张淑芳：论公众诉求表达机制的法律建构
张淑芳摘要: 公众诉求表达是我国宪法规定的公民基本权利的内涵之一，就我国公众诉求表达的形式和路径看，一方面没有赋予它足够的法律地位，另一方面，没有对其作出法律上的定性。公众诉求表达存在诸多路径，但相对分散且不规范，因而对其有效整合并使之机制化是非常必要的。对公众诉求进行法律建构是使公众诉求公法化的过程。公众诉求表达及其法治化是化解社会矛盾的基本手段。纠纷解决制度和机制的建构应当与公众诉求制度和机构的建构结合起来考虑。基于此，必须建构一个公众诉求表达机制的统摄性典则、确立全方位的诉求、使公众诉求表达与公众利益保护统一于一体，最终通过司法制度将所有的诉求与纠纷引发的后果予以排解。
关键词: 公众诉求；表达机制；表达行为；法治进路
公众诉求表达是我国公民享有的宪法基本权利。目前，关于公众诉求表达的路径并不在少，几乎任何一个行使国家权力的机关和部门都有义务接受公众的诉求，公众也几乎在日常工作和生活中都有机会诉求自己的权益。然而，我国公众诉求表达存在相对分散和不规范的情形。基于此，对公众诉求表达的诸多路径进行有效整合已成为我国建设法治国家的重要内容之一。①在笔者看来，这个整合必须将落脚点定位于法律规范之中。否则，公众诉求表达机制便难以建构，即使有所建构也难以成为一种相对长效的机制。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文，以期对我国公众诉求表达机制的法治实践有所裨益。
一、公众诉求表达机制法律建构的涵义
公众诉求表达机制的法律建构是指用相关的法律手段对公众诉求的诸形式进行整合，使诸种公众诉求表达的路径形成一种有序的机制，进而使这种机制既具有实在法上的依据又能够在法律规范的规制下良性运行，这是我们对公众诉求表达机制法律建构所下的一个简短定义。由此定义我们应当把握以下切入点：一则，公众诉求表达机制法律建构的标的是诉求表达机制。《中华人民共和国宪法》在确认公民享有其自由权的前提下，规定了公众有权对自己的诉求通过一定的形式进行表达的路径。当宪法确定这些路径时所针对的是公众的权益，而不是针对表达的形式，更没有将表达的形式作为一个机制建构起来。②宪法之所以没有作这样的建构，笔者认为，主要是基于技术上的考虑，即公众诉求表达的形式宜放不宜收，宜松不宜紧。因此，只要确认了公众的诉求表达形式，表达的实现就是一个后续问题，甚至可以说是一个不会存在障碍的问题。但是，随着社会的发展，公众诉求的绝对量较前有所上升。公众诉求表达的形式也因形式本身的多样性陷入了自我矛盾之中，即在诸多形式的诉求表达中，公众究竟如何选择既困扰了表达的受理机构又困扰了公众自身。或者说，公众诉求表达形式的多元化并不必然带来公众诉求表达的可正常期待化。因此，公众诉求表达的形式被建构机制的呼声所压倒，包括公众和政府在内的诸多方面都希望公众诉求的表达应当是以一种机制化的形式出现。笔者所说的公众诉求表达机制的建构的标的是机制而不是某一具体的表达形式或表达路径。如果我们将公众诉求表达机制的建构理解为一定行为或一定表达形式的完善，那就大大降低了公众诉求表达机制法律建构的价值，也曲解了这个概念的涵义。二则，公众诉求表达机制建构是对目前公众诉求表达路径和形式的整合。公众诉求表达在我国的形式和路径并不少。一方面，作为社会个体有诸多的权利保护制度。例如，我国行政法中的行政救济制度就是较为规范的，社会个体对侵犯其权益的行政行为可以以行政复议的形式进行诉求，可以以行政诉讼的形式进行诉求，还可以以行政监督的形式进行诉求。另一方面，公众作为群体亦有诸多的诉求表达形式。例如，在法内有共同诉讼制度，在法外有各种行业协会以权利主体的身份作相关的诉求表达制度，消费者协会就是以群体身份表达消费者诉求的组织。同时，我国还有一些诉求表达形式既可以保证公众个体的诉求表达，也不排斥社会群体的诉求表达。从表面上看，我国公众诉求表达的路径和形式是多元化的。但这个多元化的诉求路径在运作中存在诸多障碍。例如，公众诉权的行使与信访权利的行使就经常处在不和谐之中，一些本应通过行使诉权表达的诉求被不适当地采用信访形式，这与我国在制度上没有严格的表达机制的排序与排位有关。这些都说明对目前表达形式进行有效整合是完善公众诉求表达机制的基本思路。我们所说的机制建构实质上是对目前诸种形式的整合。上述两个方面是在揭示公众诉求表达机制法律建构概念时必须首先考虑的。若从深层次分析，公众诉求表达机制的法律建构包括下列内涵：
第一，使公众诉求表达方式具有法律依据。公众诉求表达在现代社会中的运行和存在与社会机制和社会过程中的权利与义务有着密切的联系。这个权利与义务不单单与公众自身的利益有关，与其他社会机构的权利与义务亦必然地联系在一起，与相关政府机构的职责及其权利和义务也不可分割。公众在社会中的权利与义务在不同的社会形态之下受不同的规则约束。以我国为例，计划经济体制之下，有关社会权益的调节机制是政策与行政命令，如果某方面的权益关系有相关的法律规范调整，也是次要的调节规则。在公众与政府之间的权利与义务关系中，行政政策和行政命令更是起决定作用的调节规则。事实上，我国在计划经济体制下建构的诉求表达制度不一定是法律化的制度。以计划经济体制下起重要作用的信访制度为例，其建构不是法律制度使然，其运作亦不是法律所使然，通过信访制度解决纠纷的效果更没有法律上的效力。这便导致有些通过信访制度完成的诉求可能对于大多数社会公众并不重要，而对社会公众起决定作用的诉求常常不能通过信访制度来解决。我国目前存在的诉求表达机制中有相当一些都是计划经济的产物，而且运行亦有计划经济的特色。例如，一些地方的人民调解制度、农村基层组织的社情民意反映制度等。换言之，我国公众诉求表达的路径和形式就目前状况来看，离法治国家的诉求表达水准还有一定的差距。自1999年宪法第13条修正案将建设社会主义法治国家的原则确立以后，法治国家的内涵在我国不断深入，公众诉求表达的形式、路径、实现过程也必然成为法治内容的构成而被关注。我们建构公众诉求表达机制就是要使公众诉求表达中的权利与义务存在于法的范畴之中，使公众的每一次诉求表达都有法律上的依据。这样说是因为，我国目前的一些诉求表达缺乏法律上的支持，这对于公众与国家政权机关都是不利的。公众的某一诉求表达若无法律依据很可能被划归到违法行为之中，事实上存在于所谓诉求表达中的违法行为并不少见。国家政权机关亦难以在无法律依据的情况下正确对等公众的诉求表达，这也是法治实践中的一个普遍现象。这里的关键问题是每一种诉求表达方式都应当得到实在法的认可，对于没有实在法认可的诉求表达方式或者实在法禁止的诉求表达方式应当不以合法行为论处。例如，一些人通过串联的方式对政府部门或者其他国家机关施加压力，也许公众串联的实体内容是合法的，但此种形式在法律认可之前便是不具有任何法律地位的。
第二，使公众诉求表达行为法律化。公众诉求表达是由社会个体或者群体通过一定的行为体现出来的。公众诉求表达行为与公众诉求表达形式有着密切的联系。通常情况下，公众诉求表达的形式是一个范畴概念，其有一定的制度建构或模式化的状况。而在任何一个范畴和模式之下都存在大量的诉求表达的具体行为。如果没有相关表达行为的存在，这个模式和范畴只是一个空框子，并不会产生实际的社会意义。但是，在取得法律地位的问题上，结构与行为是可以分开的，即当我们在法律上给某种公众诉求表达形式以地位时，我们并不必然将这个形式之下的行为作出规定。行为常常与形式是分开的两个事物。当然，问题不一定如此绝对，也许在有些情况下形式与行为是统一在一起的。例如在一些公众写联名信的诉求表达中形式与行为就很难予以区分。但在公众诉求表达的绝大多数情况下，表达形式与表达行为是两个不同的事物。例如，公众的信访形式被《信访条例》所认可，③但在信访制度的运行中，一些公众的信访行为并没有得到法律或法规的认可，如在有关政府机关门前静坐、示威等行为。从理论上虽可以被纳入信访形式，但这样的行为在法治实践中却并不被认可。可见，对公众诉求表达机制的法律建构中，仅仅使诉求表达的形式具有法律依据并不必然能够使公众诉求表达行为亦有同样的法律依据。因此，公众诉求表达机制法律建构的第二个涵义则是使公众诉求表达行为法律化。笔者这样说，并不是说让公众诉求的每一次表达都有一个具体的行为上的规则，如果使公众诉求表达行为都有一个具体规则，那显然不利于对公众诉权的保护。但是，在崇尚法治的国家，公众诉求行为也应当被贴上法律的标签，这也是一个社会文明与否的表现。我们说，公众诉求表达行为应当法律化是说公众诉求表达行为是在法律规定的大前提下为之的。至少在法律禁止以某种方式表达诉求的情况下，公众便不可以采用这样的行为。但在法律没有明确赋权，也没有明文禁止的情况下，公众诉求表达是否还可以实施这一行为，依现代法治理念，我们应当是持肯定态度的。④
