韩成军：民事行政检察监督与公平审判权的实现

    内容提要: 公平审判权不仅是一国公民享有的一项重要的诉讼权利，同时也是一项重要的基本人权或宪法性权利。公平审判权不但适用于刑事诉讼，也适用于民事诉讼和行政诉讼，甚至其他具有实质诉讼特征的准司法行为。民事行政检察权属于诉讼监督权的范畴，其监督的对象是人民法院的审判权力、司法裁判行为以及裁判结果，是全国人大以立法的形式专门赋予检察机关的一种监督权力，其监督的目的是为了保证诉讼当事人公平审判权的实现，并最终实现公民的人权保障。
    关键词: 民事行政诉讼/法律监督/公平审判权/既判力
    一、民事行政检察监督的理论根据
    公平审判权又称公正审判权，“公正审判权就是公民在审判过程中享有法院对案件进行公正的审理和裁判的权利”[1]。公平审判权源于英美法系的自然正义和正当法律程序原则，在制度上它肇始于英国《自由大宪章》。《自由大宪章》第39条、第40条规定，“任何自由民，非经其采邑地贵族的合法审判，并经这块土地上的法律之判决，不得被逮捕、监禁、没收财产、放逐、伤害或加以任何其他伤害”，“不得向任何人出售、拒绝或延搁其应有的权利或公正裁判”。第二次世界大战以后，公平审判权被写入《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》及《非洲人权和民族权宪章》等国际人权公约。在西方法治进程逐步推进的过程中，公平审判权的内容逐渐完善，其中《公民权利和政治权利国际公约》对该理论作了进一步的发展，第14条对公平审判权有比较完整的描述：“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的刑事指控或确定它在一件诉讼案件中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”[2]我国已经加入了该公约，尚未经全国人大常委会批准，但我国正在积极创造条件尽快批准这个公约。从性质上说，公平审判权不仅是一国公民享有的一项重要的诉讼权利，同时也是一项重要的基本人权或宪法性权利。近年来，我国学者关于公平审判权人宪的呼声很多。[3]公平审判权在世界上许多国家的宪法文本中都有所体现。[4]将公平审判权归人宪法性权利也有其重要的法理基础，它符合宪法权利（通常又称为基本权利）的基本特征：公平审判权是公民享有的最重要的权利之一；公平审判权反映了国家权力和公民权利之间的关系；公平审判权具有母体性；公平审判权是其他权利无法替代和不可转让的一项权利。[5]
    对于公平审判权属于纯粹的程序性权利还是包括程序和实体两方面的内容，学者之间素有争议。有学者认为，“公正审判权应当属于程序性权利，而不是实体性权利：首先，公正审判权的具体内容都是在诉讼过程中才得以体现的。如果没有审判程序，也就无所谓公正审判权的问题。其次，从公正审判权在诉讼过程中的作用来看，确立该项权利的主要目的就是为了确保司法的公正性、增强司法的权威性，使当事人尤其是被告人免遭无辜的起诉、审判……最后，就公正审判权本身而言，公正审判权所体现的具体内容，如公开审判、辩护权、获得法律帮助权、质证权、上诉权等，无不都是诉讼程序当中的一个环节或步骤，而不是在诉讼程序之前并且独立于诉讼程序而存在的某些实体性利益。”[6]笔者认为这种观点是不完整的：首先，从公平审判权的历史起源来看，《自由大宪章》第39条规定中的“这块土地上的法律”里面所内涵的一个重要内容就是“理性法治主义”。“‘这片土地上的法律’内含的法治理性和无意预留下的广阔的阐释空间开掘、容纳、承载了英国的以自由保障、法律主治为核心的宪政发展史。”[7]由此看来，从历史渊源来说，公平审判权应当包含理性法律的适用与解释内涵。其次，无论是从文义解释还是从本质解释，公平审判权都必然包括法律诠释、法律适用、法律事实建构、法律原则指导下的“法官造法”等一系列司法活动。这些司法权力都应当属于公平审判权的自然组成部分。最后，公平审判权应当包括合法的审判组织、正当的法律程序和公正的法律适用三方面内容。[8]只有如此表述，才能完整地概括公平审判权的基本要义。否则任何剥离公正法律适用的纯粹程序性权利的界定在理论上必然是片面的，在实践中也必然带来严重的危害。当然，我们确认公平审判权包括实体性公正法律适用的内容，并不否认公平审判权主要属于程序性权利的性质界定。
