马岭：我国《立法法》对委员长会议职权的规定
马岭摘 要：我国《立法法》赋予委员长会议有法律草案的提出权、对法律草案的决定提交权、对各专门委员会意见的协调权、公布法律草案权、撤回法律草案的同意权、暂缓表决法律草案的提出权、终止法律草案审议的报告权、法律草案表决的提请权、法律解释草案列入常委会会议议程的决定权、对重新提出的法律案列入会议议程的决定权等，这些规定超出了《全国人大组织法》规定的委员长会议的前三项职权范围，属于该条规定的兜底性条款，与宪法对委员长会议处理常务委员会“重要日常工作”的定性有明显的矛盾。
关键词：委员长会议；立法法；法律草案；人大常委会；权力
在我国目前规定委员长会议制度的法律中，《全国人大组织法》第25条的规定是基本性的，[1]该条款较好地贯彻了宪法为委员长会议规定的原则和精神，[2]但《立法法》中的许多条文却超出了《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围，属于该条规定的第四项职权——兜底性条款。笔者认为，即使是细化兜底性条款，也应当符合宪法对委员长会议处理常务委员会“重要日常工作”的定性，这样才有利于我国人大制度的健全和完善，有利于我国民主法制的建设。
由于《全国人大组织法》和《立法法》都是全国人大制定的，属于同一位阶，根据“后法优于前法”的原则，2000年的《立法法》可以补充修正1982年的《全国人大组织法》，因此通过《立法法》赋予委员长会议一些新的权力从程序上看是可以的。但是即使是全国人大自己制定的《立法法》，其中涉及委员长会议职权的，笔者认为最好也不要超越《全国人大组织法》第25条的规定，虽然它们属于同一法律位阶，但《立法法》的重点是立法方面的规定，而《全国人大组织法》重点规范的是全国人大的组织，在委员长会议的职能这一问题上，《全国人大组织法》的相关规定应具有更大的权威性。[3]对《全国人大组织法》和《立法法》笔者认为不应适用“后法优于前法”的原则，而是应适用特别法优于一般法的原则，必要时可以进行合宪性审查（看哪个法律的规定更符合宪法），不论是《立法法》还是《全国人大组织法》，都不能违背宪法。宪法对委员长会议的定性是处理常务委员会的“重要日常工作”，笔者认为，《全国人大组织法》第25条是基本贯彻了这一精神的，但《立法法》却对委员长会议进行了大量扩张性授权。[4]
一、法律草案的提出权
即委员长会议自己直接提出法律案，而不是对别人提出的法律案作出决定（决定其是否进入常委会审议程序）。《立法法》第24条第1款规定：“委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。”紧接着第24条第2款和第25条又规定国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会，常委会组成人员十人以上联名，均有权提出法律案，且这些法律案的审议是否列入常委会审议都由委员长会议决定。由于委员长会议既可以“提出法律案”，又有权决定其它法律案是否上会审议，那么它会不会偏袒自己提出的法律案呢？对于自己提出的法律案肯定都会直接送交常委会审议吧？根据“自己不能做自己的法官”这一原则，委员长会议既然有权决定所有法律案是否进入常委会审议程序，就不应再有法律草案的提出权，否则将违背程序公正原则。
提出法律草案是人大内部专门委员会也享有（不是专有）的权力，其依据是宪法对专门委员会的定性——“研究、审议、拟订有关议案”，[5]其中“拟订有关议案”可以理解为包括提出议案。或许有人会说，这种立法环节中的子权力专门委员会可以享有，委员长会议为什么不可以享有呢？难道委员长会议的地位还不如专门委员会吗？但问题是，提出法律草案不属于常委会的“日常”工作，而属于常委会的职权组成部分，“立法机关审议和通过法律的前提是要由有关的机构和人员对制定该法律提出相应的动议。因此，提出法律案是审议的基础，也是正式立法程序的开始。”[6]如果委员长会议可以行使常委会的这类子权力，委员长会议所做的就已经不再是“日常性”工作，而是作为权力链中的一链而存在，这恐怕不符合宪法为委员长会议处理重要“日常”工作的定性。
二、对法律草案的决定提交权
《立法法》第24条第2款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”第25条第1款规定：“常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。”
笔者认为，既然《全国人大组织法》第25条规定委员长会议有权决定议案和质询案的审议程序，那么委员长会议有权决定法律草案的审议程序，就是可以成立的，从广义上说议案包括法律案，议案和法律草案有很大的相似性，可以归为同类，适用相同或相似的审议程序，因此可以从议案审议程序中“类推”出法律案的审议程序。