第三，使公众诉求表达以法形成结构。公众诉求表达的路径和形式即便在法治发达国家也存在着不同的建构模式。综观诸发达国家公众诉求表达的路径，大体上有下列模式：第一种模式是将公众诉求表达的路径予以社会化，使公众诉求表达融入社会系统之中，公众可以在政府系统以外完成主要的诉求表达行为。“在自由统治天下的条件下，个人的自由领域，包括了一切并不受到一般性法律所限制的行动。我们已经看到，人们已经觉察到特别有必要对某些更为重要的私人权利加以保护，使之不受当局的侵犯，我们也看到了人们多么担心，生怕如此明文列举某些权利会被解释为只有这些权利才得到宪法的特别保护。这些担心已经被证明是很有根据的”。⑤可见，权利诉求的社会化处理是与人们对法的挂一漏万弊端的担心联系在一起的。此种机制下，公众诉求表达的形式和路径是多元的，各种表达形式和路径之间并没有孰优与孰劣的严格区分，公众可以自己选择任何一种表达诉求的路径。北欧诸国一般都采用这样的模式。例如，在瑞典就有很多民间机构成为公众诉求表达的实体，这些实体对上与国家相联系，对下则与民众相联系。同时，公众还可以通过司法机构或行政机构进行诉求表达，此种多元的诉求表达机制在进入所谓“福利国家”⑥的国家形态中非常普遍。应当说明的是，在进入福利国家的国家形态中，法律的性质在一定程度上发生了变化，法律的渊源由正式渊源向非正式渊源转化，这样调适多元诉求表达路径的行为规则就不仅仅是法律典则，那些被称之为非正式的法律文件往往成了公众诉求表达的主要调节规则。⑦第二种模式是将公众诉求表达的路径予以政治化，使公众诉求表达融入政治机制之中。依现代政治学原理，公众与政治系统的矛盾是社会基本矛盾之一，也是社会矛盾的一种集中表现。由此作进一步的推论，公众的诉求不是面向他人或社会的，而是面向政府的。即是说，公众诉求本身不是社会问题而是政治问题。其与一国统治权的行使有机地联系在一起。因此，当公众有什么诉求时，政治机制必须首先引起注意，而不能将公众的诉求仅仅视为社会问题。在一些国家，公众诉权甚至成为宪法和宪政关注的首要问题。显然，以此种管理为基础建构公众诉求表达的模式，就必然会使这个模式相对统一并形成结构，使若干能够表达公众诉求的路径统一于一个机制之下。以美国为代表，其将公众诉求表达与行政程序规则的建立和完善统一起来，将公众诉求表达与司法审查制度的完善结合起来，将公众诉求表达与立法的社会参与结合起来。总之，其尽可能在政治机制的范围内建构这样的机制，并形成一个结构化的诉求表达系统。上列两种模式都有各自的优势，对于我国而言，究竟应当选择多元模式，还是选择结构化模式便是一个必须作出回答的问题。由于我国正处在建构法治社会的政治格局之下，我们一向将公众诉求表达视为政治的组成部分，基于此，我们应当选择第二种模式。进而言之，我们应当用政治机制建构公众诉求表达机制，形成公众诉求表达的基本结构。
当然，这个结构的形成是通过法律手段为之的。之所以要强调这一点，是因为我国在计划经济年代下也通过一定的行政手段等建立公众诉求表达的结构，但用非法律手段建构的结构化的机制在运行中并不一定受结构的制约。
第四，使公众诉求表达作为公法的组成部分。公众诉求表达机制法律建构的核心是使公众诉求表达形成一种机制，这是无可否认的。同时，我们还应认识到，公众诉求表达机制的法律建构是使公众诉求表达行为及其机制具有法律上的名分。形成法律机制与机制的法律化是一个事物的两个方面，即是说，我们在强调公众诉求表达机制化的同时，还必须强调公众诉求表达行为及其机制的法律性质。就我国公众诉求表达的形式和路径看，一方面没有赋予它足够的法律地位，另一方面，没有对其作出法律上的定性。具体言之，公众诉求表达机制究竟是公法范畴的东西，还是私法范畴的东西我们并不明确。之所以这样说是因为我国法律从来没有对这个问题作过性质上的规定。上面已经指出，我国公众诉求表达的形式和路径颇多，也许正是这种多样性使我们不便于对其进行定性。例如，公众可以通过民事诉讼或行政诉讼而表达自己的诉求，公众可以通过来信来访表达自己的诉求，公众甚至可以通过写匿名信表达自己的诉求，等等。而上述路径究竟是私法范畴的东西，还是公法范畴的东西似乎不明朗。但是，如果要对公众诉求表达机制进行法律建构时，在法律上对其进行性质的确定却是不可缺少的。在笔者看来，公众诉求表达中尽管有社会个体，但我们将这个社会个体并不看做是单个的私人。当然，在一个诉求表达中，当事人所维护的权益可能是私人权利，而公众作为一个类的概念所反映的是一种公共权益，从这个意义上讲，公众诉求表达及其机制不是私法范畴的东西，私法是难以对其进行调整的。换言之，对公众诉求进行法律建构是使公众诉求公法化的过程。即应当有一个公法上的定性，明确将公众诉求表达定位为宪法或行政法问题，只有这样才能准确地通过实在法调整公众诉求表达行为，寻求公众诉求表达机制的建构对策。
二、我国公众诉求表达机制法治化不足之表现
我国公众诉求表达的路径和形式是在长期的历史发展中形成的，其具有非常明显的历史印痕。可以说，这种历史印痕决定了我国公众诉求表达在法治化方面存在明显不足。一则，我国公众诉求表达在历史上被作了政治上的定性，即将社会矛盾分为敌我矛盾和人民内部矛盾两大类。对于敌我矛盾范畴的东西，如果有相应的诉求便通过绝对的政治机制进行处置，之所以说是绝对的政治机制是因为这个机制中没有法律性的价值认同，甚至没有归属于法律的手段。对于人民内部矛盾，如果有相应的诉求便通过类似于社会机制的路径进行处置，批评与自我批评，尤其批评是常用的诉求表达方式。上列历史诉求表达实质上都突出了政治属性，与法律和法治还有较大距离。二则，我国成为法治国的历史不长，在法治国的内涵之下，公众诉求究竟具有什么样的法律地位还来不及解决。我国何时成为法治国，现在是不是已经成为法治国等都没有一个确切说法。⑧若以选择法治国的理念作为进入法治国的标志的话，应当说，我国是在1999年宪法第13条修正案选择了法治国以后成为法治国的。因为在此之前我国的法律价值以法制为核心，而不是以法治为核心。法制与法治在法律价值上存在质的差别。进一步讲，在法制国的理念之下形成的诉求表达路径还不能认为就是符合法治精神的公众诉求表达路径。如果从1999年算起，我国法治也不过十几年的历史，而且这期间所关注的法治大多集中于经济领域，集中于有关调节市场经济的法治之中。作为公法性质的公众诉求表达的法治甚至还没有来得及考虑。即使有所考虑，也只是对局部问题和个别问题的考虑。整个公众诉求表达机制还没有进入真正意义上的法治。从上述两个方面当然能够得出我国公众诉求表达法治化不足之现状。这种法治化不足实质上在公众诉求表达的机制建构中是有所反映的，这些反映主要表现在下列方面：
