韩大元：正名社会主义宪政（1）：“摸着宪法过河”

    “摸着石头过河”的治国哲学仍有必要，但缺乏正当性的改革会破坏社会规则，应该实现从“摸着石头过河”向“摸着宪法过河”的飞跃，以宪政坚固宪法制度。
    ——题记
    “摸着石头过河”这句名言，不仅是对过去三十年间中国改革开放进程的形象描述与比喻，同时也是改革开放能够取得成功的“秘诀”之一，被称之为中国发展经验与特点，其思想来源与实践价值是值得充分肯定的。
    查阅有关文献资料，“摸着石头过河”这句话最早由陈云提出。1950 年4月7 日，陈云出席政务院第二十七次政务会议。在发言中指出：物价涨不好，跌亦对生产不好。上月物价跌了百分之五，对此要先收后放，先少后多，使物价先跌后涨。要摸着石头过河，稳当点好。1951 年7 月20日，陈云在中共中央统战部讨论如何做好工商联工作的讲话中再次提出“摸着石头过河”的主张，强调工商联工作的办法应该稳妥，提出“毛毛躁躁而发生错误和稳稳当当而慢一点相比较,我们宁可采取后者”。之后，刘伯承也用过这句话。当时，张爱萍将军受命前去办军事院校，行前向刘伯承请教。说：“我给你六个字，可要牢牢记住，这就是：摸着石头过河！”。20世纪50年代初期是新中国刚刚建立，宪法秩序还没有确立，各种国家制度开始建立的时期，国家管理和社会治理没有可借鉴的经验，很多工作都在摸索之中，故需要稳妥地开展工作，否则会引起社会震动与失误。因此，当时提出“摸着石头过河”具有特定的历史背景与语境。
    当时这句话主要针对工作方法而提出，还没有提高到国家治理的高度，其价值还没有引起广泛的关注。实际上，1957年以后国家治理中非法治的因素起主导作用，1954年宪法规定的原则与精神逐步边缘化，领导人意志发挥着“实质性规范”作用。直到文化大革命结束，中国开始实行改革开放政策时，中央从国家发展战略的角度考虑总体发展思路与路径问题。于是，这一1950年代提出的主张又转化为改革开放的哲学与战略目标。1980年12月16日，陈云在中共中央工作会议开幕式上又强调，“我们要改革，但是步子要稳。因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急。改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。开始时步子要小，缓缓而行。这绝对不是不要改革，而是要使改革有利于调整，也有利于改革本身的成功”。在不同的历史发展时期，基于发展过程的稳妥性与改革进程相互平衡的需要，国家领导人也提出过“摸着石头过河”的思想，以指导国家整体的改革进程。
    “摸着石头过河”的评价与局限性
    实践证明，在改革开放的初期，基于改革的复杂性与推动工作的稳妥性，整体思路上遵循“摸着石头过河”是一种风险较低、容易实施且极为有效的改革哲学。三十多年来，正是通过“摸石头”，我们才跨过一条又一条的改革“大河”，取得了改革的成功，为世界提供了中国发展的经验。然而，任何事物都有两面性，随着时空的转换和社会的发展，为适应特定历史背景而产生的改革哲学的局限性也逐渐暴露出来，原来具有的积极一面可能会逐渐消退，而消极的一面却越来越明显。“摸着石头过河”的改革方式也面临着历史局限性，特别在宪法与改革关系上这一政策带来的负面作用日益明显。主要表现在：
    一是在国家决策与改革思路上，目前仍依赖于频繁的“改革”“顶层设计”，习惯于“摸着石头”的方式推进改革，缺乏国家发展的稳定目标与方向性。在已经有具体制度设计，特别是宪法和法律已经明确规定国家改革路线图的背景下，有时我们不愿意通过法治路径推动改革，宪法和法律在整个改革进程中未能成为主流的思想来源，“领导批示”“领导小组”等法治外模式仍发挥着重要作用，甚至出现了国家治理中的二元规则。30年经济改革成功的今天，我们所面临的一系列社会问题，与宪法没有充分发挥“石头”功能有着密切的关系。
    二是“摸着石头过河”的价值内涵被滥用，导致改革成本的提高。有些地方以“摸着石头过河”为借口，不顾客观规律，不计成本，大拆大建，盲目造城，不但劳民伤财，而且浑水摸鱼，趁机中饱私囊。有些人在改革开放的过程中，不顾国家的核心利益与价值，摸着了一块对自己有利的“石头”，停下脚步，宁愿继续“在河里摸石头”也不愿“过河”。还有一些人已经“摸到正确的石头过了河”，却不愿与后面的过河之人分享经验，独占改革成果，忘记改革的目标是“共同富裕”；更有甚者，忘记了“摸石头”的目的是为了到达“彼岸”，摸着摸着就倒退回原来的“老路”上去了，坚持“左” 的一套，不愿意失去既得利益，表面上看似乎是坚持“马克思主义”，实质上背离马克思主义的基本思想，固守着保守、落后的观念与行为方式。
