艾国：中国共产党在宪法观念上的演变和发展
艾国摘要: 从根据地时期的民主施政，到1949年的民主建国；从“文化大革命”时期的法律虚无主义，到十二大提出党必须在宪法和法律范围内活动；从十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的目标，到十六大提出加强对权力的制约和监督，短短的几十年里，中国共产党的宪法观念发生了很大的变化。改革开放后党在宪法观念上的转变，预示了我国社会主义民主宪政的光明前景。
关键词: 中国共产党 宪法观念 民主宪政
宪法观念是指人们对于宪法的内容、形式、功能、价值等问题的看法和观点，通常指那些具有一定稳定性，对于人们的宪政实践具有根本性指导作用的思想意识。宪法观念按主体可分为公民个人的宪法观念、群体的宪法观念和社会的宪法观念三种。其中，群体的宪法观念具有比较重要的研究价值。这是因为，宪法观念由于受到主体政治地位、经济状况和文化程度的影响，在同一个群体内部经常表现出较大的共性，从而形成群体的宪法观念，而公民个人的宪法观念一般总要隶属于某个群体。群体的宪法观念可按阶级、阶层、政党、职业、年龄、学历、性别、地区等不同的标准进行划分。在我国，按照宪法观念主体在国家政治法律生活中所起作用的不同，可将群体的宪法观念分为中国共产党的宪法观念、学者的宪法观念和普通公民的宪法观念。中国共产党的宪法观念一般表现为党和国家主要领导人的宪法观念，他们的宪法观念对于国家的政治法律生活具有重要的影响，在一定程度上直接影响着我国民主宪政建设的进程。因此，对中国共产党的宪法观念发展演变的历史进行研究，对于我国当前的民主法制建设，对于建设社会主义政治文明，具有一定的意义。
一、党在新民主主义革命时期的宪法观念
在新民主主义革命过程中，中国共产党根据革命斗争的实际需要，领导制定了一些体现人民利益和意志的宪法性文件，这些文件初步反映出中国共产党人的宪法观念。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃宪法大纲》。这个大纲明确规定：“中华苏维埃共和国之最高政权，为全国工农兵苏维埃代表大会”。大纲还规定了公民的政治权利，人民有权“直接派代表参加各级工农兵苏维埃的大会，讨论和决定一切国家的地方的政治任务”。这个大纲主要体现了中国共产党人的人民民主的思想。日本帝国主义发动全面侵华战争后，中国共产党于1937年发布了《抗日救国十大纲领》，主张“召集真正代表人民的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府”。在这一精神指导下，各抗日根据地相继颁布了自己的施政纲领，其中比较著名的是《陕甘宁边区施政纲领》。《陕甘宁边区施政纲领》的一个重大特色是对公民权利作了比较细致的规定。该纲领第六条规定：“保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”这个纲领反映出中国共产党人对于人民基本权利的重视。它的有些规定在今天看来也是很先进的。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，其突出特色是规定了“各级政府对各级代表负责，各级代表对选举人负责”的政权组织原则，和各级司法机关“独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”的司法独立原则。这些规定表明中国共产党人的宪法观念又有了进步。
到1949年前后，中国共产党开始提出民主建国思想，对未来将要建立的新民主主义国家政权及组织体制、原则等问题进行了探讨。在1948年9月西柏坡召开的中央政治局扩大会议上，毛泽东第一次明确提出了“建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”的构想。关于国家政权的组织形式，毛泽东指出：“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表她的。”“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会，不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等。”（注：《党的文献》编辑部编《共和国走过的路——建国以来重要文献专题选集(1949-1952)》，中央文献出版社，1991年，第13～14页。）在这里，毛泽东的宪法思想的基调已初步确定，后来便成为我国立宪的指导思想。1949年6月30日，毛泽东发表了《论人民民主专政》一文，对民主建国的思想作了系统的论述。其中谈到这样一个事实：“西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级的共和国方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。资产阶级的民主主义让位给工人阶级领导的人民民主主义，资产阶级共和国让位给人民共和国。”