王学辉：行政协商的兴起与治理逻辑

    【摘要】本文尝试着在我国的行政法学中建构一种新的行政行为——行政协商行为。众所周知，我国化解行政纠纷的主要程序（调解、复议、诉讼）均体现为后置性救济的特点。而行政纠纷的前置性预防就是要提高行政相对人对行政决定的认可度，进而减少行政纠纷。通过交往正义的能动实践、行政协商的法律表达与行政协商的合意认可等沟通协商的理念逻辑证成了行政协商的可行性。因此，行政协商是行政主体为实现特定行政目的，在第三方的参与或监督下，就行政处理的结果与行政相对人进行交流、沟通达成合意后，再作出行政处理决定的行为。行政协商是社会管理创新在行政法中的具体创建，是对当下行政纠纷化解难题的有效回应，通过协商达成合意再作出行政决定，以促进和谐行政法律秩序的建立。
    【关键词】行政纠纷；预防；行政协商；证成
    我国社会矛盾产生与激化的领域越来越突出在“官民冲突”，从行政法的视角看这种冲突表现为官民之间产生了争议，即是说行政相对人不认可行政主体作出的行政决定。当前我国化解行政纠纷的主要途径是解决纠纷的后置性救济程序，包括调解、复议、诉讼等皆具有后置性特点。后置性是相对于行政决定而言的。笔者认为在行政纠纷产生前是可以对行政纠纷开展前置性预防的，预防纠纷的发生有时比救济制度的设计和完善来得重要。而对行政纠纷的这种前置性预防正是本文要讨论的一个全新主题——行政协商行为。具体是指为提高行政相对人对行政决定的认可度，实现特定行政目的，在第三方的参与下，就行政处理的结果与行政相对人进行交流、沟通后，再作出行政处理决定的行为。行政协商体现了一种这样的价值追求——正义不仅要实现，更应当以人们可接受的方式实现。“正义既要反映客观的交往结构规律性的状况,获得合理性；又要获得主体间共同价值取向的支持和认同,使之合法化。没有合理的合法性或没有合法的合理性,都不可能是正义的。”[1]行政协商既要关注行政决定的合法性，更要关注行政决定的合理性。它是我所提出的“和谐行政法律秩序”下应当去建构的、非常重要的一项制度。因此，本文以行政纠纷的预防为主旨，就行政协商的可能性、可行性、效力性展开了论证。
    一、行政过程中的纠纷预防与化解——行政协商的可能性
    行政主体就行政处理的结果与行政相对人进行协商沟通达成合意后，再作出行政处理决定，在当下的制度安排和行政执法实践中，能否成为一种可能？或者说行政纠纷的有效预防是否成为一种可能？从行政纠纷的结果来看，我国现行行政纠纷的解决程序均存在着后置性特点，是一种事后性的权益保障。但是如何从根源上就避免行政纠纷的发生，从行政过程的视角观察，行政纠纷的前置性预防就是在行政行为过程中，行政主体与行政相对人之间就行政处理决定协商、沟通。因此，从源头上预防行政纠纷的发生不仅必要而且可能。
    （一）行政纠纷救济的后置性
    行政纠纷的救济程序是对行政行为的监督与纠错。行政纠纷的化解与治理主要是在行政纠纷产生之后，把行政行为过程中形成的争议寄托于复议和诉讼救济渠道上，我们称之为行政纠纷的后置性救济。后置性救济也就是事后救济，它是目前对行政相对人合法权利保障的正当程序。我国解决行政纠纷的合法渠道不仅包括行政诉讼，而且延伸到行政程序中的复议、申诉、信访、调解、仲裁等,这些制度安排都是对行政纠纷发生后的后置性救济。而从这些制度运行的现状来看，行政诉讼、行政复议、行政调解、行政信访等后置性化解纠纷的程序并没有实质性地化解行政争议。[2]“行政执法长期受管制国家观念的影响，缺乏与当事人充分的交流、沟通与协商，越来越多的”暴力执法“与”暴力抗法“见诸于报端，成为法治社会不能承受之痛。另外，传统的行政审判只从形式上审查被诉行政行为的合法性，简单类型化的判决并不能实质性的化解行政纠纷，日趋上涨的上访、申诉难题不得不让我们思考行政审判是否出了问题？”[3]
    行政复议是行政机关内部自我纠正和监督的方式，同时也是相对人的权益保护提供救济的途径。1999年九届人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》，但就目前的实施状况来看，行政复议在行政纠纷的化解上作用却是十分有限。行政复议制度设计是希望行政机关能对自己做出的错误行政行为的纠错，但现实中复议机关非常怕承担行政复议的责任，同时“既当运动员又作裁判员”的制度缺陷使行政复议机构缺乏独立性、公正性，也很难使行政主体纠正自己的错误，因而行政复议无法担当行政救济的有效渠道。[4]