第一，公众诉求表达机制没有法律界定。法律规范的基本功能之一就是统一人们的意志和认识，更为重要的是统一人们在某些事情上的行为规则。法律对行为规则的统一带有一定的强制性。之所以这样说，是因为通过法律强制的统一将使一些人的意志被改变，另一些人的意志被保留。其中被改变的意志实质上是在迫于无奈的情况下而为之的。法律规范的这一功能在我国法学界关注的并不多，这也是为什么我国法律规范不重于界定概念的原因之一。在一些立法技术较高的国家，有关概念的界定在法律典则中有非常重要的地位。以美国1946年的《联邦行政程序法》为例，其先后界定了行政机关、政府规章、行政听证等一系列概念，而且有些概念在我们看来是不需要界定的。⑨正是通过大量的概念界定使美国联邦行政程序法在执行中很少有争议，这也是保持法治统一的有效办法。我国行政法典则中的概念界定少之又少。例如，《行政诉讼法》没有界定行政诉讼这一基本概念，《行政处罚法》没有界定行政处罚的概念，《国家赔偿法》没有界定国家赔偿的概念，《行政复议法》没有界定行政复议的概念，等等。不界定基本概念既有可能导致法制的不统一，又有可能带来法治实践中的操作困惑。公众诉求表达机制在我国尚未成为法律概念，就这个概念的全称而言最早出现于中共十七大文件中，而该文件只是提到了这一概念，并没有界定它的基本涵义。当然，公众诉求表达机制是对有关公众诉求表达路径和形式整合以后的统称，类似于逻辑学上的种概念，也许，作为一个种概念是无须界定的。但是，公众诉求表达机制可以分解为若干具体概念，如公众诉求、表达机制、公众诉求表达等都是构成这个种概念的属概念。在种概念不需要界定的情况下，并不必然能够得出属概念不需要界定的结论。还应指出，我国宪法和法律规定了公众诉求表达的诸多形式，包括投诉、举报、来信来访等等，这些具体的形式是否有严格的法律界定呢？回答是否定的。即是说，我国在建构公众诉求表达的路径和形式时，一开始就忽视了这些基本问题。如果我们不能够用法律典则界定这些最为基本的概念，我们就无法对该制度进行非常规范的建构。⑩
第二，公众诉求表达机制没有法律设定的层次。公众诉求的路径和形式在我国法律体系中有一些规定。《中华人民共和国宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，听取人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”在国家根本法中确立了公众诉求的基本制度，也为其他诉求制度的建立奠定了理论基础和法律基础。在宪法的下位法中有关公众诉求亦有许多具体规定，而且通过一些法律典则确定了公众诉求的具体形式，如《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》。国务院制定的行政法规亦有诸多保障公众诉求的规范，上面提到的《信访工作条例》就是较为典型的。我国法律体系中关于公众诉求路径与形式的规定就目前来讲应当说是比较分散的，没有用法律手段将公众诉求形成一个有序的机制。一则，公众诉求的对象我们没有在法律上表达清楚。众所周知，公众诉求在政治学中指公众对政府系统的利益诉求，即其对象是政府机关，包括行政机关、司法机关、立法机关等。而我国的一些法律文件和政府文件并未明确这一点，常常将国家作为公众诉求的对象，甚至将执政党作为公众诉求的对象，此种泛泛而谈的公众诉求对象必然使诸种诉求路径和形式之间不能形成结构。二则，公众诉求的内容我们没有在法律上表达清楚。公众诉求究竟诉求什么我国法律也没有明文规定。公众在有些情况下是对作为个体权利的诉求，有些情况下是对某种群体性权益的诉求，还有的情况下是对某种社会问题的诉求。公众诉求的内容究竟应当如何确定并不是一个不太重要的问题，而是一个关系到诉求机制究竟容纳什么内容、以何种形式出现的问题。三则，公众诉求表达的诸形式之间没有通过法律手段予以处理。我国法律认可的诉求表达形式有诸多个。例如，公众通过立法参与所进行的诉求表达，通过行政参与所进行的诉求表达，通过司法救济所进行的诉求表达，通过来信来访进行的诉求表达，等等。这些具体形式之间的关系究竟如何，没有在法律上予以认可。在法治发达国家，法内的诸种诉求形式之间常常有着逻辑上的关系，如进入司法审查被认为是诉求表达的最高或最后形式，之所以有这样的最高和最后形式，主要因为其诉求表达在法律之内是分层次的。在相关的法律没有将公众诉求表达的形式分层化以前，其必然不能形成一个结构进而成为机制化的东西，这是我国公众诉求表达机制法治化不足的又一表现。
第三，公众诉求表达的诸多运行发生在法外。公众诉求表达从法治化的进程来讲，在我国经历了不同的历史阶段，我们可以根据我国的法治进程的断代来确定公众诉求的历史阶段，如1949年中华人民共和国成立到1954年宪法的制定是一个历史阶段，这个历史阶段可以称之为完全行政化阶段。即用行政手段认可公众诉求的表达，这可以视为第一阶段；第二阶段为1954年宪法制定到1965年，这一阶段是公众诉求的法制化阶段，就是用法律制度确认公众诉求；第三阶段为1966年到1976年，这一阶段公众诉权处在无序化的状态之中；第四阶段为1978年党的十一届三中全会到1998年，即《中华人民共和国宪法》第13条修正案出台之前，这一阶段为公众诉求的法制与法治交织阶段。在这一阶段公众诉求既有法律规范的规定，又有法治化的要求；第五阶段为1999年宪法第13条修正案的出台至今，这一阶段公众诉求进入了法治化阶段，一方面公众诉求作为一个正式概念体现在党和政府的文件之中，另一方面，公众诉求作为法治建设的方式及法治建设的组成部分得到了人们的普遍认可。从上列历史发展阶段看，公众诉求到现在为止可以说已经进入了法治化的轨道。然而，这只是问题的一个方面，在诸多的公众诉求表达方式中还有一些存在于法律规范之外。例如，诸多的诉求表达通过政党组织来实现，还有一些诉求表达是由公众依自己选择的方式进行的，而这个方式本身并没有充分的法律依据。近年来，一些公众在网络中通过帖子等形式进行诉求表达就没有充分的法律依据。还有诸如向领导反映、向行政机关或者其他国家机关施加压力等。总之，法外的公众诉求表达在我国是广泛存在的。当然，这里我们还没有将一些公众以违法形式进行诉求表达的行为算进来。毫无疑问，公众诉求表达在法治社会是一个法律问题，应当纳入法治的轨道。如果有诸多形式的公众诉求表达游离于法律规范之外，其法治化程度当然不足。
第四，公众诉求表达认可倾向于法外权威。公众诉求表达发生在一定的社会关系和法律关系之中，这一点决定了公众诉求表达存在一个表达、接收、认可和处理的行为过程。公众诉求的表达在这个过程中是第一个环节，就是公众将自己的意志和意愿以某种方式发泄出来，若将公众诉求表达作为一个机制来看的话，这只是一个环节，绝对不能将这个环节理解为公众诉求表达的全部。第二个环节是接收，所谓接收就是指公众诉求表达的对象接收公众所表达出来的诉求，这一环节是非常重要的。在一个民主与法治的社会中，公众诉求表达的接收是不能打折扣的，若公众诉求的表达不能被接收，这个社会的职能机制就必然处于不正常的状态之中。第三个环节是认可。公众诉求表达的认可是从程序角度论之的，即至少能够从程序上肯定公众诉求表达行为。至于公众诉求表达实体内容的认可则是另一范畴的问题。如果从广义出发，公众诉求表达的认可应当包括实体内容的认可，就是诉求表达对象接受公众诉求表达实体并对有关的问题予以法律上的承认。第四个环节是处理，指一个国家的政治系统对公众诉求表达予以法律上的处理，或者按照公众诉求表达的内容履行的有关义务，或者对不当的公众诉求表达的公众作一个合理解释，或者将公众诉求表达中的不理性行为予以拷问，等等。在公众诉求表达的整个过程中，政治系统的敏感程度对接收、认可、处理等起着决定作用。