比较《立法法》第24条、第25条与《全国人大组织法》第32条的有关议案的规定，[7]可以看出在有关“委员长会议”这一点上，法律草案与议案的审议程序有相同之处：委员长会议都可能决定先交由有关的“专门委员会”审议，或者直接提请“常务委员会”全体会议审议；不同的是，从字面上看，对法律案“先交有关的专门委员会审议、提出报告”的，委员长会议都有权“决定”是否列入常务委员会会议议程，而对议案的审议适用这一程序时，针对的只是10人以上联名，对国家机关提出的议案即使是“先交有关的专门委员会审议、提出报告”，委员长会议也不能“再决定”是否列入常务委员会会议议程（“再决定”意味着可以决定列入还是不列入），而是“再提请”（意味着必须提请，不能决定），并且随后紧接着规定了“如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出”（针对国家机关提出的法律草案），“不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明”（针对10人以上联名）。[8]这其中不仅存在着区别对待——对委员长会议认为不合适的法律草案，如果是国家机关提出的，委员长会议只能建议修改，[9]如果是委员联名提出的，委员长会议可以直接否决（“向常务委员会会议报告”意味着常委会还可能改变，而如果只是“向提案人说明”不列入常委会议程，委员长会议的否决则具有决定性）。[10]而且更重要的是，与《全国人大组织法》第32条的规定相比，《立法法》第24、25条在赋予委员长会议法律草案提交权时显然扩大了委员长会议的职权，使委员长会议在对法律案的审议程序中，享有比审议一般议案时更大的否决权，而理由似乎并不充分。笔者认为，法律案比一般议案具有更明显的重要性，因此在审议程序上二者应是相同的，甚至法律案的审议程序应当更严格，更需要常委会亲自把关而不应由委员长会议事先做更大幅度的筛选。不论是国家机关还是委员联名提出的法律案，委员长会议都应只能做形式要件的审查，从而决定列入或者不列入常委会会议议程。而一个法律案的成熟与否，是否需进一步研究，其判断权不应由委员长会议掌握，因为这不属于常委会的“日常工作”。
三、对各专门委员会意见的协调权
《立法法》第33条规定：“专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。”接到报告后，“委员长会议可以就有关问题听取有关专门委员会的介绍，进行研究，提出解决的意见。对于对该法律制定的必要性、可行性有重大分歧意见的，委员长会议可以提出将法律案搁置，暂不列入下次常委会会议议程；对于法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，委员长会议可以提出建议，经常委会联组会议或者全体会议同意，暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”[11]《全国人大组织法》第25条规定委员长会议有权指导和协调的是各专门委员会的“日常工作”，而专门委员会在立法过程中对法律草案的意见不一致，显然不属于日常工作。《立法法》第33条还新增了“报告”这一形式，专门委员会向委员长会议“报告”其分歧意见后，委员长会议有权进行“指导和协调”，这一方面表明委员长会议不宜主动干涉（专门委员会不“报告”，委员长会议就不宜主动“指导和协调”），同时也增加了专门委员会向委员长会议报告的义务（有分歧时“应当”向委员长会议报告），实践中进一步发展为委员长会议听取有关专门委员会的介绍后有权“进行研究”，“提出解决的意见”，甚至有权提出“暂不付表决”。这些实践中的事实规范显然是从《立法法》第33条的成文规定中引申出来的，该条规定“意见不一致时应当向委员长会议报告”，目的就是让委员长会议出面协调意见、解决问题，而不可能只是向委员长会议备案，因此《立法法》第33条的规定必然导致实践中委员长会议在专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时出面协调甚至裁决，这与《全国人大组织法》第25条规定的第3项职权（指导和协调各专门委员会的日常工作）相比，已经不是其细化，而是严重扩大化。[12]
四、公布法律草案权
《立法法》第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”公布法律草案是立法过程中一项极为重要的程序，是实现立法民主化的重要途径。笔者认为，公布法律草案应是一种常态，不公布是例外，因此不公布才需要特别授权，但不论决定公布还是不公布，此决定权都应属于常委会而不应属于委员长会议，因为这是立法程序中的重要环节，而不是常委会的“日常工作”。