    三是容易导致“改革”的庸俗化，无法为国家生活确定稳定而可期待的规则。改革是十分严肃的概念与话语体系，是目标与过程的统一。那些不利于社会发展的观念、机制、体制与制度是需要改进的。但是，任何一种改革都基于特定的价值与正当性的考量，如为什么改革，如何改革，哪些领域改革，如何保证改革的正当性，如何评价改革的效果等问题涉及改革本身的界限。其实，改革是需要论证的，需要提供有说服力的理由。但片面理解“摸着石头过河”时，我们无法坚持改革的正当性，甚至出现以“改革”的名义破坏社会规则，民众通过所谓的“改革”失去了正当利益，所享受的实际利益不如改革前的状态。此时，改革者们希望民众为“改革”牺牲利益，等待更大利益。以假“改革”名义欺骗民众是当今中国社会存在的普遍现象。人人讲改革，每个地方都在改革，社会总体上都处于“改革洪流”之中时，社会规则将如何保持？我们需要认真思考“改革”本身的改革问题。如司法体制领域，我们已经延续进行了20多年改革，每五年颁布改革纲要，但民众是否满意这样的司法改革？司法体制是否真正得到了改革？答案是否定的，缺乏正当性的某些改革举措实际上破坏了正当的司法逻辑，在某些领域牺牲了规则。
    四是“摸着石头过河”的滥用也带来了宪法虚无主义和人治的思维模式。实际上，1982年宪法为改革开放设定了明确的制度与程序保障。从国家的指导思想到基本制度，国家与公民、社会之间的关系，国家机构的职权与运行程序等做了明确规定。30年来，中国根据宪法制定了240多件法律，700多部行政法规以及大量的地方性法规与规章。过河所需要的“石头”的确不少，如我们严格遵循宪法和法律规定的“路线图”可以完成国家建设的基本任务，不必推动所有领域的改革，完全可以通过法律和制度权威推动改革的进程，也许这种治理模式更加稳固并具有效率。但法治有时无法控制“改革”本身，人治的思维模式借“改革”之名重新抬头，甚至有些领域已经形成“以人治推动法治”的局面，甚至给人一种“法治正在倒退”的感觉。
    正是由于上述问题的存在，近些年来，这一模式受到了越来越多的质疑。比如，有些人主张，中国应当“告别‘摸着石头过河’的改革方式”，加强顶层设计，通过“架桥”或者“划船”过河；另外一些人则主张，我们已经“过了河”，没有必要继续“摸石头”了；另外还有些人怀疑当年的“过河”决定是错误的，认为中国根本没有“过河”的必要，因此主张原路返回。
    在笔者看来，我国的改革开放依然是“未竞的事业”，我国“将长期处于社会主义初级阶段”，尽管“摸着石头过河”的发展思路也带来了一些负面影响，但在当下以及未来相当长一段时间内，“摸着石头过河”的治国哲学对于国家治理模式的发展和完善依然是必要的。问题在于，随着改革进入深水区，我们既不能再“瞎摸石头，乱过河”，也不能踏步不前，徘徊犹豫，更不能因为受到挫折和阻力就退回到“老路”上去。我们的选择应该是，寻找更可靠、更稳定同时更安全的“石头”，设定改革的界限，以法治思维和方式思考“过河”的路径。笔者的主张是，应该将“石头”明确为“宪法”，以宪政坚固宪法制度，顺着宪法过河，遵循宪政精神，实现从“摸着石头过河”向“摸着宪法过河”的飞跃。
    何谓“摸着宪法过河”
    所谓“摸着宪法过河”，就是指在未来的社会发展进程中，应当严格依照宪法所建立的原则、制度和程序运行，确立以宪法为核心的国家治理机制，设定改革的宪法界限，通过宪法和法律权威释放改革的红利。
    首先，在现代社会，宪法是国家根本法，是国家治理的基本规则，具有最高的法律效力，所有国家制度的正当性来源于宪法。“摸着宪法过河”可以保障“过河”的方式具有正当性和合法性。
    其次，宪法是“人权保障书”，“摸着宪法过河”不仅可以确保所有的公民都享有安全“过河”的权利，让所有的公民共同决定“过河”方式、路径选择以及“过河”以后的“共同富裕生活”，保障每个人对国家生活的表达权、参与权、选择权和监督权。因为，在法治社会，国家权力的行使要遵循法律程序，“国家尊重和保障人权”确立了国家存在的目的与价值观。