（注：《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1471页。）这个事实使中国共产党和中国人民得出这样的结论：在中国走资本主义道路行不通，只有社会主义才能够救中国。因此，中国共产党人出于意识形态的考虑，只能学习和引进苏联社会主义的宪法观念，对于西方资产阶级的民主宪政观念则不会盲目接受，只能在马克思主义的指导下，对其“精华”部分适当加以借鉴。此外，中国共产党人之所以对资产阶级的民主宪政不感兴趣，还有一个重要的原因，那就是中国自晚清以来所搞的一次次的民主宪政都没有能够成功，封建专制、军阀统治和军事独裁都打起了立宪的招牌，这些假冒伪劣的民主宪政严重地败坏了西方民主宪政的声誉。宪法观念没有在中国民众心中普遍形成，也与此恶劣影响有关。
1949年9月28日，《中国人民政治协商会议共同纲领》正式通过。这是一个民主建国的纲领，在中国宪政史上占有极为重要的地位。《共同纲领》的制定，不仅反映出中国共产党人对人民民主的真诚信念，而且也反映出社会各界和全国人民对真正民主的热切期望。《共同纲领》充分体现了人民民主和多党合作的精神，是对新型民主形式的伟大探索。中华人民共和国成立后，即以《共同纲领》为施政方针。中央人民政府在人员组成上，也充分体现了中国共产党人建立人民民主统一战线和民主联合政府的主张。在第一届中央人民政府的6名副主席中，党外人士有3人；56名委员中，党外人士有27人；4名副总理中，党外人士有2人；15名政务委员中，党外人士有9人（注：殷啸虎：《新中国宪政之路》，上海交通大学出版社，2000年，第12页。）。这样的安排，充分体现了新政权在人员组成上的联合性与民主性，极大地调动了民主党派和党外民主人士同中国共产党合作、共同建设新中国的积极性。
二、党在社会主义革命和建设时期的宪法观念
党在过渡时期的总路线提出以后，国家的发展方向趋于明确，《共同纲领》已显得不能适应新的需要，制定一部过渡时期的宪法遂提上议事日程。五四宪法于1954年9月20日通过。这部宪法确立的基本原则主要有两个：民主原则和社会主义原则。毛泽东说：“我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯穿在我们整个宪法中。另一个是社会主义原则。我们现在就有社会主义。宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化。”（注：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999年，第326页。）他还说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”宪法通过后，“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”（注：《毛泽东文集》第6卷，第328页。）这个讲话基本上反映了毛泽东当时的宪法思想和宪法观念：(1)宪法要确认民主，使民主制度化；(2)我国宪法是社会主义性质的宪法，社会主义民主不同于资产阶级民主；(3)宪法是国家的总章程，是根本大法；(4)宪法的目的是为了调动人民的积极性，完成社会主义革命和建设的任务；(5)宪法要人人实行。毛泽东的宪法观念基本上代表了中国共产党当时的宪法观念。这种观念有几个特点：第一，重视宪法的革命性、政治性和与资产阶级宪法的区别；第二，重视宪法的工具性、目的性及其与党的总路线的一致性；第三，对宪法权威性的重视来自对总路线和总任务的重视，而不是来自对于宪法是国家和政府合法法源的认识；第四，对宪法的法律性认识不够，没有设想宪法可以被司法机关适用；第五，对宪法的人权保障的功能和限制权力的功能缺乏明确的认识。
其实，早在新民主主义革命时期，毛泽东就曾对宪政问题有过专门的论述。他说：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”（注：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第726页。）在《答路透社记者甘贝尔十二项问题》中，他说：“‘自由民主的中国’，将是这样一个国家，它的各级政府直至中央政府，都由普遍平等无记名的选举产生，并向选举他们的人民负责。它将实现孙中山先生的三民主义，林肯的民有、民治、民享的原则与罗斯福的四大自由。”（注：李步云：《宪政与中国》，载张文显、李步云主编《法理学论丛》第1卷，法律出版社，2000年，第588页。）可见，毛泽东对于宪政问题有过自己的认识。但是，自从1949年中国革命取得胜利以后，中国的党政领导人就不再提宪政这一概念，学者中也很少有人再探讨和阐述这一概念，这种状况一直持续到1992年左右（注：李步云：《宪政与中国》，载张文显、李步云主编《法理学论丛》第1卷，第589页。）。这样，我国对宪政理论的研究一直没能展开，而理论的薄弱又直接影响了新中国的宪政建设。