    公平审判权不但适用于刑事诉讼，也适用于民事诉讼和行政诉讼，甚至其他具有实质诉讼特征的准司法行为。[9]公平审判权属于权利范畴。我们不能把公平审判权的主体狭隘地限制在诉讼当事人的范围之内，而必须看到公平审判权的权利主体和义务主体两个方面。公平审判权的权利主体当然是诉讼当事人，但公平审判权的义务主体则是法院和法官。在公平审判权实现方面，学界和实务界关注的重点主要应放在其义务主体的行为和活动上。只有公平审判权的义务主体的行为能够受到有效地规制、制约和监督，当事人的公平审判权才能得到较好地实现。
    二、民事行政检察监督的现实需求
    近年来，从司法界所披露的形形色色的错案来看，导致错案的原因很多，大致可以从以下几个方面加以分析：
    审判人员的职业素养。除却司法人员故意违法和犯罪导致的错案，也有个别法官业务水平低于“一般法官水准”而产生的错案。中国的法官不像英美法系的法官已经有多年的律师从业经验。一名法官经过司法考试、岗前业务培训以及一定时期的审判实务锻炼，最多只能算是一名符合形式要件的法官，其尚缺乏多年司法实践锤炼和积淀形成的“一般法官”的司法水准。这种只符合形式要件的法官从严格意义上说，并不具备处理复杂疑难案件的资格和能力，正如美国大法官卡多佐所说，“在无数的诉讼中，法律都是非常清楚的，法官也没有什么裁量。”[10]然而，由于我国处于社会主义市场经济体制的初级阶段，随着社会经济的快速发展和变迁，立法的滞后性也越来越突显。[11]司法立法显然不同于先前适用形式逻辑的简单案件，它要求法官具有相当的水准，而如果没有长期的司法实践，法官根本不可能具备“司法立法”和处理复杂疑难案件的能力。[12]目前法官遴选中偏爱形式要件、忽视实质要件的做法使得上述问题更加凸显。
    法院内部的行政管理体制。众所周知，我国法院系统内部一直推行庭长负责制、院长负责制以及由审判委员会研究重大、复杂和疑难案件的制度和惯例。尽管上述行政化机制确实在提高办案质量，正确适用法律方面产生了一定的实效，但我们要辩证地看待这个问题。这些行政性设置在司法实践中也的确“制造”了一个又一个骇人听闻的错案。行政性机制不仅容易引人司法外来干预，更容易成为个别人，特别是有关领导和责任人推卸错案责任的“挡箭牌”。总之，随着司法官整体水准的提升，我国法院内在的行政性机制应当逐步剔除，但这些行政性司法管理机制可能要在相当长的历史时期内存在，由此作为一种监督与约束机制，民事行政诉讼监督也具有长期存在的合理性。
    司法外的非法干预。从我国当前的司法实践来看，那些所谓重大的、疑难的、有影响的以及争议标的比较大的案件更容易受到司法机关外的“过问”和“关注”，这些干预下所形成的判决结果必然是具有“具体人格化”的判决，与马克思·韦伯所说的形式理性法的“非人格化”形成两级反差。因此如何消除法院外部强大的公权力的非法介入一直是摆在我国实务界和理论界面前的重大课题。正如有学者所说，“在一定意义上，司法权并不属于国家权力的范畴，而属于社会权力的范畴；退一步说，即使说它属于国家权力的范畴，但与其他两种国家权力比较，也是非常弱小的国家权力。司法权及行使司法权的司法机关的存在根据在于它的社会公信力，司法机关的权威性更在于它要比其他国家机关具有更强大、更令人信服的社会公信力。”