    行政调解制度是具有“东方经验”的本土资源，是一种典型的非强制性行为，它充分听取和考虑行政相对人的意见与诉求，是为实现特定行政目的而积极行政的表现，同时改变了传统单向度家长式管理模式，有利于化解矛盾，防止矛盾的扩大化。行政调解构建了多元化纠纷解决机制，“基于公众参与所发展起来的一项争议方式、即组织相对人的补充性参与，促使当事人双方互相认可对方的事实证据和法律意见并形成共识的法律机制”，[5]保障了行政相对人的救济权利与合法权益。行政调解的对象是民事争议、轻微违法行为、权属争议及行政赔偿和补偿的数额争议等，因此，行政调解的范围和资源是有限的。由于长期奉行公权与私权不能调解的原则，使得大量的行政执法案件被人为地排除在调解的范围。
    在现行法定行政救济渠道并未很好发挥作用的情况下，公民将信访救济作为最后的“救命稻草”，出现了“信访不信法”的现象并形成了信访高峰。[6]2005年5月1日实施的《信访条例》第2条将信访界定为：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉要求，依法由有关行政机关处理的活动。在基层行政执法过程中执法人员粗暴执法，不文明执法等现象时有发生，侵害行政相对人的其他合法权益，严重伤害了公民的自尊心，也损害了公权力的威信。行政相对人在后续权利救济中则采取了专业上访、集体上访等方式，甚至用极端的对抗表达不满情绪。信访承担了过多法定救济渠道的作用，但由于现行法院受案范围有限，致使大量的行政纠纷不能通过法定救济渠道获得公正解决，因而行政相对人不得不寻求行政信访来获取预期的救济，最后信访成为难以消停的火山口。虽然“弱化信访权利救济功能”的呼声越来越高涨，但把现行信访制度废除也是不切实际的，是对公民权利救济的不负责任。所以我国行政救济的渠道是需要不断地探索与畅通，实现保护行政相对人的合法权利，但同时我们也要反思行政纠纷为何如此高频率的产生，能否减少行政纠纷，让行政相对人能够自愿地接受行政处理决定，提高行政决定的可接受度。这是我们必须去努力做的事情。
    （二）行政过程纠纷预防的前置性
    行政相对人因对行政决定不满而进行复议、诉讼或上访，甚至发生大规模群体性事件，不仅加大行政处理的成本，而且容易造成“官民对立”的状态，降低政府的公信力，影响社会的有序发展。随着对多元化行政争议解决机制的思考，我们要对行政纠纷产生过程的前后考察，分析为何产生纠纷。必须考虑行政执法环节是否因忽视了行政相对人的合法权益，没有能够与行政相对人充分地沟通协商，而是一刀切的做出了行政决定，损害了行政相对人的合法权益。因此，行政执法中应该建立双方交往的平台，以实现交往正义，从而减少行政纠纷，节约行政成本，提高行政相对人对行政决定的认可度。“当期社会矛盾的主要形态是‘官民冲突’，产生矛盾的主要原因是公权力行使不规范。因此，减少化解社会矛盾纠纷重在预防，关键在于规范公权力。”[7]规范公权力就是要使公权力在行政执法运行过程中秉持行政法的基本精神与原则，实现行政目的公共利益化。
    社会治理的有效性应当是基于法律有效性，那么在行政执法过程中对于法律的适用就应该考虑到法律的可接受程度，不仅考虑法律的被接受度，而且应该换位考虑法律制定的目的。作行政决定的过程中需要提高行政相对人对行政处理的认可度，也就是增强对行政法律的可接受度，同时也是检验法律的社会可接受性。因此，行政处理的过程既是执行立法的意图，也是行政法律规范的具体表达。行政纠纷的前置性预防应该是基于特定行政目的的行政活动，行政主体与行政相对人之间通过交涉协商，良性互动，达成合意的一种行为方式，促进行政的民主性与正当性。可以说，从源头上预防和减少行政纠纷是势在必行，也是治本之策，只有在行政处理过程中正当合法地行使公权力，规范行政执法秩序，减少对公民合法权利的侵害；同时考虑到行政相对人的正当权益，提高相对人对行政处理的认可度，才能减少“官民冲突”，建立和谐的行政执法秩序，保障社会的稳定与发展。