以《共同纲领》为基础的1954年宪法，虽然在我国宪法发展史上占有极其重要的地位，但由于它的制定处在从新民主主义到社会主义转变的过程中，它不可避免地带有某种过渡的特点，又由于我国宪政理论研究的薄弱，因此，它还具有一定的理论局限性。首先，这部宪法被看做是实现国家过渡时期总任务的工具，其工具性和临时性影响了这部宪法的严肃性和稳定性。其次，这部宪法没有规定国家政权机关之间的相互制衡。第三，对宪法是社会主义国家法治的基础和人民政权的合法法源的根本性质缺乏必要的认识。（注：许清主编《宪法学》，中国政法大学出版社，1995年，第48页。）从某种意义上说，这部宪法没有为以权制权的宪政制度在中国的发展开个好头。
1957年以后，我们党对我国社会主要矛盾的认识发生了变化。毛泽东在党的八届三中全会上指出：“无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会的主要矛盾。”随着毛泽东政治观点的变化，毛泽东对宪法和法律的认识也发生了变化。毛泽东在1957年指出：“要求抽象的自由、抽象的民主的人们认为民主是目的，而不承认民主是手段。民主这个东西，有时看起来似乎是目的，实际上，这是一种手段。”（注：《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年，第208～209页。）否认作为目的的民主，必然忽视对于民主的制度保障。更为严重的是，他把非制度化、非法律化的大鸣、大放、大字报、大辩论等形式作为“大民主”加以提倡，作为“大手段”加以利用。1958年8月，毛泽东在北戴河召开的中共中央政治局扩大会议上说：“法律这个东西，没有也不行，但我们有我们的一套……大跃进以来，都搞生产，大鸣大放大字报。就没有时间犯法了。对付盗窃犯不靠群众不行。不能靠法治治多数人，多数人要靠养成习惯……民法刑法那样多条谁记得了？宪法是我参加制定的，我也记不得……我们每个决议都是法，开个会也是法，治安条例也是靠养成了习惯才能遵守；成为社会舆论，都自觉了，就可以到共产主义了。我们各种规章制度，大多数，90%是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法刑法来维持秩序，人民代表大会、国务院开会有它们一套，我们还是靠我们那一套。”（注：李锐：《大跃进亲历记》下卷，南方出版社，1999年，第113页。）刘少奇插话说：“到底是法治，还是人治？看来实际靠人，法律只能作办事的参考。南宁会议、八大二次会议、北戴河会议的决定，大家去办就是法。”（注：李锐：《大跃进亲历记》下卷，
第113页。）可见，1958年以后，法律虚无主义盛行，人治思想占了上风。
1975年1月17日，四届人大一次会议通过了七五宪法。这是一部非常时期的非常宪法。“无产阶级专政下继续革命”的理论成为这部宪法的指导思想。这部宪法明确规定“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，将党的领导摆在了至高无上的地位。这部宪法取消了五四宪法所确立的独立审判原则，规定“检查和审理案件，都必须实行群众路线”。这部宪法还取消了公民在法律面前一律平等的规定，缩小了公民权利的范围，将规定公民权利的条款压缩为两条。这部宪法还对大鸣、大放、大辩论、大字报的形式予以认可，在总纲部分明确规定：“大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式。国家保障人民群众运用这种形式，造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，以利于巩固中国共产党对国家的领导，巩固无产阶级专政。”（注：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)》，中国民主法制出版社，1991年，第86～88页。）总之，七五宪法是一部受到极左思想严重影响的宪法，在内容和形式上都存在着缺陷或错误。
1978年3月5日，七八宪法在五届人大一次会议上通过。这部宪法因处于新旧交替时期而带有明显的“交替”性质。发展民主、加强法制、扩大公民权利、重视宪法监督是这部宪法的重要进步，而在指导思想上坚持无产阶级专政下继续革命、肯定“四大”、没有恢复法律面前人人平等和司法机关依法独立行使职权的原则则是这部宪法的缺陷。正像人们对于什么是社会主义的认识还不完全清醒一样，人们对于什么样的宪法才是社会主义的宪法也还缺乏清晰的认识。
三、改革开放以来党在宪法观念上的发展
十一届三中全会以后，我国的民主法制建设进入了新的历史时期。以真理标准问题大讨论为开端，中国开始了一场声势浩大的思想解放运动。这场思想解放运动在政治法律领域的表现就是人治与法治之争。
