肖金明：城管执法体制改革：开放性、多样化、结构化、协同性

    【摘要】近日，人民日报刊文题为：城管为何掉进“塔西佗陷阱”。文章列举了一系列为媒体曝光的城管暴力执法事件：延安城管双脚跳踩男子头部、武昌城管十几人殴打开颅手术者、哈尔滨城管暴力执法导致千人围殴、昆明城管殴打怀孕妇女……文章也列举了众多城市推行的别出心裁的文明执法方式：“鲜花执法”、“举牌执法”、“眼神执法”、“列队执法”、“小品执法”……但各地城管的良苦用心的正面效应抵不过媒体上频频曝出的城管执法极端事件的负面效应，城管队伍形象被严重地“污名化”，城管制度陷入了“塔西佗陷阱”。在正视城管存在问题的同时，文章也客观地考量了城管困境的原因。比如，一个城市通常是公安民警一般按照辖区总人口的万分之十五配置，消防人员为万分之四，而城管则是参照市容监察人员定员数的比例确定，多为城市人口的万分之二左右。极不相应的是，大多数城市的城管职能却呈现“7+X”状态，有些地方的城管承担的职能甚至超过100项。再比如，城管队员的身份也是一个长期纠结的问题。各地的做法不一样，目前普遍采取的做法是公务员与事业编混编、混岗，这既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等带来许多难题。城管问题重重，破解城管难题需要理念更新、体制变革。2008年1月14日，中央民族大学法学院主办全国综合行政执法体制学术研讨会，作者在会议上作了题为“城管执法体制改革：开放性、多样化、结构化、协同性”的发言，对于审视当前的城管制度仍具有参考价值。
    【关键词】城管执法；“行政+司法”
    感谢会议主办方中央民族大学法学院和熊文钊教授，感谢主持人姜明安教授和周汉华教授，为我提供发言的机会可以表述自己的论点，并且能够荣幸地与台湾学者陈新民教授面对面，接受陈教授的评议。
    今天会议的主题是综合行政执法体制改革，这是一个近乎全社会感性地关注、其中不乏理性探讨的话题。前不久，我承担的中国法学会法学研究项目“行政管理体制改革法律问题研究”刚刚结题，原来与会议主办方商定发言的题目是行政管理体制改革与城管执法体制的完善与发展。今天上午和前半下午听了三个单元的发言、评论，尤其是城管执法实务界专家的观点和中国政法大学、中央民族大学、中国社科院法学所等学术单位的城管执法专题研究报告，让人耳目一新，颇受启发并有一些临场生发的感触和一些不成熟的思考，希望同与会专家、学者一起分享。关于城管执法体制的思考涉及到如何理解执法体制、执法体制需要统一还是应当多元化、城管部门的定位及其内部结构、行政与司法协同执法机制等广泛问题。
    首先，城管执法体制是一个怎样的概念？这是探讨城管执法体制的基础问题。城管执法体制从哪里开始，将走向何处？从行政处罚法第16条开始，沿着相对集中行使处罚权的路线，从1997到2007十年的时间一路走来，城管执法体制基本上被限定在通过处罚实施执法的意义上，城管执法部门成为专司处罚的部门。像北京市城管执法部门已有5000多人的队伍，拥有不止13个领域的300多项处罚权。这显然是对城管执法体制的过于狭义甚至片面理解，片面的理解还包括为城管寻找归口，寻求“婆家”，是归口城建部门，或者市政管理委员会，或者成为政府的一个部门，或者归口政法委，这当然也是体制问题，它涉及城管部门的名分、地位以及经费、装备、编制等方面的支持力度，但这显然不是城管执法体制根本问题。城管执法体制由十年前为消除“出台一部法律，建立一支执法队伍”、多头执法、重复执法、执法扰民等现象而发生，发展至今这一事物已发生新的变化，它已经由一个集中行使处罚权的机制发展成为城市现代化过程中为实现城市秩序而必需的一种管理和执法体制。