在法治化程度较高的国家，公众诉求表达的敏感性相对较高。因为，任何诉求表达都最终引来法律问题。而在法律化程度较低的国家，公众诉求表达的敏感化程度有时可能非常高，有时则可以非常低。因为，公众诉求表达往往通过政治权威的态度反映出来的。而这些政治权威并非是法律权威，每一次公众诉求表达的认可，包括接收与处理都决定于法外因素。以我国2003年对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的修改为例，有关该条例修改的诉求是由一个具体案件引发的。(11)这个诉求从一开始到对这个条例修改之前的所有阶段都是在法外运行的。法外的权威认同倡导这个诉求引起官方重视并最终修改了原来的条例。总之，我国公众的一些法内诉求的内容常常是比较重要的，但由于缺乏权威认同而无法引起有关方面的注意。相反，一些诉求可能并不一定重要，但由于引起了法外权威的重视，而产生了较大的社会效果。这可以说是公众诉求表达机制法治化不足的另一表现。
三、公众诉求表达非法治化之弊害
公众诉求表达机制非法治化或法治化不足的表现笔者在上文已经作了概括。那么，公众诉求表达非法治化究竟有哪些弊害呢？这从我国公众诉求表达发展的历史可以非常清楚地看出。一则，在公众诉求表达机制非法治化的境况之下，公众诉求表达决定于行政命令、政策乃至于领导者的个人意志。就决定于行政命令而论，有些情况下国家通过行政命令决定公众诉求表达的走势。在有关的政治形势相对宽松的背景下，公众诉求表达的内容和范围可能要宽一些。反之，在有关政治形势相对较紧的背景下，公众诉求表达的内容和范围则可能相对窄一些。这中间的宽与窄都是通过行政命令决定的，并没有一个稳定性和可测性。就公众诉求表达决定于政策而言，一方面，公众诉求表达的形式与政策的许可程度有关，在所谓“大民主”政策的背景下，我们还曾经提倡过大鸣、大放、大字报、大辩论的方式让公众表达自己的诉求。而在“社会舆论要有导向”的政策精神之下，公众诉求表达的形式只能严格依政府允许的法内形式为之，而其他任何形式都是被否定的。另一方面，公众诉求表达的内容与政策的许可阶段有关，而且由于政策具有导向性，很可能出现在某一时期公众只能表达政策所提供的诉求，而不能表达政策不提供和不认同的诉求。即诉求本身已经与表达者的利益无紧要关系，只与政策精神所提供的内容有关系。二则，在公众诉求表达机制非法治化的境况之下，公众诉求表达可能会给公众留下巨大的表达自己诉求的空间，其中一些空间本身就是非理性的。例如，公众很可能将不是诉求的东西作为诉求来表达。公众诉求表达的前提是公众对现行制度和秩序的认同，即是在认同基本政治制度和宪法制度的基础上进行的。如果某些个体或群体在对抗宪法秩序的情况下为诉求表达就不应当被归入公众诉求表达的范畴，这个大前提是必须清楚的。公众诉求表达的空间无论如何实现都应当是一个国家的法律秩序所能够承受的。公众诉求表达的非法治化就必然存在上列两个方面的风险。把问题进一步集中分析的话，公众诉求表达机制非法治化有下列弊害：
第一，不利于建立公众与政府之间的理性关系。政府与公众之间的关系是分析公众诉求表达及其机制的一个重要元素。公众诉求表达无论在什么情况下都必然与政府有着密切关系。有些诉求的内容就是针对政府的，或者政府的此一部门，或者政府的彼一部门。例如，公众对最低生活保证金的诉求所针对的就是行政系统及其所属的民政部门，公众对政府腐败行为救治的诉求既针对司法部门，又针对行政部门，还可能针对立法部门。在公众诉求的内容直接针对政府的情况下，其与政府的关系就显得十分密切。有些诉求不一定针对政府，可能针对其他社会主体。例如，公众对出租车非法营运的诉求，对假冒伪劣商品充斥市场的诉求，等等。由于这些诉求在诉求者与当事人之间不可能通过恰当的路径来解决，至少不可能通过诉求参与者双方之间得到解决，其最终的诉求对象还会指向政府。此时，政府作为一个间接地与公众发生关系的主体出现于公众面前。上述两种关系形式的任何一种最终都体现于公众与政府之间。在民主与法治社会中，公众诉求的大前提是双方都认同对方的合法身份。如果公众诉求不认同诉求对象的合法身份，那么，此时诉求的性质已经发生了变化。即公众在与政府对抗的情况下已经不是一种诉求，而是对政府资格与身份的否定。公众诉求表达对于政府而言是善意的，而政府对公众诉求表达行为亦以善意的眼光观察。正是在双方相互信任的情况下，诉求才成为整个社会过程和政治过程的组成部分，也成为一个社会机制自我完善、自我修复、自我减压的基本路径。显然，在公众诉求表达非法治化的格局之下。公众诉求表达本身就可能成为一种良性社会秩序的风险和障碍，政府亦可能会将公众正当的诉求表达视为洪水猛兽。进一步讲，非法治化之下的诉求表达即便有相应的机制，也难以建立起公众与政府之间的信任关系。表达形式的不确定、表达内容的随意性等都有可能使表达主体与对象之间产生误解。这样的误解一旦产生，由于没有法律依据就很难在两者之间形成统一。我国《政府信息公开条例》出台之前，有关信息公开的问题就一度成为公众与政府之间关系的一个焦点问题，该《条例》的制定既规定了公众诉求表达的范围，又规定了政府行政部门可公开信息的范围和路径，使公众与政府之间形成了信任与谅解的良性关系。在笔者来看，公众诉求表达机制非法治化的情况下，公众与政府之间在诉求表达中政府总是强势的一方，而公众总是弱势的一方。公众以弱势者的姿态面对强势的政府时互相之间的信任关系是绝对难以形成的，因为两者在这样的格局下不可能建立平等的法律关系。
第二，不利于形成化解社会矛盾的正当机制。社会矛盾是任何社会都必须面对的问题，无论该社会处于什么样的社会阶段，也无论该社会属于什么样的社会形态，更不论该社会采取什么样的政治机制或政权体系。即是说，社会矛盾的产生本身就是社会过程的组成部分。一定意义上讲，社会这个概念本身就包含了矛盾。这其中的根本原因并不复杂，一方面，社会资源的有限性与人们占有欲的无限性会导致社会矛盾；另一方面，人们认知事物的水准以及觉悟程度使社会中的基本单位由不同的个体或群体组成。正是大量不同个体或群体的存在使矛盾的形成有了基础和底土。除这些基本原因外，政府的统治方式以及政府权力行使的格局也有可能导致社会矛盾的出现。由此可见，解决社会矛盾和化解社会纠纷既是社会过程的组成部分，又是一国政权运转的基本内容。然而，究竟如何面对和解决社会矛盾，如何面对和化解社会纠纷，不同的国家、不同的政权体制则采取不同的方法和手段。在大多数专制国家，常常将政府置于较高地位，对于形成社会矛盾的群体或个人采取高压态势，这些个体或群体基本上不能通过正当路径进行诉求表达。因此，这样的社会格局下，社会矛盾似乎并不多，但常常是在相对平和的社会格局下潜伏着某种社会危机。而在民主与法治之国，政府的统治能够直面矛盾，能够正确对待各种各样的社会纠纷的产生，而且其有意识地让社会矛盾通过一定的形式表现出来。有人将这种机制叫做“排气阀”，即一些有识之士认为当公众对政府或社会有不满情绪时，能够让其有所释放，不能将不同意见压制下来。因为一旦社会矛盾由小变大就有可能危及统治秩序。公众诉求表达及其机制化的建构在绝大多数法治国家都是非常重视的。深而论之，公众诉求表达及其法治化是化解社会矛盾的基本手段。近年来，我国已经非常重视社会矛盾的化解，也非常重视建构社会矛盾的化解机制，建立多元调整解决机制就是法律实务部门和法学界关注的热点问题之一。(12)公众诉求是社会矛盾和社会纠纷予以表现的基本路径，若我们没有将这个路径建立在法治的轨道之上，其就必然是一个可有可无的或然存在物，而且有可能掩盖一系列社会矛盾和社会纠纷，最终所导致的结果就是失去了建立社会矛盾排解的机制。