最先提出这个问题的是梁漱溟。1978年2月，在政协直属小组会上的发言中，梁漱溟说：“宪法在中国，常常是一纸空文，治理国家主要靠人治，而不是法制。在旧中国，蒋介石就主要靠人治，一切问题由他一个人主宰。进了新中国，情况发生了根本变化，按说有了人民的宪法，应该搞法制了吧。毛泽东后来变换了一个形式，主要也是靠人治。我的说法是有根据的。刘少奇的问题就是实例。原因有二：一是毛泽东本人功高如山，他的权威太大了，不加限制地发挥了自己这种权威，使自己从人变成神。二是中国历史传统。上个世纪以前，自不用说，本世纪以来，曾有过各种纸上宪法，但总体上看，都没有真正施行过。法统、法制、法治种种法的观念，从上到下大家都非常淡薄。而对于人治却是多年来的习惯，很乐于接受的……时至今日，我想认真而严肃地指出的是，中国历史发展到今天，人治的办法已经走到了尽头。像毛主席这样具有崇高威望因而也最有本钱搞人治的人，现在没有了。今后，也不会很快就有——也许永远不再有。在未来中国，即便有人想搞人治，也不会那么容易，困难将会大得多。再说经过多年的实践和碰壁，特别是‘文革’十年血的教训，对人治之害有切身体验，人们对法制的愿望更加迫切、更加坚决了……中国的局面由人治渐入法制，现在是个转折点，今后必定要依靠宪法和法律的权威，以法治国，这是历史发展的趋势，中国的前途所在，是任何人阻挡不了的。兴许还会有人有意无意地搞人治，但我可以断言，这是一条走不通的死胡同。毛泽东晚年的悲剧，难道还不足够使中国政治家们清醒再清醒吗？”（注：转引自俞敏声主编《中国法制化的历史进程》（安徽人民出版社，1997年）第242～243页。）这一发言得到了邓小平的肯定。梁漱溟的讲话代表了我国先进知识分子对我国民主法制建设的历史、现实和未来的看法。
中国共产党人也痛定思痛，吸取“文革”的教训，从反面认识到了加强社会主义法制的重要性。叶剑英在十一届三中全会上的讲话中指出，我国的法制建设从建国以来就没有很好地健全起来，林彪、“四人帮”所以能够为所欲为也是钻了我们这个空子。他们砸烂公、检、法，践踏社会主义法制，有多少人被整死，这是一个血的教训。这使得我们从反面懂得，一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性和连续性，它是人民制定的，代表社会主义和无产阶级专政的最高利益，一定要具有极大的权威，只有经过法律程序才能修改，而不以任何领导人个人的意志为转移。在人民自己的法律面前，一定要实行人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。（注：邱石编《共和国重大事件和决策内幕》（第一卷）下，经济日报出版社，1997年，第943页。）邓小平指出，民主是解放思想的重要条件，要特别强调民主，保障权利，让人们敢于出来讲话。在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇新时期解放思想的宣言书中，他讲到：“我们要创造民主的条件，要重申‘三不主义’：不抓辫子，不扣帽子，不打棍子。在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段。宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”他还说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第144、146页。）这个观点及其表述后来被党的十五大报告用来解释依法治国的含义。
1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，这个讲话比较集中地反映了邓小平的宪政思想。他说：“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”他还说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？”他说：“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”（注：《邓小平文选》第2卷，第333、339页。）邓小平关于好的制度比好的领导人更可靠的观点是我党在思想认识上的重大进步，它不仅引导了中国共产党在宪法观念上的重大变化，而且也是我国从人治走向法治的思想前提。
1982年12月4日，五届人大五次会议以无记名投票方式通过了八二宪法。这部宪法以四项基本原则作为指导思想，把社会主义民主和法制建设作为国家的根本目标和根本任务之一，恢复了法律面前人人平等的原则，初步完善了关于公民权利和自由的规定，是我国建国以来最好的一部宪法。这部宪法反映出党和人民宪法观念的一些重要变化：(1)权利观念开始觉醒。八二宪法对我国公民的基本权利作了较前几部宪法更为明确、详细的规定，涉及平等权、政治权利和自由、人身权、财产权、取得国家赔偿权、社会经济权利、文化教育权利以及特定人群的权利等多个方面的权利，初步构建了我国公民的基本权利体系。(2)对宪法形式特征开始重视。该宪法总纲第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”（注：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)》，第104页。）