宪机会把国家审计与宪法第六十二条相联系（规定了全国人民代表大会职权，比如“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”）以建立与人大预算监督紧密结合的现代国家审计制度。但遗憾的是，由于时代的局限，决策者们当时尚没有萌发出把审计制度建设与人大制度完善相联系的任何打算，于是宪法第九十一条与第六十二条遗憾地“擦肩而过”，一次打造中国现代国家审计百年大计的绝佳机会就此流失了，这也使得人大预算监督的虚置从“八二宪法”颁布的那一天起就成为事实（国家审计的错位安排是原因之一）。一个虚弱的人更需要拐杖，一个饥饿的人更需要能量，而一个印有“橡皮图章”标签的人大的确更需要权力的回归与落实。
    总之，如果从“监督国有企业、治理经济秩序”出发设计审计制度，那么作为政府经济监督职能的体现与要求，其理应安排在政府体制之中，但没有必要列入宪法；如果从“监督政府财政预算执行”角度考虑，那么作为一种带有宪政色彩的政治监督（预算即为政治），这种审计制度理应安排在人大制度之中并列入宪法，而国家审计唯有朝着这一方向改革与发展才乃“人间正道”。表面看这只是一个部门的安置与隶属关系问题，实则牵扯到国家财政领域民主与法治建设的大问题。看一个国家民主与法治是否进步的一个重要标志，就是看其纳税人及其代议机关是否真正掌管国家的“钱袋子”。看一看今天“三公”经费的膨胀、公共支出的黑洞以及财经领域腐败问题的严峻性，难道不正是与公共财政领域民主与法治建设的滞后相关吗？有人说，治理腐败有千策百计，其实关键的就那么几招，其中一招就是代议机关真正替纳税人抓好“钱袋子”。目前的国家审计仍然是从属于政府的一种内部监督，改革后则演变成为辅助于代议机构（人大）制约行政权扩张和防止吏治腐败的设置，显然这是一种宪政性的制度安排，当然也是一种长远的制度设计。
    如果说在30多年前，我们在计划经济体制下尚未把国家审计定位在服务于人大监督的话，那么在公共财政和民主政治已经有了长足发展的今天，如果再不从体制上和机制上解决好这一问题，中国国家审计就既难以有进一步发展的动力，也有悖于国家审计的人民监督思想和中国根本政治制度的发展要求。党的十八大报告首次将“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”看成是“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的首要任务，并为此首次提出了“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这意味着国家审计该真正回归于辅助人大预算监督的宪政建设之路的时候了，而这个时候也正是全国人大从最初的以立法建设为核心向现在的以监督职能建设为核心的转变时期。只有当人大把预算审批权、监督权与审计权紧紧攥紧并真正发挥其作用的时候，我们或许会真的看到宪政制度中的“王者归来”。
    作者简介：杨肃昌，兰州大学经济学院教授、博士生导师、甘肃省政协常委。