第三，不利于彰显法治政府的精神。法治政府的概念在我国已不仅仅是个理论问题，我国法治实践已将构建法治政府提上议事日程，这可以通过我国近年来制定的诸多行政法规范得到证明。(13)但是，法治政府的精神究竟是什么，我国法律亦未有充分的概念界定。一些学者将法治政府解读为用法律限制政府权力是法治政府之根本，另有一些学者则将法治政府解读为政府的行为必须符合法律规定的规范和程序。还有学者将法治政府解读为政府的构建是通过法律进行的，政府的运行是由法律规定的，政府的责任是由法律调整和究责的等等。(14)上列关于法治政府的解读都有一定的道理。在笔者看来，法治精神并不是一个孤立的事物，即是说，法治精神只有与民主精神、民治精神结合起来的情况下才具有实质意义。正因为如此，西方法治发达国家中的法治都与宪法和宪政紧密地结合在一起，而宪法和宪政的核心问题是一个国家的人民在国家政治生活和法律生活中的地位。质而言之，法治的实质是作为法治主体的社会公众而不是政府机关。在公众被政府权威控制的情况下，法治在这个国家就是没有地位的。由此可见，我国一些学者仅仅从法的层面解读法治，将法与其他社会因素割裂以后解读法治就必然得出关于法治的不合乎逻辑的结论。公众诉求表达使公众与政府的关系有了相对理性的形式，在公众诉求表达不在法律规范之内进行时，政府对公众的绝对控制就不可能得到根本解决。因为，在此种情况下公众是被动者，政府系统是主动者。正是这种颠倒主动与被动的关系原理使公众诉求表达起不到使政府依法行政的作用。总之，公众诉求表达机制的非法治化使表达决定于政府的好恶，而不是决定于法律的规定。事实上，理性化的公众诉求表达机制应当通过法律将政府与公众予以联结，公众的诉求表达成为法治的组成部分之一，同时使法治政府的新内涵也得到彰显。这其中是这样一个逻辑关系，公众诉求表达作为一个社会现象在相对规范的情形下运作，而这个规范化的运作使政府与公众紧密地联系在一起，并且成为政府治理的主体，整个治理过程便体现了法治精神。
第四，不利于实现公众规范化的诉求表达。公众诉求表达已经成为后现代社会中各国都面临的政治与社会问题之一。在后现代社会之前，一个国家的政治机制与社会机制的关系大体上有两种格局：一是政治机制占优势的地位，社会机制只是政治机制的附属品。或者说，社会机制在与政治机制的力量对比中处于劣势地位。二是政治机制与社会机制处于相对平衡的均势之中。在一些问题上政治机制起决定作用，而另一些问题上社会机制起决定作用。(15)当然，上列两种不同的机制与一个国家的历史传统、社会进程有着密切的关联性。在上列两种不同机制中，公众诉求表达的地方、方式、运作常常有不同表现。在政治机制占统治地位的格局下，公众诉求以政府的承认为前提，即政府常常把没有承认的诉求表达形式和内容视为非法，并可能采取高压手段予以处置之。而在政治机制与社会机制处于均势的情况下，公众诉求很可能由政治问题、法制问题变为法律问题，这是政治机制和社会机制的博弈使然。因为在诉求形式和内容存在冲突的情况下，每种机制可能都会有所妥协最终形成法律规范。正如查尔斯·A. 比尔德(Charles A. Beard)在《美国宪法的经济观》一书中所揭示的。(16)当然，政治机制与社会机制的均势最终使公众诉求进入双方都认同的格局之中，公众的诉求亦不会被高压手段所制约。进入后现代社会以后，政治机制与社会机制的关系则发生了质的变化，即社会机制在与政治机制的关系对比中占了上风，社会机制决定着一个国家社会过程的走向。严格地讲，我国还没有完全进入后现代社会，但在一些方面已经具有了后现代社会的迹象，我国政府以人为本的执政理念一定程度上诠释了这种后现代的印痕。显然，社会机制一旦占了上风，存在于社会机制之中的公众就成了社会过程的主体。其对诉求的表达甚至也成了社会过程中的主流，这是问题的一个方面。另一方面，公众本身是由诸多社会个体和群体集合而成的。公众的诉求表达可能就由原来的相对集中变得相对分散。那么，这种分散使公众诉求表达作为一个事物自身的矛盾就较前有所增多。而公众诉求表达的整体性又要求表达过程必须有所整合。这样，便不允许个体的、个别的诉求表达破坏整个表达的大系统。
因此，表达行为中的法律规范和法律调整就是必不可少的。反过来说，如果我们没有将公众诉求表达机制纳入法治化的轨道之中，就不利于实现公众诉求表达的规范化。我国近一段时期以来的一些事情已经充分证明公众诉求表达非法律化所带来的不规范的后果。(17)
四、公众诉求表达机制的法律要件
归属于法的东西都必须符合法的一般属性，都必须能够用法固有的方法进行分析。例如，某种被认为是法的事物是否能够被放置于法律关系之中，若其不能放置于法律关系之中就不是法的问题，而是法之外的问题。反之，若能放置于法律关系之中就是法的问题。因为法律关系是法的主要分析手段之一。同样，人们对法律行为的分析亦常常用法律构成要件来进行。如用法律主体分析法的行为，用法律主观要件分析法的行为，用法律的客观要件分析法的行为，用法律客体分析法的行为。我们对公众诉求表达机制进行法律构建便是首先赋予了公众诉求表达及其机制以法的属性。因此，我们也必须从相对静态的方面确定公众诉求表达机制的法律要件。应当说明的是，公众诉求表达行为的法律要件与公众诉求表达机制的法律要件不是同一事物，公众诉求表达行为成为一种法律行为也要符合法律行为的一般要件，即主体、主观要件、客体、客观要件等。毫无疑问，公众诉求表达行为构成要件中主体是公众，即作为个体的公众和作为群体的公众；主观要件是有意识的行为，就是说公众诉求表达是公众有意识有准备的行为，而不是下意识和无意识的行为，更不是过失行为；其客观要件是公众诉求表达以一定的行为方式表现出来的，如公众通过示威表达自己的意志，公众通过诉诸法律表达自己的意志，公众通过来信来访表达自己的意志，其中行为方式不一定是确定的、一成不变的，但都是法律许可或者法律不予禁止的；其客体是公众的诉求，正如前述，这种诉求最终是面对政府部门的。公众诉求表达机制的构成要件不能与公众诉求表达行为的要件同日而语，作为一种机制其并不是由简单的行为构成的，行为只是其中的元素之一。在笔者看来，机制在大多数情况下是相对静态的，也许在其行为静态的结构之下存在着动态的行为，但作为制度的机制作静态的分析才是合乎理性的。由于我国学界和实务部门并没有有关公众诉求表达机制的界定，因此，我们对其构成要件的研究就没有可以借鉴的材料。笔者认为，公众诉求表达机制的法律要件应当作出下列初步确定：
第一，公众诉求表达机制的基础是宪政制度。公众诉求的表达可以有法外与法内之分。法外的公众诉求表达是指公众诉求表达存在于法治的范围之外，整个表达过程没有得到制定法认可，表达本身是对法律的对抗。法外的公众诉求表达又可以分为两种具体形态：第一种形态是在一国的机制和法律机制中不曾认同公众诉求表达的一般概念，不曾认同公众诉求表达的具体形式，不曾认同公众诉求表达行为的合法性等。例如，在一些实行专制主义的国家，公众诉求表达就没有法律上的依据，因为在这样的国家公众与政府是对立的。第二种形态是一个国家有公众诉求表达的一般规定，甚至有路径和形式的具体规则，但在具体的公众诉求表达行为中，有些是在法律之外进行的，这即便在法治高度发达、公众诉求表达机制相对完善的国家也是经常发生的。显然，我们所探讨的公众诉求表达机制不是就法外的公众诉求表达而言的，而是在公众诉求表达合法化的意义上讨论的。那么，作为合法化的公众诉求表达其存在的基础是宪政制度。之所以我们要作出这样的一个价值判断，是因为宪政制度是一国民众在国家政治生活中具有了话语权的前提下建立起来的。宪政本身不是政治机制对社会公众的严格控制，而是社会公众通过政治机制和宪法典则以及其他一些法律典则对有关存在于国家中的机构实体的控制。政治机制在宪政模式之下只是社会公众手中所掌握的一个工具。(18)当然，宪法在将其定性为政治工具的同时赋予了其法律人格，该法律人格是使其承担法律责任的前提条件。在其法律人格被赋予以后，便与社会公众成了政治过程中的两个主体。两者共存于宪法制度之下，但两者在有关的权利与义务上又是既统一又对立的。统一性使公众诉求表达具有合法的存在基础，而对立性又使政治机制承担着接受公众诉求表达并予以有效处理的义务。两者在宪法制度下的相互能量交换恰恰构成了一国政治机制的良性循环。由此可见，宪法及其由宪法机制表现出来的宪政制度是公众诉求表达机制化的法律基础。这应当是公众诉求表达机制的第一个法律要件，这个法律要件是不可以被忽视的。之所以这样说，因为将这个要件的相关理论再向下推演一步就可以使我们得出宪法和宪政可以作为公众诉求表达机制建构过程一个变量的结论。即是说，一国宪法的状况，一国宪政制度的状况作为一种因变量决定着公众诉求表达机制的状况。