    我们可以按照“职能——体制——方式”的逻辑界定城管执法体制，城管执法体制就成为一个复杂的系统。根据这样的逻辑，行政体制是为政府职能服务的，应当让政府职能决定行政体制。换言之，城管执法体制是由政府的城市管理职能决定的；另外，行政体制与行政方式相辅相成，行政体制与行政方式是一个问题的两个侧面，也可以说，行政体制问题同时也是行政方式问题。因此可以这样理解城市管理，它不仅需要城管机构依靠调查权、处罚权、强制权等实施执法，依靠公共制裁和强制措施实现城市管理的行政目标，还必须面对更为复杂的城市社会关系，使城管机构具有强大的关系、矛盾调处能力，对城市管理中发生的纠纷拥有初级裁判的权力，还可以为市民、市民团体围绕城市管理公共目标进行行为选择提供咨询和指导，或者通过协商与谈判建立与市民、市民团体的合作、共赢关系，通过行政协议促进城市管理目标的实现。
    其次，如果这样来理解城市管理、城管执法，那么，开放性必然要成为城管执法体制的基本特征。城管执法体制不仅是一个执法人员、执法机构、执法权力构成的封闭系统，它应当是一个面向社会、公众、市民团体开放的体系。城管执法体制实际上是一个多边关系体，是权力与权力、权力与权利相互作用形成的关系共同体，是政府、部门、市民、市民团体多边力量互动合作的共同体。城管执法体制的开放性有利于汇集各方面的力量，提高城市管理和执法体制的能力。城管执法体制的开放性意味着城市治理理念的革新、管理制度创新与执法机制变革，以及由此带来的城市管理和执法的市民参与。在现代城市治理中，市民是城市的主体，市民作为城市的主人，不仅应当成为城市管理的受益者，成为城管行政执法所建立和维护的城市秩序与安全的受益人，他们还应当个体性和有组织的城管执法的参与者。市民是城市的利益主体、参与主体，参与城市发展规划、城市管理和执法是市民主体性的根本体现。按照这样的逻辑，市民、市民团体应当构成城市管理体制的有机组成部分，构成城管执法的不可忽视亦不可替代的另一份体制性的力量。
    第三，城管执法体制不应单纯视为行政处罚权集中行使制度的产物，而应看作为适应现代化发展需要城市管理变革的表现，应当视为现代城市治理理念的物化，是城市政府制度创新的结果。城市具有多样性，有作为政治中心的城市，有作为经济发展中心和商业中心的城市，有文化旅游城市等，城市的社会状况、地理位置、自然条件、历史文化、风土民情以及城市规模、城市化水平等存在差别。参加本次学术研讨会的专家有来自全国各地不同城市城管部门的专家，北京、哈尔滨、沈阳、成都、临沂等，每个城市的特征、功能存在差异，城市的理念也存在很多不同。城市现代化并不意味着城市发展的道路千篇一律，城市现代化的道路选择也必须尊重成的历史、文化，反映城市特色、保持城市个性。所以，城市管理必须强调地方性，强调城市管理体制的创新性。从这样的意义上讲，城管执法体制不必强求一律，相反，应当提倡城管执法体制的多样化，建立和运作适合城市风土民情、文化传统以及规模、水平的并能够有效实现城市管理目标的各具特色城管执法体制。