    再次，宪法是社会共识的最高体现，具有社会整合机制。当国家在发展“岔道口”摸到不同方向的“石头”或在社会冲突面前面临选择时，宪法所建立的国家基本制度、公民的参与制度以及违宪审查制度等，可以将不同的阶层、职业、性别、年龄、种族、民族以及持有不同宗教信仰或政治主张的人整合在一起，通过利益的平衡寻求社会共识，从而确保国家平稳“过河”，保障国家的长期稳定。
    第四，宪法是规则之治的基础与核心。在过去的三十年间，虽然我们取得了一些成就，但这些成就主要集中在经济体制改革领域。这个领域的改革虽然不易，却可以在较少触动既有利益格局的情况下，通过释放社会的力量进行“增量改革”。然而在接下来的三十年间，我们将面对包括政治体制领域在内的更加复杂的改革。这些领域改革最大的特点是要对既有的政治权力、利益格局重新调整，在这个过程中，如果没有强大的、具有权威的基本规则，有可能在“河里乱摸石头”，那就有可能被石头绊倒，或者因为众人争论不休发生内斗，掉进河里，失去“过河”的最佳时机。
    清华大学胡鞍钢教授曾经提出，未来的改革不同于20年前或10年前的改革，需要的是规则性的改革，即使规则不对，也需要通过规则来修改规则。规则性的改革，就是未来的30年的社会发展不能完全依赖于“改革”思路，要树立法治思维，通过法治路径实现改革，将改革纳入法治的轨道，实现“改革的法治化”。我们应该将“基于规则的改革”明确为“基于宪法的改革”，因为宪法是国家最为基本的规则，是所有规则正当性和合法性的来源。去年习近平总书记在“在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话”中提出，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”所谓“依宪治国”“依宪执政”就是要依照宪法的精神、原则和具体规定治国理政，在宪法的框架内深化改革，推动发展。
    如何“摸着宪法过河”
    首先，要“摸着宪法过河”，应当进一步提高对宪法重要性的认识，切实树立宪法权威，把思想统一到宪法上，发挥宪法作为“根本法”的作用。
    法治首先是宪法之治，法治思维首先是宪法思维，宪法在国家治理、社会发展和建设社会主义民主政治中具有基础性地位，应当以十八大精神为指导，推动从依法治国向依宪治国的转变，使依宪治国成为治国理政的核心理念，加快建设社会主义宪政国家。习总书记提出“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。
    宪法与国家前途、人民命运息息相关”。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。如果思想观念上不能克服“宪法虚无主义”，恐惧宪政以及“社会主义宪政理念”，有可能在改革与宪法关系上，损害国家核心利益，阻碍改革的进程。宪法权威来自于社会的基本价值共识，具有正当性的基础。要处理好宪法权威与党的权威之间的关系，切实维护宪法至高无上的地位。
    其次，要“摸着宪法过河”，必须培养公职人员，特别是领导干部的宪法意识。
    思想意识的力量是巨大的，如果我们的领导干部在骨子里没有对于宪法的尊重，敬畏，缺乏价值层面的忠诚，那么制定再好的宪法，那也无异于一张废纸。认真执行宪法、拥护并模范遵守宪法，是《公务员法》规定的成为公务员的基本条件和公务员必须履行的首要义务。公职人员自身所处的地位，也决定了其必须学好用好宪法：宪法确认民主制度，解决了公务员手中的权力来源问题；宪法规范公共权力的运行，为公务员行使权力设定了界限；宪法保障公民基本权利，为公务员行使权力确立了基本目标；宪法具有最高法律效力，是各级公务员行使权力的根本准则；宪法是立法和决策活动的基础，遵守宪法能够保证公务员的决策活动具有正当性。如果我们拥有一部宪法却束之高阁，让宪法做“制度稻草人”，那就会让国家陷入“规则缺失”的状态。其结果是，没有人会相信规则，没有人会相信法律。所有人都会按照机会主义的原则，通过权势、金钱或者暴力来解决自己所面对的问题。如果真是这样的话，无论我们这个国家拥有多强大的经济实力与军事实力，大家都过不了“河”，无法推动社会的发展。