    （三）行政协商现实的可能性
    其实，行政纠纷的前置性预防是对行政行为的一个全景式要求。我国现行法律体系下行政主体按照法律程序与符合实体法律的规定做出的行政处理决定，可以说在这种情况下行政主体是“免责的”，是在行政自由裁量权范围内做出的，具有合法性。比如，违法情节显著轻微的行政处罚案件与行政征收中补偿方式与金额问题，行政相对人对此行政处理结果经常是不满意或者不服气，甚至是强烈反对的，因而这种行政执法后的被接受变成了一种情绪，这种情绪就是“政府找茬”的心理，以至于变成了行政争议案件。这种“争口气”演变成了行政纠纷矛盾，在征地拆迁领域群众自焚、群体性对抗事件屡屡发生，而往往行政主体对待此事件也是消极处理，甚至有“刁民”的心理，进而暴力执法。因而也把政府推到了社会矛盾的前沿，一个简单的行政案件演化成大的事件，极大地损害了政府的公信力。我们不得不反思，为了特定行政目的与任务，可否采取事前沟通协商的方式与措施，达成一个双方满意的结果，减少行政纠纷的发生率，提高行政执法的可接受性。所以，行政协商的兴起是可能的。
    二、协商沟通的理念逻辑——行政协商的可行性
    行政过程中纠纷的前置性预防为行政协商的兴起提供现实的可能性论证，那么行政协商在理论逻辑上是否存在可行性。下面笔者尝试着在行政法体系内将协商沟通通过交往正义的能动实践、行政协商的法律表达、行政协商的合意认可等三部分价值预设来证成行政协商的可行性，进而证成行政协商的行政法逻辑。
    交往正义的能动实践
    交往行为是伴随着主体借以协调其行动的以理解为取向的语言使用进行的，就此主体间的信念构成了社会和谐的媒介，通过价值、规范和理解而实现的社会整合要完全取决于交往行动本身，法律则承担了这种交往的衔接与媒介。[8]而这种交往过程是否可以主持着一种正义，才是能够实现正当交往的行政法治国。“将行政法的管理甚至统治逻辑重塑为治理逻辑，解构那种国家自上而下地单向度向社会输送规制指令的封闭管道，建构一种各类行政法主体通过平等理性商谈获得共识的开放场域。”[9] 因为“正义社会之稳定化的基础不是法律的强制力量，而是正义建制下的生活的社会化力量。”[10]行政法的正当不是来自国家强制力，而是来自一种交往共识，实现交往正义。行政相对人不仅停留在行政法的遵守与被接受，而是应当去参与、理解、认可行政法的制定与实施过程。
    传统认为正义可划分为实体正义与程序正义，而笔者以一种交往正义来诠释行政协调机制的价值与追求。“交往正义是指与个体正义相对的，通过主题见的在平等、自愿、合法以及不损害他人利益的基础上进行交流、沟通、协商进而达至合意的一种价值预设。交往正义的目的是为达成行政合意，
        
    实现行政法中的行政主体与行政相对人的有效交往与交往的实效，从而有效的减少行政纠纷，提高行政相对人对行政决定的接受度。”[11]“人们在他们的社会交往中寻求的一种基本报酬是社会赞同，而自私地漠视他人则不可能获得这种重要的报酬。”[12]交往目的是为了获得对方的尊重与认可，交往本身就是一种能动的积极性，同时交往是需要一种技艺与价值。行政协商是在行政法范围内的社会交往的行政主体与行政相对人的交往形式，也是能动的实践交往正义的价值与理念。行政处理过程中行政主体与行政相对人之间形成交往的平台与空间，达成对交往的法律共识。
    行政主体与行政相对人由传统对立逐步走向沟通、合作发展的趋势，是行政主体不断地探索适合社会现实与中国语境的社会治理方式的结果。那么如何让一种柔性、沟通协商性的行政行为方式能够实现特定的行政目的成为一种可能性的选择，而这种选择就是行政协商行为。交往正义的能动实践必然要求对协商式的行政执法进行制度性建构，以实现行政执法的法律效果和社会效果的统一。
    （二）行政协商的法律表达
    行政法治化的目的是为了监督与控制行政权力的行使。行政主体为实现有效率的行政目的与预期，应当积极与行政相对人沟通协商，推动行政处理行为的合意形成，实现特定的行政目的。因此，“行政法治化应当对应于各类行政法主体在公共场域内的理性商谈，而不是政府的独角戏。”[13]可以说，行政协商就是在行政处理决定作出前行政主体与行政相对人通过协商、沟通的方式达成一种行政合意。而如果通过行政协商达成的合意形成的行政处理决定是行政权力的法律表达，那么它就具有完全法律效力，以此保证法律表达的权威与行政执法的强制力。