五、撤回法律草案的决定权
《立法法》第37条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。”即委员长会议如果不同意，提案人撤回草案的要求将无效。“外国议会关于提案撤回问题大致有以下几种规定：一是提案未经附议以前，提案人可以随意撤回；二是提案经附议后，提案人如果要求撤回，必须征得附议人的同意；三是提案已为主席接受或交付会议讨论，提案人要求撤回的，要由主席征得全体议员同意后才能撤回；四是提案被修正后，不得撤回。”[13]其中第一、二、四种情况各国区别应该不大，我国也是这样处理的，如第一种情况（提案未经附议以前可随意撤回），我国“立法法规定，法律案在列入常委会会议议程前，提案人要求撤回的，撤回即时生效，常委会即不列入议程。”第二种情况（提案附议后要求撤回须征得附议人的同意），在我国“如果提案人是常委会组成人员十人以上联名，在所提出的法律案要求撤回时，必须是原提案人全体或过半数以上提出请求，如果是少数提案人提出，不能要求撤回。当然对于提案人是机关的，通常不会出现这种情况，但如果该法律案是两个以上有提案权的机关联合提出的，要求撤回时，也需要协商一致，共同向常委会提出撤回要求。”第四种情况（提案“被修正”后不得撤回），我国也是如此，“提案人撤回法律案必须是在法律案交付表决之前，因为法律案一旦交付表决，获得通过，就成为法律，自然不能再由提案人撤回”。[14]因此关键是第三种情况，在国外，“提案已为主席接受或交付会议讨论，提案人要求撤回的”，主席需“征得全体议员同意后”（而不是主席自己决定）才能撤回，而我国是“经委员长会议同意，并向常务委员会报告”，由此看来委员长会议的“同意权”在其它国家是基本没有先例的。我国也有一些常委会组成人员对该条款表示过异议，“经常委会审议的法律案，只经委员长会议同意即可终止审议，不严肃，建议改为经常委会同意或规定得更详细些。”[15]笔者认为，提案人的态度应得到充分尊重，如果提案人要求撤回，只要理由充分一般应予以同意，“一般来说提案人有权提出法律案，也有权撤回法律案。撤回法律案的权利是由提案人有权提出法律案派生出来的。
”[16]而理由是否充分，可由法律委员会先审查，如果认为理由充分就可以撤消，如果认为理由不充分，不能撤消，再提交常委会决定。[17]
即使委员长会议有撤回法律草案的同意权，也应明确在什么情况下同意或不同意，如果提案人说明了“撤回理由”，委员长会议认为其理由不充分，仍不同意，是否就不能撤回呢？委员长会议同意撤回，应“向常务委员会报告”，如果委员长会议不同意，是否就可以不向常务委员会报告呢？还是不论其同意还是不同意，都要“向常务委员会报告”？“向常务委员会报告”是备案性的（常委会只是“知道”即可）还是审查性的（常委会要审查）？“向常务委员会报告”对委员长会议的决定有没有约束、有多大约束？这些问题都应有更详尽的规定。
六、暂缓表决法律草案的提出权
《立法法》第38条规定：“法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”据此，在常委会上法律案暂缓表决的“决定权”属于联组会议或者全体会议，提出权属于委员长会议。“通常情况下，法律案交付表决，要在常委会第三次审议的会议上由委员长会议作出决定，对法律案进行最后的审查。如果发现法律案中仍有重大问题尚未解决，委员长会议可以向常委会提出该法律案暂不付表决的建议。”[18]这是否意味着，如果委员长会议不提出，即使有重大问题需要进一步研究，也可以进入常委会的表决程序？而是否属于“重大问题”、是否“需要进一步研究”，都由委员长会议判断吗？虽然委员长会议只是“提出”建议，“决定”法律案是否可以暂不付表决的权力在常委会，但在实践中“常委会作出这个决定的方式并不一定要采取表决的严格方式，只要经常委会联组会议或者全体会议同意，即可暂不付表决。”[19]因此委员长会议的“提出”权事实上是很有份量的。笔者认为，这些环节都是立法过程中的重要权力，不属于常委会的“日常性工作”，因此由法律委员会提出较为妥当。
七、终止审议法律草案的报告权