[13]由于法治主义和司法最终权威是来自西方社会的舶来品，在“移植”这一先进制度和机制时，必然会存在相当长的培育和生长阶段。在此期间，必然存在“依据事实、运用法律、掺杂人情”的历史“阵痛”。为此，顺应时代潮流，构建具有中国特色的法制化的诉讼监督制度也许是培育司法最终权威的无奈之举。我国审判机关当前的社会公信力较差，社会对其公正审判都存在一定质疑，即使赋予审判机关绝对的审判独立也未必就能保证民事行政错案的绝对减少，这是赋予检察机关行使民事行政诉讼监督权的强大社会基础，这说明在今后相当长的法治演变过程中，检察机关民事行政诉讼监督的存在确有必要。
    三、民事行政检察监督的可行性
    民事行政检察监督权与审判权目的具有一致性。民事行政诉讼监督权的目的与国家审判权行使的目的具有一致性，即二者的目的都是为了保障当事人的合法权益。国家设立审判机关的目的就是为了保障当事人的公平审判权；民事行政诉讼监督权是对公平审判权可能遭到严重侵害的当事人的事后救济机制。它的事后监督性质决定其不会直接侵害人民法院的独立审判权。再者，检察机关在行使民事行政诉讼监督权时，并不代表任何一方当事人利益，它只是为了维护国家利益、社会公共利益和当事人的公平审判权益，不存在所谓的“当事人＋检察院”的诉讼主体，也不存在破坏民事诉讼中当事人诉讼地位平等的问题。也许从客观现实来看，检察机关的主张可能只与一方当事人的利益相符而与另一方当事人的利益相悖，但这往往是案件的具体事实和法律适用的结果，很难说就是检察机关的偏袒行为。更何况，检察机关行使民事行政诉讼监督权时并非不受限制，检察机关仅行使程序性权力，只有人民法院才有权对当事人的实体权利义务作出实质和最终的裁判。
    民事行政检察权效力的程序性。检察权是一种程序性的权力，而不是实体性的权力，检察权的行使只会对当事人产生程序性权利义务的影响。[14]具体来说，检察权的程序效力又可分为程序启动效力和程序终止效力，其中程序启动效力是指检察权的行使能够启动某个法律程序的开始和运行，比如检察机关提起刑事公诉可以启动对一个被告人的刑事审判；程序终止效力则是指检察权的行使能够使某个法律程序终止，比如检察机关的民事行政抗诉可以导致一个生效民事行政判决、裁定的暂停执行。在这里，检察机关的程序性效力体现在两点：一是终止原裁判的执行；二是强制审判机关启动再审程序。检察机关的这种程序性法律效力仅能构成对审判权某种程度的制约和牵制，而不能从根本上抗衡审判权。
    民事行政诉讼监督权与既判力理论并不矛盾。因为判决具有既判力是有重要前提基础的，即当事人的公平审判权在法院的审判活动中已然得到了充分保障。如果法院在作出判决的过程中没有充分保障当事人的公平审判权，当事人就可以对其提出再审的请求。[15]依据上述理论，在民事行政审判活动中，如果当事人的公平审判权受到严重侵害，该裁判的既判力也就失去了正当性基础。对于这种失去既判力基础的裁判，检察机关作为对审判活动进行监督的机关，当然可以强制地督促审判机关启动再审程序，以救济当事人在原来的审判活动中受到侵害的公平审判权，因此民事行政检察抗诉权的实质其实就是强制再审决定权。[16]当然，为了称谓的方便，也可以继续称之为抗诉权。
    民事行政检察监督的组织和人员保障。我国上下级审判机关是监督关系，上下级检察机关是领导关系；同级审判机关和检察机关共同产生于同级人大并对其负责。这种审判机关与检察机关同级平等的权力构造与上下级检察机关的领导关系能够在一定程度上削减地方政府对地方审判权的干预。而我国司法不公的重要原因之一就是来自审判机关之外的各种“外力”干预，由我国检察机关上下级之间的领导关系决定，检察机关可以通过行使民事行政诉讼监督职权对地方政府的非法干预实施一定的“反干预”。