    第一，是平等协商，不是“家长命令”。行政协商的具体表现形式是通过制定严格的程序与步骤进行的商谈。行政协商前提是对行政相对人的话语权的充分肯定与尊重，保障行政协商在自愿、平等的原则上正当的展开，否则就违背了行政协商的目的与出发点。传统行政的执法方式存在着单方向、自我中心的“家长命令式”，基于背后强大的国家强制力，理所当然的垄断了行政过程的话语权。随着我国行政执法方式越来越落后于公共治理的新需要，从统治到治理的转变已经成为时代的发展趋势，治理不是控制，而是一个持续协商互动的过程[14]。因此，行政协商领域内的平等商谈是社会管理创新的重要形式。平等协商过程保障了公民的知情权、参与权、表达权和监督权的充分正当的行使，是对宪法规定公民权利的行政法的落实与实现。
    第二，是有效协商，不是“形式主义”。行政协商就是在法律范围内就事实与规范之间的分歧，通过说理、交流等协商形式有效形成对行政法律执行的共识与理解，从而实现特定行政任务的过程。在平等协商基础上，行政相对人充分表达自己的意见与诉求，甚至是自己的情绪；同时行政主体及时有效地通过协商沟通，对行政相对人的实体权利内容进行回应。可以说，有效的协商是对行政法学习与理解的过程，也是对行政法的运行反思与现实反馈。所以，行政协商不是“走过场”，不是“作秀”行为，而是真正能够解决行政执法过程中存在的问题，提高公民对行政处理过程与处理结果的接受度。
    第三，是依法表达，不是“意气用法”。既然进行协商，是否就意味着必须达成最后行政合意，甚至超越法律权限无限度的妥协。无论行政相对人还是行政主体都可能根据自己的意志否定国家意志。行政协商应该按照协商的主体、规则、流程、事项等法定程序进行，是依法进行协商。行政主体依法在行政自由裁量权范围内就特定行政目的与行政相对人沟通，行政相对人必须按照法律给予权利表达自身的利益诉求，不得损害国家、集体或者第三人的合法权益。此外，为保证行政行为的高效性，行政机关和行政相对人不能及时达成协议结果的，行政机关应当在法定期限内依法作出行政决定。因此，行政协商的双方都不逾越法律的界限，防止出现行政主体滥用职权与公民滥用权利而达成的“意气用法”、相互勾结现象。
    （三）行政协商的合意认可
    通过平等“面谈”、“对话”等协商形式达成的合意，体现了当前行政活动中通过协商的方式代替单向度的行政命令的趋势。它有利于行政主体与行政相对人的意志表达，形成合意达成协议以实现行政任务；它有利于保障行政行为内容的公正性，同时提高行政的效率；它有利于行政法协商民主精神的贯彻，营造一个和谐民主的社会氛围。在行政法中，行政主体与行政相对人协商、沟通本身就是交往正义实现的体现，协商的过程是互相倾听与理解的过程，即使协商最后没有形成合意，也不能否定协商精神本身的过程价值。因此，笔者认为行政协商既是过程也是目的，抛弃以往的工具理性思维，重视行政协商的交往理性。同时，行政主体可以改变以往的“盛气凌人”执法方式，平心静气地和行政相对人协商，使双方产生信任，达成合意共同实现行政目的。行政合意也激发了行政相对人参与行政过程的积极性，通过学习和利用相关的法律与行政信息保护自身的合法权益成为可能，同时也监督了行政权力的正当运行。
    实践中往往存在具体行政行为会对一定的公民、法人或者其他组织产生法律上的利害关系。这种在特定行政法律关系中，与行政决定在法律上有利害关系的人就是第三人。我们认为第三人应该是包涵在行政相对人概念中的，因为行政主体与行政相对人之间的双方互动是一种整体性的理解与概括，当然在这里我们也需要对存在这种第三人的行政协商合意的达成存在的认可，才能真正实现行政协商的社会效益。目前我国行政第三人的权益保障机制尚不完善，行政处理程序一般是行政主体依职权或依行政相对人申请而启动的，第三人大多数情况下并不能及时获知对其有影响的行政程序开始，更多是被动地接受影响其权益的行政决定。