第二，公众诉求表达机制的法关系是公法关系。某种行为如果是法律行为它就必然发生在法律关系之中，进而法律关系也就成了分析这个行为的手段。公众诉求表达法律机制中存在诉求表达行为。因此，公众诉求表达必然发生在一定的法律关系之中。公众诉求表达机制尽管是一个机制化的东西，其也不能离开具体的法律关系而分析，一定意义上讲，法律关系是公众诉求表达机制的构成要件之一。公众诉求表达机制与公众诉求表达行为相比是更加抽象化的东西，这个抽象化使其不但与法律关系有关联而且超越了具体的法律关系、个别的法律关系。正是这种对具体法律关系的超越使我们不但要确定公众诉求表达是一种法律关系的事实，而且还要为其所存在的法律关系进行定性。这个定性与对其法律要件的探讨是分不开的，在一个具体的公众诉求表达行为中，可能有相关民事权益的诉求，正如上面指出的诉求中包括了私权。即是说，不从总体上确定公众诉求表达机制的法关系属性，就有可能将公众诉求表达中发生的具体关系作为其法关系的构成要件，进而使这种关系属性变得不可捉摸。那么，作为抽象化的公众诉求表达机制究竟是什么性质的法关系呢？笔者认为，这种法关系是一种公法关系。公众诉求表达机制如果能够进行有效的法律建构，那么，这个机制将以相对制度化、规模化、规范化的形式出现在一个国家的政治机制中。诉求表达机制是政治机制的组成部分，这种机制也许在运行中装进了不少公与私的权利类型。但机制本身已经不是一个体现某种具体权益关系的机制性质，其已经超越了所承载的权利性质的约束，就好像司法机制在运行中包括了私权的内容，民事诉讼中的权益关系都是私权纠纷关系，但承载民事权益关系的司法机构则永远是公共机构。公众诉求表达机制也是这样，其不论怎样承载权利，不论承载什么样的权益关系，其在制度层面上所体现的法关系始终是公法关系。一方面，公众诉求表达机制与其他的公法制度相并列，具有一般公法制度的特点，这便从机构性质上被框入了公权范畴。另一方面，公众诉求表达机制中的主体是通过类型化表现出来的，而这个类型化要么对应于公权，要么对应于政府系统，正是这两个对应主体之间的关系使公众诉求表达机制成为机制化的东西。而此两主体之间的关系无论如何都不可能是私法关系。此一构成要件的重要性是十分明显的，因为通过这一构成要件能够用相关的法关系理念构设公众诉求的具体制度。
第三，公众诉求表达机制的法渊源是实在法。公众诉求表达机制的法律渊源无疑是公众诉求表达法律化中最为实质的东西。一则，公众诉求表达机制法律化以后，其必须具有法律上的依据，能够用法律的一般形式对其进行分析和结构上的定性。二则，法在现代社会中有诸多层面的意思，在法理学中就有实在法与非实在法的区分。非实在法是指没有体现于法律典则中的那些能够调整人们行为的行为准则。笔者曾将非实在法概括为下列五个方面：一是符合神性的非实在法；二是符合自然法的非实在法；三是符合习惯法的非实在法；四是符合理性法之非实在法；五是符合伦理法的非实在法。(19)可见，与实在法对应的非实在法范畴是非常之泛的。上列非实在法亦有可能体现公众诉求表达中的相关问题，而我们讲的公众诉求表达法渊源则不包括上述任何形式的非实在法。即是说，公众诉求表达的法律形式是一国立法机关制定的具体实在法形式的法律规则。三则，也许非实在法的一些精神对公众诉求表达的实在法形式有所影响，在一定条件下甚至有所决定。但是，非实在法中有关公众诉求表达的内容无论怎样合理，在其成为实在法之前都不能作为公众诉求表达机制的法律渊源，这个要件与上列两个要件相比具有特殊意义，其为一国公众诉求表达法律机制的建构提供了最低形式的标准。
第四，公众诉求表达机制的法形式是程序规则。公众诉求表达法律要件中法形式是其中之一，所谓公众诉求表达的法形式是指，公众诉求表达作为法的构成部分是以什么样的法律形式表现出来的。我们在这里所讲的法形式不是法律渊源而是法的外在表现，即公众诉求表达作为法的外在表现。在法律规范的分类中有实体法和程序法之分，这两种法类也就成了规范的两种不同的形式。实体法的法形式是有关实体上的权利与义务以及与之对应的行为规则。程序上的法形式则是实现主体权利的行为过程，包括行为方式和环节若干方面。公众诉求表达的内容无疑是实体权利与义务，这些实体权利与义务是诉求的标的。笔者在本文第一部分已作过分析。诉求机制是实现这些实体权利义务的外壳，是这些权利与义务的承载体。公众诉求机制在通常情况下有下列一些要件，如诉求主体，包括诉求中的权益人和诉求对象；诉求的具体方法和路径，即以什么方式完成某种诉求；诉求的传递过程和接收过程；诉求的处置方法，等等。这些构成要件使公众诉求机制由静态而变为动态，甚至成为一个行为过程的整体。正是这种行为的序列化和结构性使公众诉求表达机制类似于法律类型中的程序类型。公众诉求机制在一国的建构和对建构过程的诸种来自于社会的主张，其实都不直接涉及公众实体上的权利与义务，所涉及的仅仅是程序上的权利与义务。在诸多发达国家，其诉求机制的定位就在于保障当事人的程序权利。当然，这其中有一个关于社会正义的哲学理念。在罗尔斯之前，法之正义基本上放在实体正义的视阈中进行考量。即是说，一个行为究竟是正义还是非正义必须从实体上的权利与义务进行分析，只有实体权利与义务能够作为分析正义与否的标准。罗尔斯将问题推向了另一个层面，或者提高到另一个高度，即程序本身就是正义的一个判定标准。这个论断既是一个理论创新，也是对当今一些发达国家公众对正义诉求的一个客观描述。在现代法治文明中，相关主体对程序规则的尊重成了社会关注的问题之一，程序的独立价值越来越引起人们的重视。公众诉求表达机制中的形式化要求就体现于一定的环节、一定的过程、一定的外在化之中。当这些环节、过程、外在因素没有受到阻滞时，程序正义便得到了体现，而由此引起的实体上的权利与义务甚至变得不再重要。我国在1989年建立行政诉讼制度以后，诸多公民、法人和社会组织在行政诉讼过程中所追究的并不是实现自己的实体权利，而主要是实现自己的程序权利，一些公民甚至以能将行政主体推上被告席为最后的价值，此种诉求中的程序属性是十分明显的。
五、公众诉求表达机制的法治进路
公众诉求表达机制的概念是在中共中央的文件中提出来的，其在目前情况下还只是政策范畴的东西。但应当肯定的是，中共中央提出完善公众诉求表达机制的要求是对治理国家大政方针作出的一个具有时代精神的诠释。其尽管以政策的形式表现，但不能因其政策性否认对其进行建构的法治特性。即是说，中共中央提出建构公众诉求表达机制是针对国家政权系统的，是针对承担各种法律职能的政治组织或机构的。进而言之，当中共中央的这一政策出台以后，有关的国家机关就应当将其由政策化的东西转化为法治化的东西。承担立法、执法、司法职能的国家机关都应当结合自己在国家政治职能中扮演的法治角色努力完成公众诉求表达机制的法治化。令人遗憾的是，目前，我国有关国家机关还没有从法治层面上对公众诉求表达机制的建构进行探讨或实施。应当说明的是，此处是针对公众诉求表达机制而言的，如果仅就公众诉求表达行为而论，一些国家机关已经作了不少尝试和努力。
显然，公众诉求表达行为的完善与公众诉求表达机制的完善是两个不同的概念。换言之，公众诉求表达机制的完善要比公众诉求表达行为的完善难得多，因为符合机制属性的东西必然包含着对结构的处理，对一定模式和模型的设计，对一整套运作方式的构筑，等等，这可能是公众诉求表达机制在我国没有构设相关进路的主要原因。公众诉求表达机制的建构必须是法律建构，而不是政策的建构或者其他任何形式的建构，这个理念必须明确。因为一旦在建构方略的选择上存在错误，就会带来难以想象的后果。因此将其纳入建设社会公众法治国家的轨道是必由之路。在笔者看来，公众诉求表达机制的法律建构不是一个一蹴而就的短期行为，而是一个与法治国家建设同步的长期行为。基于此，笔者认为公众诉求表达机制的法律建构应当是一个有序的历史过程，在不同的历史阶段应当有不同的建构思路和建构模式，这个漫长的模式上的转换是需要进一步探讨的。目前而言，公众诉求表达机制法律建构的进路应当首先从下列方面展开。