    在司法知识培养和训练方面，检察官与律师、法官一样，都要实现通过司法考试，并接受一定时期的法律适用技能培养和司法训练。由于法律职业共同体的长期历练，使得检察官与法官、律师一样，都能够成为理性和公正的化身和缩影。并且，社会公众一般也都把检察机关与审判机关共同作为司法机关来对待，检察机关与检察官的司法属性为我国确立民事行政诉讼监督制度提供了重要的理论支撑。
    注释:
    作者简介：韩成军，中国政法大学刑事诉讼法学博士后，《河南社会科学》编辑部编审，河南省郑州市二七区人民检察院副检察长。
    [1]朱立恒：《公正审判权研究》[M]，中国人民公安大学出版社2007年版，第28页。
    [2]参见魏建：《刑事诉讼之宪政视角研究》[D]，
    中国政法大学2005年博士论文。
    [3]刘敏：《论裁判请求权》[J],《中国法学》2002年第6期。
    [4]比如《美国联邦宪法》第5条修正案规定，“无论何人，除非根据大陪审团的报告或起诉书，不受死罪或其他重罪的审判，但发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服役的民兵的案件除外。任何人不得因任何因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产”。再如，《希腊共和国宪法》第28条规定，《公民权利和政治权利国际公约》第14条关于公平审判权的规定成为希腊法律的重要组成部分。事实上，日本、德国、法国等国的宪法文本中都有公平审判权的基本内容的规定。参见林劲松：《刑事诉讼中的基本人权》[D]，西南政法大学2004年博士论文；曹盛、朱立恒：《公平审判权的宪法性论说》[J]，《当代法学》2009年第4期。
    [5]张智辉：《检察权研究》[M]，中国检察出版社2007年版，第97-101页。
    [6]同前注[5]，第105-106页。
    [7]齐延平：《自由大宪章研究》[M]，中国政法大学出版社2007年版，第180页。
    [8]从《公民权利和政治权利国际公约》第14条的规定来看，“在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯”。这里的“进行公正的审讯”显然内含有公正法律适用的内容。参见前注[2]。
    [9]正如有学者所说，“尽管人们对公正审判权的适用范围尚存在一定的分歧，但可以肯定的是，无论是刑事诉讼，还是民事诉讼或者行政诉讼，都属于公正审判权的适用范围”。参见前注[5]，第42页。
    [10][美]本杰明·卡多佐：《司法过程的性质》[M]，苏力译，商务印书馆2005年版，第80页。
    [11]“无疑，确实有那么一个地带，在那里司法判决的变动不受既定原则的限制。制定法、先例、习惯或社会习俗的含混不清，或者它们的某些部分或所有部分之间有冲突，这些会使法律具有不确定并要求法院承担起一种责任，即运用一种在职能上显然是立法性的权力来溯及既往地宣告法律。”参见前注[4]，第79页。
    [12]同前注[5]，第85页。
    [13]胡锦光：《裁判文书的说理性与司法公信力》[C],载张光宏：《抽象行政行为的司法审查研究》，人民法院出版社2008年版，序言部分。
    [14]邓思清：《检察权研究》[M]，北京大学出版社2007年版，第73页。
    [15]刘敏：《宪法理念的重新定位与民事申请再审程序的重构》[J],《法商研究》2006年第6期。
    [16]我国有学者据此建议：今后如进行相关立法修改，应在民事检察监督制度中修改现行的民事抗诉制度，将抗诉的提法改称为再审决定或提起再审之类的非诉讼的概念，以使这种概念更加符合法理和实际。参见王鸿翼：《论民事行政检察权的配置》[J]，《河南社会科学》2009年第2期。
    出处:《国家检察官学院学报》2012年第6期