“因此相关人的程序保障机制更多地需要强调行政机关的职权性，在作出涉及相关人利益的行政决定时，行政机关应主动通知相关人，将其吸纳进即将开始的行政程序之中。”[15]因而行政协商的参加主体就要包括着行政相关第三人，就要在行政协商程序中确立第三人一席之地的参与权。行政协商的通知、申辩和质证、说明理由、资讯公开等具体协商程序设计要保障第三人的合法权益，从而行政主体、行政相对人与第三人共同营造一个平等对话、自主判断与公正高效的行政协商氛围。同时，行政协商合意的程序公正性才得以保障，提高行政协商的合意认可度。如果行政协商内容涉及公共利益的可设计检察机关介入的程序，检察机关作为第三方参与到行政协商中来实行法律监督与认定，可以保证行政协商的公正性与合法性，维护社会公共利益，实现行政协商的合意高度认可。
    行政合意是行政主体与行政相对人在协商后最后达成的协议，双方都能在法律范围内接受的结果，提高了执行效率，减少了因之形成的行政纠纷，形成了良性的公正执法环境。“在具有合意性的行政决定中，行政主体和行政相对人双方的意志都获得了表达，而且在双方各自意志的基础上还形成了一种新的共同意志——合意。”[16]这种行政合意表达了一种共同的社会认可，也是对行政法效力的认可与接受，实现了事实与规范的统一。
    合意的认可与接受应该根据行政协商内容与事项而加以区分。其一，整体合意与部分合意。行政主体与行政相对人可以就行政决定的全部事项达成协商合意，也可以就部分事项达成合意，通过部分合意可以求同存异，保障行政合意的成果，提高行政相对人对行政决定的接受度。比如就行政决定的内容存在分歧，但不妨碍就行政决定执行的方式、时间等事项达成合意。其二，预期合意与接受合意。行政相对人根据行政法的正当预期能够与行政主体达成合意，保障合法权益，这就是预期性的合意。行政主体执法需对行政相对人作出损益性行为，而在自由裁量权范围内通过行政协商过程与行政相对人达成合意，行政相对人就什么样的处理结果是可接受的达成合意。其三，正当合意与违法合意。正当合意是根据行政法规范以及基本原则内行政主体与行政相对人协商达成的正当合法协议。而“恶意”的违法合意即合意出于违法或者损害公共利益或者第三人的合法权益而谋取不当的利益。
    三、行政法的法定权（力）利——行政协商的效力性
    行政协商的效力性是行政法中行政协商成为法律行为的主要体现。通过行政协商规范与预防行政过程的行政权力行使，充分发挥行政相对人参与的法定权利，实现行政主体与行政相对人之间相互信任、理解的目的与过程，最终形成和谐的行政法律秩序。笔者认为在行政法体系中行政协商是一种具有强制力的行政处理行为，它是对行政权力与公民权利的更深层次的价值发掘，是实现两种法定权利交往沟通的现实平台。因此，“随着行政相对人和行政主体之间交往理性的不断渗透，越来越多的公共行政领域将摆脱传统的‘控制’模式,进入‘沟通’、‘协作’的和谐状态”。[17]
    （一）行政协商的法定权（力）利
    行政法的核心是行政权力与公民权利的关系，权力与权利在行政法中的法定依据和运行时的正当合法是行政合法性原则的具体体现。行政协商是行政主体的行政权力与行政相对人的公民权利交往博弈的平台，但同时行政权力与公民权利也是行政协商行为的权（力）利依据，保障了行政协商行为的法律效力。
    行政协商过程中行政主体是为了实现特定行政目的，在法定权限范围内与行政相对人协商、沟通。行政主体要在行政自由裁量权范围内就行政处理结果的幅度与方式与行政相对人进行协商、沟通，实现行政法的人文关怀。同时，我们必须规范行政主体公正合理的按照法律规定行使职权，防止行政主体与行政相对人双方的协商变成“恶意交易”的绿色通道，成为违法和解私了的特殊通道。行政法的立法往往会落后于现实的需要，也无法就复杂的行政事务作出全面的规定。也就说存在着行政主体缺乏相关直接法律依据，但只要不为法律所明确禁止或者不损害公共利益及他人的利益，为了保障行政相对人的合法权益则可以协商达成行政合意，作出行政处理决定的行为。所以，行政协商中行政主体既要在自由裁量权的合理范围内作出可以被行政相对人接受的决定，同时也要积极履行现代公共服务的职责。虽然我国《行政处罚法》第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织，对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。但其中公民、法人或者其他组织享有的陈述权和申辩权只是行政处罚的程序性规定，并未因此涉及对行政处理结果造成的实质性影响。行政协商保障了公众参与行政活动的公民权利，使行政相对人充分表达了自己的权益诉求，从而保护自身的合法权益。