第一，公众诉求表达机制应当有一个统摄性典则。公众诉求表达机制的构建必须依法为之，这是建设法治国家的重要内容之一。从目前我国关于公众诉求表达机制的建构来看，其存在于两个体系之下。一是政策体系。即有关政策文件对公众诉求表达机制的建构作了规定，这个范畴的规定具有导向性，是有关公众诉求表达机制建构的指导原则，由于其中原则性的内容较多，基本上没有建立起公众诉求表达机制的具体制度。二是法律体系。即通过法律规范将公众诉求表达机制规定下来，应当说，我国法律关于公众诉求表达是有规定的，其中包括诉求表达的路径和形式、诉求表达行为等等。但就诉求表达机制而论，法律层面的东西并不比政策层面的东西多。因为，在我国实在法中还没有提到公众诉求表达机制的概念。因此，公众诉求表达机制的法律建构在我国还是一个法律上的盲区。笔者认为，要依法建构公众诉求表达机制，必须制定一个能够将公众诉求表达机制相关重大问题确定下来的典则，通过这个典则统摄公众诉求表达机制的一些主要内容，包括这个机制的性质、机制的构成要件、机制在国家政治体系中的地位，等等。公众诉求表达机制作为一个系统是一国政治制度和宪政制度的组成部分。因此，应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，对有关公众诉求表达机制的建构作原则性规定。当然，这个法律并不是公众诉求表达机制的唯一立法，在这个能够统摄其他法律规范的典则之下，还应当有其他配套规定，如行政法规层面的配套规定、政府规章层面的配套规定、地方立法层面的配套规定，等等。我国目前处在法律下位的行政法文件中有一些涉及了公众诉求表达机制的内容，但由于上位法还没有确定公众诉求表达机制的概念，这些下位法中所体现的只是公众诉求表达中的个别规则，其只能调整公众诉求表达行为，而对于相关的机制它们则无法作出规定。就目前来讲，公众诉求表达机制的立法应当是制定一个能够统摄其他下位规则的典则，先使我国的公众诉求表达机制形成雏形，如果这一步的立法行为没有完成，公众诉求表达机制的法律建构就无法进行下去。《中华人民共和国立法法》规定了上下位法之间的关系，规定了法律规范之间的关系，也规定了我国立法行为进行的逻辑，我们在公众诉求表达机制的法律建构中应当依立法法规定的逻辑进行。(20)进一步讲，我国是单一制国家，重大的政治决策都是自上而下进行的，在公众诉求表达机制的法律建构上也必须遵循这一思路，即通过全国人大的统一立法，进而国务院立法、进而地方立法，从而形成一个理性的公众诉求表达机制法律建构路径。
第二，公众诉求表达机制包容的诉求应当是全方位的。目前公众诉求表达的路径和形式中，不同的公众诉求置于不同的路径和形式之下，没有一个能够一揽子解决公众诉求的制度。我国的信访机构所能够接受的公众诉求算是比较多的，但《信访条例》对信访可能受理的公众诉求范围还是作了限定，只是公众诉求的一个部分，而且是不太广泛的部分，其他的诉求只能由另外的机制予以受理。那么，公众诉求空间应当依诉求的类型不同建立相互区别相互并列的制度和机制，还是将所有的公众诉求都统一于一个机制之下，就是一个值得探讨并合理解决的问题。近年来，我国在社会矛盾化解和社会纠纷的解决中究竟走多元化的道路，还是走一元化的道路就是有争议的问题。多元纠纷解决机制的理论主张应当建立多元性纠纷解决机制，即根据纠纷的类型和性质确定纠纷的解决机制。依这个论点，在一个法治社会中，纠纷解决机制应当分门别类建立，每一种机制对应一个纠纷类型。与之相反，单一论则认为国家应当建立统一的纠纷解决机制，在这个机制中能够容纳各种各样的纠纷类型。大调解理论就认为国家应当建立一个统一的调解机制将所有能够调解的纠纷都统一到这个体系中来。上列理论各有其道理，在笔者看来，两者可以是不冲突的。即，一方面，国家根据纠纷的类型建立不同的纠纷解决制度，每一个制度对应一定的社会纠纷并通过这个制度使其得到有效解决；另一方面，一国纠纷解决机制应当是一个整体，它可以将所有纠纷解决的制度都统一起来，使制度之间互补。进一步讲，纠纷分门别类地进行解决，同时在一国形成一个能够全面应对的万能机制。公众诉求与纠纷解决相互联系、不可分割，即纠纷解决制度和机制的建构应当与公众诉求制度和机构的建构结合起来考虑。或者说，公众诉求表达机制的法律建构应当在纠纷解决机制建构的基础上进行。那么，目前我国不同的公众诉求存在于不同的制度之下是合理的。但是，将不同制度中的公众诉求整合在一个机制之下是我们要做的事情。要建构公众诉求表达机制就是能够将存在于一个社会中的全部公众诉求都统一到这个机制之下，而不能有一些诉求表达游离于这个机制之外。任何公众诉求类型的划分对公众诉求表达机制而言都是不必要的，这些划分只能对公众诉求表达的具体制度有意义，即一揽子的公众诉求表达机制是对其进行完善所必需的。
第三，公众诉求表达应当与公众利益保护统一于一体。任何形式的公众诉求都与一定的利益有关。质而言之，公众诉求不是对非利益因素的诉求而是对利益的诉求。或者说在不追求任何利益的情况下公众就不会有什么诉求，这可以说是公众诉求概念中最为本质的东西。作为公众诉求机制的法律建构来讲必须对有关的利益因素有所考虑。即是说，我们所建构的公众诉求表达机制与公众的利益保护是联系在一起的。因此，任何形式的机制建构都应当以保护公众的利益为出发点，使这个机制具有利益上的内容，使这个机制能够实现公众利益的最大化。公众诉求表达中的利益有诸多类型：一是公众作为社会个体在诉求中的个体利益。这个利益通常情况下是私人利益，当这个私人利益进入公众诉求表达范围之内以后就成了一个必须面对的利益状态。二是公众作为一定群体在诉求中的整体利益。这个利益的主体是作为一定群体的社会成员，他们的利益由个体而集体化。在一个社会机制中正是这些公众的群体利益使社会形成了不同的阶层，不同的利益群，甚至不同阶段之内的冲突和对立。三是公众作为社会成员存在一定的集体利益。即每个社会成员作为一个集合体对政府所主张的利益。此类范畴的利益在通常情况下属于公共利益的范畴。公众诉求表达机制对上列三个范畴的利益空间应当如何进行整合和处理与机制的建构有直接关系。一个好的公众诉求表达机制能够非常好地处理各种各样的利益关系，而不好的公众诉求表达机制则在公众利益保护中起不到任何作用，甚至形成新的社会矛盾和纠纷。发达国家在公众诉求表达机制的建构中特别重视诉求表达中的程序建制，其目的就在于通过较好的程序规则使利益关系在相对公平的情况下进行表达，在相对公平的情况下进行处理。我国近年来非常注意公共利益的法律保护及其建构，但是，当在以相关法律规范公众利益时，没有同时考虑建构公众利益的表达。因此，公众利益表达与公众利益保护在我国一直是两张皮。两者不进行有效的统一对于形成良好的社会秩序是没有积极意义的。笔者认为，在建构公众诉求表达的法律机制中，自然应当将有关的利益保护考虑进来，甚至可以根据各种社会利益的分配格局建构这样的诉求表达机制。如果公众诉求表达机制能够充分考虑利益保护，那么，这个机制建构行为就应当是一个社会化的行为，是在各个社会个体、各种社会群体、各种社会利益的代表者参与之下进行的，完全可以采用西方一些国家“直接立法”的理念完成这个建构工程。