《立法法》第39条规定：“列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。”报告后该法律案即终止审议，可见这个报告权类似于一种决定权。搁置满两年的就可能终止审议——是否终止审议取决于委员长会议是否报告；如果两年没有再审议也可能终止审议——是否终止审议同样取决于委员长会议是否报告。“在这个程序中，只有委员长会议有权向常委会提出法律案终止审议的意见，专门委员会无权决定法律案终止审议。这与有的国家的规定不同。在美国，委员会掌握着法案的取舍大权，凡委员会不向大会提出报告的，法案即被取消。”[20]笔者认为，是否需要对法律草案终止审议是立法过程中的实质性权力，不属于常委会的“日常性工作”，因此还是应由专业性较强的法律委员会“报告”较为妥当。“实践中，列入常委会议程的法律案不能按正常程序进行表决的，大致有两种情况，一是，在常委会一审或者二审过程中，发现法律案尚不成熟或者对于制定该法律的必要性、可行性各方面还存在较大意见分歧，需要进一步研究，委员长会议根据这一实际情况，将该法律案交法律委员会或者有关的专门委员会进一步研究，提出审议意见。该法律案暂不列入下次常委会会议议程，使法律案处于搁置状态。”“二是，法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”[21]那么，什么是法律案的成熟？制定某法律的必要性、可行性该如何判断？什么样的意见分歧属于较大分歧（一般来说总会有意见分歧）？什么情况属于“有重大问题需要进一步研究”？“重大问题”是否有具体标准？如果这些都由委员长会议“根据实际情况判断“，委员长会议的权力就太大了。
八、法律草案表决的提请权
《立法法》第40条规定：“法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。”对于法律委员会提出的法律草案表决稿，委员长会议是必须提请常委会表决还是可以有提请或不提请的选择？从委员长会议处理的是常委会“日常”工作的性质来看，应没有选择权，即对于法律委员会提出的法律草案表决稿，委员长会议必须提请常委会表决。“由委员长会议提请”的表述强调的是谁提请而不是提不提请，在此没有规定“决定提请”。笔者认为，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，拟订法律草案表决稿后，可以直接将该表决稿提请常委会全体会议表决，不必经过“委员长会议提请”这一中间环节——委员长会议如果不做审查，其提请就没有意义；如果审查，又不符合其处理“日常”工作的身份。[22]
九、法律解释草案列入常委会会议议程的决定权
《立法法》第44条规定：“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。”在这里，“决定列入”显然包括“决定不列入”，由于法律解释具有和法律同等的效力，[23]因此这一权力也超出了委员长会议决定常委会日常事务的范畴。
十、对重新提出的法律案列入常委会会议议程的决定权
《立法法》第50条规定：“交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程”。这包括两个层次，一是交付全国人大表决未获得通过的法律案，提案人可以重新提出，由“主席团”决定是否列入会议议程；二是交付全国人大常委会表决未获得通过的法律案，提案人重新提出的，由“委员长会议”决定是否列入常委会会议议程。在此主席团、委员长会议都对重新提出的法律案是否能“列入会议议程”有决定权——唯一的、不附加任何条件的决定权，这一权力也是立法中的实质性权力，由常委会中极少数并非专家而是更具行政色彩的委员掌握，也令人怀疑其与议会的民主性、立法的科学性是否吻合。
《学习与探索》2013年第8期，
[1] 《全国人民代表大会组织法》第25条规定：“常务委员会的委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常务委员长的重要日常工作：（一）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（二）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（三）指导和协调各专门委员会的日常工作；（四）处理常务委员会其他重要日常工作。”
[2] 宪法第68条第2款规定：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”
[3] 同理，在涉及立法内容时，《立法法》应比《全国人大组织法》更具有权威性。
[4] 由于《立法法》是在《全国人大组织法》实施了18年后制定的，因此《立法法》应包括了对18年实践经验的肯定和总结，但“实践经验”并不一定都符合宪法精神，立法者对此应该有所审查和分析，不能一味地迁就“现实”。
[5] 宪法第70条第2款规定，“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”
[6] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第68页。