    将行政权与公民权对立起来的传统行政法已不能解释、回应当下的行政现象，也限制了行政法学的理论创新以解决现实中的行政问题。行政协商则将公民权利与行政权力共同地编制在一起，通过平等协商、沟通把两者权（力）利的对抗性温柔地实现“双赢”。“将行政法学导向一公民权与行政权合作、沟通、交往这一良性互动平台之上，行政相对人不仅脱于行政活动客体跃升为行政活动主体，且于互动平台中因主体性的充分发挥而渐具主体间性，由此，行政法学之理性基础亦经历了由压制真实个体、压抑人性而具主观性特质之工具理性向注重多元化客观性标准之交往理性的进步，更进一步催生了行政法价值的变迁，而正是后者可能解救中国行政法学于一场危机当中。”[18]行政权与公民权的交往互动在行政协商过程中得到充分的体现，所以说行政协商理论是对行政法学的一个重大突破，具有重大的现实与理论指导意义。
    （二）行政协商行为的法律性质
    “对具体行政行为不服，在行政行为形成的过程中并没有提供一个有效的平台给行政相对人表达自身权益的机会，没有在这个过程当中形成行政主体与行政相对人的有效交往。”[19]行政协商不是对具体行政程序的干预，而是在行政主体自由裁量权范围内对行政决定结果中的处罚数额、执法方式、执法期限等事项进行协商，
        
    在第三方的参与下，达成合意，实现交往的实效性。必须注意的是行政行为过程的调查取证等环节必须依法进行，不能协商。行政协商是行政主体基于自身的行政目的，为节约行政成本，提高行政相对人对行政决定的认可度，在法定权限范围内，与行政相对人沟通就行政决定处理结果而进行的协调。其协商主体为行政机关，协商对象是行政相对人。最后，如未达成合意，则应即时依法作出处理决定。
    其实，行政主体与行政相对人对具体事项进行能动地协商，这使得行政处理过程具有了开放性、互动性，协商后所做出的行政处理决定当然具有强制效力。首先，行政协商具有抵制改变的确定力。行政协商是行政执法过程中行政主体能动地与行政相对人就特定目的与实体权利进行沟通与协商，属于积极行政行为。其具有非强制性行为过程柔性执法的特点，基于行政相对人的自愿、平等原则。而行政处理决定一经做出，行政主体以及行政相对人都不应再撤销或者改变行政处理决定，因此，行政协商达成过程中所作的记录属于行政决定的组成部分，具有确定力。其次，行政协商具有拘束力，因为协商中行政相对人与主体都是参与人，双方的意志都经过了充分的表达，这样的结果均应当遵守。
    行政协商既然是一种行政行为，必须按照行政法的规范运行，而执法并非均为一种简单的强制性处理模式，也可以柔性协商的方式执法，从而有利于提高行政相对人对行政处理结果的接受度，有效实现行政目的。“行政机关如何调和可能具有的对抗性的义务，即在继续担负作为协商伙伴之义务的同时作为决定性的独立权威？”[20]通说认为行政权就必须具有强制力的表达，从而实现行政行为的“四力”即公定力、确定力、约束力和执行力。除非行政行为明显违法或是事实上及法律上的不可能。因此，行政相对人只能在行政决定做出之后，对行政处理结果提出异议，进而在行政救济中进行权利救济。但随着中国群体性事件的多发，以及行政粗暴执法带来的行政执法的负效果与高成本，已经使行政法的立法初衷与执法效果相去甚远。因此，在国家强制力权威的保障基础上，必须减少对行政相对人合法权益的恣意侵害，保障行政法律的权威与行政主体的公信力。这促使我们思考行政法中的具体行政行为“四个力”对社会秩序产生的效益。行政主体在社会管理中应坚持行政执法的平等性、柔软性和有效性，主动缓解行政主体与行政相对人之间紧张对立的关系。行政协商是行政处理过程的柔性执法方式，是在法律依据下对特定行政目的而为的行政行为，是在法定自由裁量权范围内的行政执法活动。那么对于行政协商我们认为符合行政权不得处分的原理，是针对行政协商的结果，具有强制性的确定力、执行力。因此，行政协商本质上是一种非强制性、非命令性方式的行政权力作用于行政相对人，对行政相对人直接产生法律后果的行政行为。