按照这个规定，宪法是其他法律的基础、宪法具有最高的法律地位和法律效力、违宪必纠等宪法的形式特征得以确认。这一规定实际上是对党的十二大报告和党章中规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则的确认。这一规定从理论上和宪法上解决了党和法律的关系问题，对于我国民主法制建设具有十分重大的意义。(3)对宪法的监督保障问题开始重视。在宪法修改草案起草和讨论的过程中，在关于是否设立专门的宪法保障机构的问题上产生了不同的意见。有人认为，鉴于“文化大革命”严重破坏宪法的深刻教训，有必要借鉴国外的宪政经验，设立一个专门的宪法监督机构，如宪法法院或宪法委员会；有人则有不同意见，认为设立宪法法院或宪法委员会不符合我国人民代表大会一元化体制，保障宪法实施主要靠党和国家政治生活的民主化；还有人认为，根据我国的实际情况，规定全国人大及其常委会监督保障宪法，既符合民主集中制，又使监督具有权威性。后来最后一种意见被采纳（注：殷啸虎：《新中国宪政之路》，第166～167页。）。不管怎么说，宪法的监督保障问题已经受到了人们的关注，这不能不说是宪法观念上的重大进步。
随着经济体制改革的深入进行，私营经济得到了相当程度的发展。经济和社会的发展要求宪法与时俱进，发挥规范和引导经济社会发展的作用。为此，全国人大在1988年通过了一个宪法修正案，将私营经济等载入宪法。1988年宪法修正案规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，私营经济是社会主义公有制经济的补充。”1988年修宪是我国第一次以宪法修正案的形式修改现行宪法，这既符合宪法自身完善和发展的需要，又保持了宪法精神和文本的统一性和一贯性，从而维护了宪法的稳定性和权威性。以宪法修正案的形式修改宪法，反映出我们党和人民对宪法权威性的尊重。
1992年，党的十四大胜利召开。十四大把建设有中国特色社会主义理论确定为我国改革开放和现代化建设的指导理论，并明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这一目标的确定与宪法规定的以计划经济为主、以市场调节为辅的经济体制产生了冲突，由此导致了1993年的修宪。1993年宪法修正案增写了“我国正处于社会主义初级阶段”，“把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家”以及“国家实行社会主义市场经济”、“加强经济立法，完善客观调控”等内容。
党的十五大是一次沿着改革开放路线继续前进的大会。在民主法制建设方面，十五大的一个突出贡献是提出了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大方略，这在我国社会主义民主法制史上是一件具有深远意义的大事。1998年12月21日，中共中央在中南海召开党外人士座谈会，就中央提出的修改宪法部分内容的初步意见征求党外人士的意见。江泽民在讲话中对宪法的性质、地位、功能等进行了系统阐释。他指出，宪法是国家的根本大法，在国家生活中具有极其重要的作用。我们讲依法治国，建设社会主义法治国家，首先是依据宪法治理国家、建设国家。改革开放以来，我国经济建设和各项事业的发展，都离不开宪法的保证和推动。我国社会主义民主法制取得的重大进展和成就，也无不闪耀着宪法精神的光辉。宪法具有最大的权威性和最高的法律效力。为维护宪法尊严、保证宪法实施，就必须要建立健全保障宪法实施的法律体系，建立健全保障宪法实施的强有力的监督机制，依法规范和制约国家机关的权力，确保国家权力严格按照宪法的规定去行使。（注：《人民日报》1999年2月1日。）江泽民的讲话表明我们党对宪法的地位、效力、功能、作用以及监督保障等又有了进一步的认识，对于建立健全保障宪法实施的法律体系的愿望更加迫切。1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过了现行宪法的第三次修正案。这个修正案将“依法治国、建设社会主义法治国家”这一治国方略庄严地写进了宪法，为我国21世纪的社会主义法制建设勾画了宏伟蓝图。
2002年11月，党的十六大胜利召开。十六大报告明确提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，
这就为具有中国特色的社会主义法治的发展指明了方向。十六大还提出建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，则表明我们党对规范公共权力行使、防止权力滥用和腐败已经高度重视，这将在一定程度上为宪法在配置和规范公共权力方面发挥作用创造有利条件。