    再次，要“摸着宪法过河”，必须摒弃“违宪”改革的思路，坚持法治原则。
    在过去的30多年间，我们的一些改革是以“违宪”的方式推动的。从“事后”的结果来看，这样的改革虽然给局部领域、局部地区带来了一些利益，也满足了一些领导干部的政绩需求，但从国家整体的利益看，却损害了宪法的权威，削弱了政府和民众对于宪法的尊重和信仰。历史事实已经证明，凡是以“违宪”方式进行的所谓改革最终会损害国家核心利益，对此我们必须反思。目前，上海的自由贸易区的设立，虽然对新一轮的经济体制改革以及创新经济增长方式有意义，但总体设计中没有充分考虑宪法程序和相关法律程序，存在着一些“违宪”因素。在改革可以让大多数人都受益的情况下，这种“违宪”改革的危害性可能显现不出来，但随着改革进入深水区，涉及不同利益、权力的分配时，任何“违宪”的措施都可能造成政治、经济和社会的混乱，其结果得不偿失。
    也许有人可能会说，我们的宪法问题太多，太不完美，如果不违宪，社会就没有办法进步，经济就没有办法发展，所以为“良性违宪”辩护，或者要求对宪法进行大规模修改，甚至干脆主张推到重来，重新制宪。这个世界上并没有完美的宪法，也不可能通过宪法修改或者重新制宪制定出完美的宪法。当宪法不适应社会发展需要时，并不是只能通过“良性违宪”、修宪或者重新制宪，才可以化解宪法规范与社会现实之间的张力，而是可以通过宪法解释等宪法技术来修补和完善宪法，实现宪法规范和社会现实的有机统一。
    第四，要“摸着宪法过河”，必须完善宪法监督机制，牢固树立社会主义宪政理念。
    十八大报告重申了宪法第5条的规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”要强化宪法监督，树立宪法权威，任何人不得违反宪法，要建立严厉的违宪责任制度。通过宪法监督，防止各种特权和腐败行为，一切违反宪法的行为都要受到追究，要承担宪法和法律责任。但30多年来，宪法监督制度和程序建设方面并没有取得实质性的进展。虽然原因很多，但关键是观念上存在障碍，有些人只相信“宪法”，不相信宪政，不愿意真正实施宪法，对违宪审查制度抱有怀疑、恐惧和否定的态度，不愿意将政治权力纳入法治的轨道，人为地将党的领导与宪法权威对立起来，其本质是不愿意放弃既得利益。
    这种观念的背后存在着对宪政价值的怀疑，甚至否定社会主义宪政价值的倾向。所谓宪政就是宪法的实施状态，核心是限制公权力，保障人权，维护社会共识。一百年前的中国人早就认识到宪政“利国，利民，但不利于官”。国家决策缺乏科学性、腐败现象大量存在、社会信任度下降和社会不稳定等一系列问题的存在，与社会缺乏宪法共识、社会主义宪政理念没有成为社会主流价值有着密切的关系。一些领导干部和党的组织，从内心里抵触宪政精神，有意识或者无意识中远离宪政。
    道理很清楚，如果不采用宪政，无法从学理上概括中国宪法的实施过程与状态。 中国特色社会主义宪政具有明确的宪法文本基础、理论基础与实践基础。我国现行宪法对国家权力配置和公民基本权利保障做出了全面和明确的规定。改革开放以来，我国宪法写入了“社会主义市场经济”“社会主义法治国家”“国家尊重和保障人权”“合法的私有财产不受侵犯”等内容，社会主义宪政的内涵得到了丰富和发展，推进了中国特色社会主义宪政的建设，也引起国际社会的广泛关注，包括一些国外的宪法学者，在学术论文中积极评价中国进行的宪政建设，认为中国式的政党体制下也可以实现宪政理念。在多元化的国际背景下，我们更要珍惜中国特色社会主义宪政取得的成就，理直气壮地宣传实践中的中国宪政实践，防止宪政成为西方社会的专利品，赋予宪政更丰富的社会主义元素，积极、主动掌握宪政的话语权，让中国共产党领导下的宪政实践和经验成为国际社会关注的中国模式，表现出中国的自信与开放。
    总之，笔者认为，在目前这个利益分化严重，思想观念多元，社会矛盾重重的改革关键期，我们要确保所有的改革，无论是宏观层面的顶层设计，还是微观层面的具体制度改革，都以宪法为基础，坚持社会主义宪政精神，实现从“摸着石头过河”到“摸着宪法过河” 的转变。唯有如此，我们才能积极稳妥地突破阻碍，深化改革，凝聚共识，推进发展，实现宪法确定的国家发展目标。
    作者简介：中国人民大学教授，中国宪法学研究会会长。
    来源：《财经》杂志（十五年纪念版），2013年10月14日版。