    四、结语
    行政协商符合现代行政民主与法治精神，行政主体在充分与行政相对人协商沟通后形成行政合意，由此而作出的行政处理决定应具有法律强制效力。这一行为的展开，形成了公众真正参与行政处理决定的行政执法过程，实现了两者的有效交往和交往实效。同时提高了行政相对人对行政处理决定的认可度，也就从源头上减少了行政纠纷的产生，降低了行政执法成本，更利于建立和谐的行政法律秩序。[21]
    王学辉，单位系西南政法大学行政法学院。
    【注释】
    [1] 参见任平：“交往实践观:全球正义论的哲学视域”，《思想战线》2007年第4期。
    [2] 根据统计，2009年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件6688963件，行政案件虽然不足2%，但行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18％左右，比平均值高出8倍。当公民合法权益受到侵犯时，行政审判制度不能实质性化解行政纠纷，当事人更愿意通过信访或者申诉的方式来救济自身权益。具体参见最高人民法院2010年公报。
    [3] 王学辉、邓蔚：“价值的超越：以交往正义的新视角诠释行政诉讼协调和解机制”，《理论与改革》2012年第1期。
    [4] 参见周汉华：“我国行政复议制度的司法化改革思路”，《法学研究》2004年第2期。
    [5] 叶必丰：“行政和解和调解：基于公众参与和诚实信用”，《政治与法律》2008年第5期。
    [6] 参见马怀德：“‘信访不信法’的现象值得高度警惕”，《学习时报》2010年2月5日。
    [7] 马怀德：“预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力”，《中国法学》2012年第2期。
    [8] 参见[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》（修订译本），童世骏译，生活·读书·新知三联书店2011年版，第43~50页。
    [9] 罗豪才、宋功德：“行政法的治理逻辑”，《中国法学》2011年第2期。
    [10] [德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》（修订译本），童世骏译，生活·读书·新知三联书店2011年版，第72页。
    [11] 同前注，王学辉、邓蔚文。
    [12] 参见[美]彼得·M．布劳：《社会生活中的交换与权力》，李国武译，商务出版社2008年版，第52页。
    [13] 同前注，罗豪才、宋功德文。
    [14] 参见王定云、王世雄：《西方国家新公共管理理论综述与实务分析》，上海三联出版社2008年版，第213~215页。
    [15] 参见肖金明、张宇飞：“关于行政相关人问题”，《政治与法律》，2005年第6期。
    [16] 参见杨解君：《中国行政法的变革之道——契约理念的确立及其展开》，清华大学出版社2011年版，第210页。
    [17] 参见王学辉：“和谐行政法律秩序的建构——基于‘5·12地震’展现的行政法治化路径”，《行政法学研究》2008年第4期。
    [18] 参见王学辉：“反思中国行政法学存在的政治背景——通往中国行政法学自我意识之路”，《行政法学研究》2010年第3期。
    [19] 同前注，王学辉、邓蔚文。
    [20] 参见[美]朱迪·费里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第484页。
    [21] 同前注，王学辉：“反思中国行政法学存在的政治背景——通往中国行政法学自我意识之路”一文。