2002年4月，中共中央、国务院批转全国“四五”普法规划，将我国现行宪法实施日即12月4日，确定为每年一次的全国法制宣传日，这充分体现了党中央和国务院对全民法制宣传教育工作的重视，对于增强全体公民的宪法意识和法制观念，提高全体公民的法律素质，推进依法治国进程，必将产生积极的作用。就在2002年12月4日，即第一个全国法制宣传日，胡锦涛在纪念宪法施行20周年大会上发表重要讲话。他指出，实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。这是建设社会主义政治文明的一项根本任务，也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作，要长期抓下去，坚持不懈地抓好。（注：《人民日报》2002年12月5日。）
以上表明，自改革开放以来，我们党在宪法观念上一直处于良性发展的状态。总的说来，我们党对宪法越来越重视了，对于宪法的地位、效力、内容、本质和功能等的认识越来越清晰了，对于民主、法治和人权的理解越来越深入和具体了。这表现在我们党和政府对于维护宪法的权威越来越自觉了，对于保护公民的各项权利越来越重视了，对于加强对权力的制约越来越迫切和主动了。应该说，这种发展变化是令人振奋的，它预示了我国社会主义民主宪政的光明前景。
四、结语
从以上的介绍中可以看出，在短短的几十年里，中国共产党的宪法观念经历了很大的变化：从根据地时期的民主施政，到1949年的民主建国；从“文革”时期的法律虚无主义，到十二大提出党必须在宪法和法律范围内活动；从十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的目标，到十六大提出加强对权力的制约和监督。中国共产党的宪法观念虽历经迷途和困惑，但在改革开放后正朝着进步、正确的方向演进和发展。当然，观念的转变和发展是一个渐进的过程，它不可避免地受到经济、政治和文化传统等多种因素的影响和制约。由于我国经济文化相对落后，历史上封建专制主义影响根深蒂固而民主法制传统匮乏，因此，中国共产党若形成比较成熟的宪法观念还需要一个较长的过程。目前，中国共产党对于宪法的法律性还不够重视，我国宪法的监督保障制度也因此迟迟不能完善起来。但不管怎么说，宪法的根本法地位已在理论上和宪法中确立起来，中国共产党对于宪法的地位、效力和作用以及宪法的实施也越来越重视，有了这些作基础，我国社会主义民主宪政的前景应该是光明的。
宪法观念发端于西方，是西方国家经济、政治、文化和社会发展的产物，西方原创性的宪法是以限制国家权力、保障公民权利为主旨的。与西方不同，宪法观念不是我国传统政治法律文化所固有，宪法观念在我国开始传播也只是清朝末年的事情。由于立宪初衷的不同，我国的宪法观念从一开始就具有了与西方不同的特质，即主要地把宪法看做强国富民的工具，而没有把宪法视为政府一切合法权力的惟一来源，这样，宪法至上的根本法观念在我国一直也没能树立起来，也影响了我们今天的社会主义民主法制建设。由于把宪法看做工具，在人们心目中特别是在党员干部心目中存在的主要是以宪治国而不是依宪治国的观念，因此，宪法保护公民权利和防止权力滥用的功能就容易被忽视。尽管我国宪法中列举了较为详细的公民权利，也规定了国家权力的分工与监督制约机制，但在实际运行中往往由于缺乏观念上的支持而不能使宪法的这些规定落到实处。与看重宪法的工具性相联系，我们还过分地重视宪法的政治性，而轻视宪法的法律性。宪法固然具有阶级性、政治性，但宪法还具有一般法律所共有的某些属性，如国家强制性。一般说来，只有重视宪法的法律性，才会重视宪法的应用功能，才会重视完善我国宪法的违宪审查制度，才可能实现宪治。
宪法和宪政发展到今天，有些宪法价值已具有普遍性，正被越来越多的国家所认可。如宪法的司法适用性说明宪法具有部门法的价值，也说明政治问题可以通过司法机关以司法程序来解决；宪法的正当性（人民拥有制宪权并在实际上制定了宪法）表明政府权力的合法化和宪法具有最高的法律效力；宪法上的民主使民主原则得以宣告，民主在政治制度的建构中得以体现，民主选举权和平等参政权得以确立；宪法上的法治确立了法律权威高于个人权威和宪法至上的观念等。
为加快我国社会主义民主宪政建设的步伐，早日实现建设社会主义法治国家的目标，我国公民特别是作为执政党的中国共产党的宪法观念应当作进一步的转变或更新：第一，从注重宪法的政治性转变为注重宪法的法律性；第二，从注重宪法的本质转变为同时注重宪法的功能；第三，从注重宪法的制定与修改转变为注重宪法的实施与实现；第四，从注重宪法的行政层级监督转变为注重宪法的司法监督；第五，从注重国家领导人个人和集体的权威转变为注重宪法的权威；第六，从注重人治转变为注重法治；第七，从注重国家权力的有所作为转变为同时注重防止权力被滥用；第八，从注重权力的分工与监督转变为注重权力的分立与制衡；第九，从注重普通公民守法转变为注重国家机关工作人员守法和依法办事；第十，从注重宪法对公民权利的规定转变为注重宪法对公民权利的保障。应当承认，上述转变事实上已经开始，只是还不够普遍和深入，相信随着时间的推移，这些转变终将完成。
作者简介：该文发表时，作者为清华大学人文学院博士研究生。
来源：《中共党史研究》2004年02期，第30-37页。引用请以正式发表版本为准。