[7] 《全国人大组织法》第32条规定：“全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。”“常务委员会组成人员十人以上可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。”
[8] 如对于联名提出的法律案，如果委员长会议认为“不是很成熟或者有一定问题需要进一步研究的，可以先交有关的专门委员会审议，由专门委员会提出意见，向委员长会议报告。委员长会议根据有关专门委员会的审议意见认为可以提请常委会会议审议的，决定提请审议；认为不成熟或者仍需进一步研究的，可以决定不提请常委会会议审议。”张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第72页。
[9] 对国家机关提出的法律案，委员长会议“不能决定不列入议程，但委员长会议有权决定列入哪次会议议程。为什么要由委员长会议决定才能列入议程？这是因为：委员长会议负责拟订常委会议程草案，有权根据常委会会议议程情况，按照需要审议的事项的轻重缓急，决定哪些事项优先列入议程，那些事项暂缓列入议程，以提高常委会议事效率”。张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第69-70页。
[10] 在实践中，“常委会组成人员尚没有联名提出过法律案”，“提出法律案最多的是国务院，大约占总数的50至60％；其次是委员长会议和专门委员会，约占总数的40％左右；中央军委、最高法院、最高检察院提出法律案占总数不到10％”。张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第69页。
[11] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第88页。
[12] 各专门委员会之间确实有协商的问题，根据宪法和《全国人大组织法》，委员长会议只能就常委会的日常事务进行协调，如果将协商面扩大——赋予委员长会议以实质性权力，甚至改变委员长会议的性质，是否涉及需要修宪？通过宪法解释可否确认？如果宪法解释能够确认，那么常委会通过立法应也能确认（宪法解释由常委会作出，即宪法解释的效力相当于常委会的立法，那么常委会现有法律对委员长会议职权的扩张就是可以的，而全国人大通过的《立法法》对委员长会议职权的扩张就更正当了。笔者认为，完全按宪法和《全国人大组织法》第25条的规定规范委员长会议的职能，可能确实在实践中行不通，但现有法律对委员长会议的职能又扩大得太厉害了（而且似乎有日益扩大的趋势，这是很危险的），因此“委员长会议”这一具有中国特色的设置，其职能怎样才算适当，应该有哪些，不应该有哪些，是需要认真梳理和研究的。
[13] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第92页。
[14] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第92页。
[15] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第92页。
[16] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第92页。
[17] 这一规定（《立法法》第37条）显然是从《立法法》第20条来的：“列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。”其中的“经主席团同意，并向大会报告”，也同样将重心放在了“主席团”（同意），而不是向“大会”（报告），这与国外“征得全体议员同意后”才能撤回，其权力重心是明显不同的。
[18] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第93页。
[19] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第93页。
[20] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第94页。美国的这一模式也有明显弊端，这里面蕴涵着民主与效率的深刻矛盾。
[21] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第93-94页。
[22] 在实践中，委员长会议是可以“决定”将法律草案表决稿提请常委会全体会议表决的。张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第95页。
[23] 《立法法》第47条规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”