    第四，城管执法体制的完善和发展，从微观层面上讲，应当注重其内部结构合理化。在城管执法体制改革中，可以在城管执法部门建立专司与政治机关、市民及市民团体、大众媒体等建立良好关系的公共关系机构，使其着重发挥促进相互理解、合作共赢的城市文化，使城市管理和执法能够赢得立法机关、政策部门和市民与社会的支持，通过改造城市文化从而不断改善城市管理和执法的人文环境，全面提升城市管理和执法能力；在城管执法体制改革中，应当着眼于城管执法方式的多元化，在城管执法部门建立协调指导机构，促进城管执法部门与其他政府部门的协作关系，指导街道管理、社区自治和同业自律；当然，城管执法部门的重要机构是拥有调查、处罚和强制权的执法机构，执法机构及其权力最需要规范化，行使执法权力最应当贯彻法治原则。城管执法体制的一个基础问题是城管执法权力的法律依据，我们试图从行政处罚法第16条中寻求依据，我们还试图通过政府立法建立它的法律基础。我们更愿意推崇地方性法规在这方面的作用。因为城管执法体制具有多样性，实际上并不需要全国性的统一制度供给，地方性法规在性质上比行政法规更接近法律，与法律同是民意机关的产物，在实现城管执法规范化方面，应当充分发挥地方性法规的作用。
    第五，近几年来，我们一直主张试行“行政+司法”的执法模式，在行政管理体制改革中，建立“官告民”式的执法机制。所谓“官告民”，是与“民告官”相对应的一种通俗表述，实际上是公权机关针对违法现象采取行动的一种新的行为模式。建立“官告民”的执法机制涉及更广范围内的权力调整和配置，所以难以见于行动。能否从行政处罚权开始，在城管执法领域进行试点，对行政处罚权进行结构性调整，使行政处罚调查权、指控权和行政处罚决定权实行分立，由不同的机构或机关享有和行使。这种结构性调整不仅要在行政系统中进行，以期达到行政系统内分权制约的目的，还需要在更大的公权体制中进行权力调整和配置，包括在行政系统和司法系统之间重新解构和分配权力。在新的管理体制和执法机制中，行政与司法将共享公共制裁权，城市管理执法机关负责调查违法行为并提出指控，而裁决则由法院负责作出。在城市管理领域建立行政与司法的协同机制，实行“行政+司法”的执法模式，以多边关系替代双边关系，可以在很大程度上缓解城管执法中的冲突和执法机构的压力，改进城管执法机关与市民和行政相对人的关系，改善城管执法的形象。
    最后，顺便提及一个大家已经认同的观点，即城市管理和执法中必须注重人权标准和权利保障。城管执法中人权保障问题确实是一个大问题，但需要有多方位的认识和全面的理解。与城管执法相关的北京事件、深圳事件、天门事件等，产生了极大的负面影响，暴力执法和暴力抗法并存，执法对象的人格尊严与城管执法的形象俱损，其中多数事件都涉及人权问题。城管执法中既有相对人的人权问题，也有执法者的人权问题。关注人权，就应当对城管执法的人权问题给予双重关注和多重保障，权利保障既要针对相对人，又要针对城管执法人员。对无照摊贩、黑车等不合法、不合规的营业实施干预并无问题，问题是如何面对城市贫困者、边缘人的营业权、就业权、物权、生存权、人格尊严、人身权甚至生命权，还有知情权、参与权、申辩、听证、拒绝等正当程序权利；城管执法人员的权利保障不仅表现为面对暴力抗法时避免和防止人身、生命受到侵犯，还包括执法人员另外方面的具体权益，比如，编制问题、公务员登记问题等，实际上涉及城管执法人员的身份、工资、福利等非常具体和重要的权益。如果从城管执法体制的角度认识权利问题，必须高度关注行政相对人的程序权利和关涉执法者地位、福利的权利。关注和保障人权已有共识，但怎样才能使法治、人权还有其他一些能够影响公共权力生活的概念更具有现实意义，这确实是一个问题。必须面对问题与现实全面解读和诠释法治的内涵与人权的意义，否则，它们与现实有距离，不仅不能够真正解决现实问题，反而使人们对这些概念以及它们所体现的价值观、精神和原则产生怀疑，对这些概念构造的制度的实际意义产生怀疑，或许还会引发社会麻烦。
    肖金明，山东大学法学院教授、博士生导师。