第四，公众诉求表达机制的最高点是司法制度。公众诉求表达机制有诸多横向排列的制度，这些制度构成了公众诉求表达中的制度类型，不同的制度针对不同诉求中的利益类型或诉求类型。这种横向排列的制度将诉求按性质作了区分，其可以被视为公众诉求机制中网状结构中的“目”。笔者认为，公众诉求机制既是一个网状结构，又是一个分层的结构，其中纲与目的关系恰当地表明了公众诉求表达机制的构成。那么，公众诉求表达机制的纲则是表达机制所面对的诉求的量。换言之，不同量的诉求表达存在于不同的机制层级之中。例如，来信来访制度所能够接受的诉求是诉求中利益相对较小的，这种诉求一旦有利益分配，也很容易通过一定的制度来解决。关于公众诉求表达机制究竟用几道纲统摄起来是需要我们进一步研究的问题。但是，一方面，公众诉求表达机制中的制度分层是必需的，因为这个分层使公众诉求表达机制形成一种结构，而结构化和系统化正是作为机制所必要的。另一方面，公众诉求表达机制的最高应当是司法制度，笔者这样说是有理论根据和实践依据的。从理论上讲，公众诉求表达与社会纠纷、社会矛盾、利益分配等内容相关，这些内容都隐藏着非常深的社会问题，此点要求必须把公众诉求表达机制放在社会大系统之中去考察。在一个社会机制中，一般都存在一个称之为最后防线的东西，这个最后防线所面对的是社会矛盾和社会纠纷。法治发达国家把其定性为司法制度，就是通过司法制度将所有的诉求与纠纷引发的最坏后果予以排解。基于此，笔者认为公众诉求表达机制的最高点是司法制度，这也应当被看作公众诉求机制中的龙头制度。如果忽视了这一点，无原则地强调其他机制的重要性就会走向法治国家的反面。
注释:
①党的十八大报告指出，加强和创新社会管理，“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。
②我国宪法第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。对于国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”该条文中虽然没有明确公众诉求表达的基本概念，但其内涵可以说就是我国公众诉求表达的根本法上的依据。
③《信访条例》第2条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”
④依现代法治理念，凡法律不予禁止的，公民均可以为之，而不是公民所能为和不能为之事项均需要通过许可赋权才能为之。公众诉求表达是公民权利范畴的东西，作为一种权利当然是法律无禁止均可为之。洛克就曾认为：“法律的目的不是废除和限制自由，而是保护和扩大自由。”参见［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳等译，商务印书馆1982年版，第35页。
⑤［英］哈耶克：《自由宪章》，杨玉生译，中国社会科学出版社1999年版，第343页。
⑥所谓“福利国家，就是由国家向公民提供各种福利待遇，如养老金、失业救济、免费医疗、伤残抚恤，以及各种补助、津贴等。为了实施这些福利项目，政府必须建立各种相应的机构和设施，制定各种标准和程序规则。”参见［美］朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，
毕洪海等译，商务印书馆2010年版，序言，第7页。
⑦对于这些非正式的规则在行政法中的表现，我国学界有非常广泛研究。参见应松年主编：《当代中国行政法》上卷，中国方正出版社2005年版，第48页；关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2009年版，第137页；等等。
⑧2011年全国人大会议宣布我国社会主义法律体系已经建成，那么，是否就可以依此得出结论说，我国已经成为真正意义上的法治国家。在笔者看来，还不能得出如此乐观的结论。因为法治国家与法律体系的建成还不是同一意义的概念，只能说法律体系的建成为我国法治国家的建成提供了条件。
⑨参见萧榕主编：《世界著名法典选编》(行政法卷)，中国民主法制出版社1997年版，第1页。
⑩一定意义上讲，法治内涵中包含了法律所涉及概念的统一性问题。因为法律概念的统一性与否直接决定法律认知上的一致性和确定性。如何解决法律概念及其认知上的一致性是一个立法技术问题，与其通过法律解释使法律概念认知达致统一，还不如在立法中对相关概念作出明确界定，这也是节省法治成本的选择。
(11)2003年3月“孙志刚案”后，5月14日三位法学博士以中国公民的名义向全国人民代表大会常务委员会递交建议书，建议对国务院1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查。同年5月23日贺卫方教授等五位法学界人士以中国公民的名义，向全国人民代表大会常务委员会提交就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序建议书。6月18日，时任国务院总理温家宝主持国务院常务会议，审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。参见马岭：《孙志刚案的启示：违宪审查还是违法审查？》，《国家行政学院学报》2005年第1期。
(12)近年来我国学界关于“大调解”的探讨已成为热点，学者们从不同角度阐述了这种多元纠纷解决机制。参见章武生：《论我国大调解机制的构建——兼析大调解与ADR的关系》，《法商研究》2007年第6期；吴英姿：《“大调解”的功能及限度：纠纷解决的制度供给与社会自治》，《中外法学》2008年第2期；龙宗智：《关于“大调解”和“能动司法”的思考》，《政法论坛》2010年第4期；苏力：《关于能动司法与大调解》，《中国法学》2010年第1期；梁平：《“大调解”衔接机制的理论建构与实证探究》，《法律科学》2011年第5期等。
(13)法治政府的相关典则究竟应当包括哪些是一个需要探讨和规范的问题，我国自《行政诉讼法》出台以后，陆续制定了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》、《立法法》、《行政强制法》等，这些典则对于法治政府的构建而言是至关重要的。
(14)事实上，西方法治发达国家对法治政府有非常细密的要求，而且有价值上的确定性。例如《牛津法律大辞典》就指出：“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护的大量的和平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”［英］戴维·M. 沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所译，光明日报出版社1988年版，第790页。
(15)在当代一些西方法治发达国家，重大问题的决定往往放在社会系统之中，让公民普遍参与政治问题、经济问题、外交问题等的决定，这些都体现了社会系统在决定处理问题方面的优势地位。
(16)正如查尔斯·比尔德在《美国宪法的经济观》一书中所说的，现代社会必然产生种种利益集团，政府的主要任务就是调节各个互相冲突的利益集团，关注这些相互冲突的政治势力产生的主要原因在哪，调节这些错综复杂的利害关系成为现代立法的基本任务。参见［美］查尔斯·A. 比尔德：《美国宪法的经济观》，何希齐译，商务印书馆1984年版，第110页。
(17)参见周滨主编：《“微博问政”舆情应对》，人民出版社2012年版，第196页。
(18)“政府作用是从事于一些市场本身所不能从事的事情，即决定、调解和强制执行游戏的规则。我们也可能有要通过政府做一些市场在想象上是可能做到的，而由于技术和类似的原因使这样做具有困难的那些事项。”参见［美］米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，张瑞玉译，商务印书馆1986年版，第29页。
(19)参见张淑芳：《行政法援用研究》，中国政法大学出版社2008年版，第46—51页。
(20)我国《立法法》规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”形成了一个具有严格效力等级的法律体系，在公众诉求表达机制的法律建构上也必须依此原则。
张淑芳，上海财经大学法学院教授，博士生导师。
来源：《东方法学》2013年4期
