蒋劲松：预算立宪原理

    【摘要】代议机关对行政机关收入的决定权，代议机关对行政机关支出计划的决定权, 预算的制定程序，预算的执行和预算执行情况的监督，都是宪法应该直接规定的问题。或者说，这五大问题都是宪法问题。它们合起来构成预算制度。只有宪法对这些问题直接予以规定，才从宪法层面完整地抓住了预算制度的要害，赋予代议机关对财政的完整控制权。宪法这样完整地规定代议机关的财政决定权有两个积极意义：一是从宪法层面解决财政的民主性问题，借以促使政府民主执政；二是从宪法层面解决財政的法治性问题，借以促使政府依法执政。
    【关键词】预算立宪；财政民主；五大宪法问题
    一
    从民主和法治的角度看，国家预 算的宗旨是代议机关通过规定政府的 收入与支出，决定政府的全部活动。但是，一个国家的预算能否实现这个宪法 宗旨，取决于宪法是否认真对待预算，是否严格规范行政机关与代议机关的预算行为。那么，宪法应该如何规范行政机关与代议机关的预算行为呢？
    （一）宪法应该规定代议机关对行政机关收入的决定权
    政府的收人（尤其是征税）取之于民，因此，必须经代议机关决定。英国1215年大宪章规定：“在我们王国，未经国人同意,不得征收‘免服兵役税’或‘援助税’。”为征得国人同意，须召集宗教和世俗贵族等在确定的日期和地点集会。依据这个古老的宪法原理，英国议会1689年借权利法案规定：“未经议会同意，借声称国王特权而征收钱款，……即为非法。”其他国家经过资产阶级革命，纷纷在宪法中直接规定代议机关对征税的决定权。法国1791年宪法规定：国民立法议会的权力和职务之一是“创立赋税，决定赋税的性质、 税额及征收的时期和方式”。当代国家宪法普遍规定，政府的收入计划，特别是征税要求，必须经代议机关同意。
    （二）宪法应该规定代议机关对行 政机关支出计划的决定权
    英国大宪章为国王征税除规定需经国人同意外，还规定了一个条件，即 税款必须用于如下三个目的：为贵族赎身；供贵族长子获得骑士身份；为贵族出嫁长女。不仅如此，这些支出也要经过贵族会议同意。依据这个古老的宪法原理，英国议会1689年借权利法案规定：对税款的使用“超过议会所同意的时间或超出议会所同意的方式，即为非法。”其他转向资产阶级统治的国家先后在宪法中直接规定代议机关对政府支出计划的决定权。瑞典宪法规定：“未经王国议会决定，不得使用国家资金。”
    （三）宪法应规定预算的制定程序
    英国1215年大宪章的伟大之处不仅在于它奠定了政府的收入和支出要求都需要经国人同意的宪法原则，而且还在于它在那么早以前就规定了政府的收人和支出如何得到国人同意的宪法程序：“我们将促使每一位大主教、主教、男修道院院长、伯爵和大男爵都得到召集函。我们还将责成郡治安长官和其他官员向直接持有我们的土地的那些人发布公共召集令，要求他们在一个指定的日期（该日期应至少提前40 日通知）和一个指定的地点集会。所有这些召集函或召集令应该载明召集大家开会的事由。一旦召集函和召集令发布后，即使被召集者尚未全数出席，也应该按出席者所通过的决议来处理日程上的事务。”
    遗憾的是，制定美国宪法的那些先哲们竟然没有看出大宪章规定政府 收人和支出如何征得国人同意的宪法程序的必要性。所以，1787年制定的美国宪法除了要求所有征税议案应首先由众议院提出，但参议院可以如同对侍其他议案一样，提出修正案或对修正案表示赞同外，并没有谈联邦预算的制定程序。不仅如此，200多年过去了，美国虽然通过了27条宪法修正案，却没有哪一条规定联邦预算的制定程序。正是由于宪法未规定预算制定程序，结果导致100多年里美国国会行使公共收入和支出决定权过程的混乱。“直到 1921年为止，美国没有预算，也没有正式的收支计划。” [1]这又导致两个后果。一是总统虽然统掌行政权，却没有参与预算制定的职责。制定预算成了国 会与联邦部长们之间的事。这显然不符合预算的本质。“预算是每年行政计划 的财政表现。因而由承担行政权的内阁来考虑综合的行政计划，编制和提出预算是适当的。” [2]在美国总统制下，预算就应该由总统领导编制并统一向国会提出。二是预算没有总体控制。国会和政府都不知道新的财政年度里联邦 收人总数和支出总数是多少，只有到年底把国会通过的各个财政法案的数据汇总，才知道大数。
    大多数发达国家都认识到宪法应直接规定预算制定程序。宪法对预算制 定程序的规定至少要有下述要点：谁参加预算制定程序，各行使哪些权力和履行什么义务；预算是何性质；预算制定程序有哪些期限；代议机关若逾期不能 制定预算，如何补救。这些都从程序的角度充实了代议机关的预算决定权，赋予它血肉和生命。
    关于谁参加预算制定程序，宪法主要应该确定代议机关和行政机关参加预 算制定程序。至于双方在预算制定程序中的权力，发达国家宪法普遍设定为如 下的权力分配：政府编制和提出预算案，代议机关审议、修正、表决预算案。例如，日本国宪法第86条规定：“每个财政年度，内阁应准备并向国会提交一个预算，供国会审议和决定。”发达国家宪法为行政机关和代议机关规定的在预算制定过程中的义务有：1.按时行使各自的权力。韩国宪法规定：“行政机关为每个财政年度编制预算，并在下个财政年度开始前90天内提交国民议会。国民议会在下个财政年度开始前30天内对其作出决定。” 2.维持预算的收支总平衡。 这主要体现于宪法要求代议机关成员修正政府编制的预算案时，不得打破它的收支总平衡。为此，宪法的常见规范是“议会议员提出的建议案和修正案，如果通过结果将减少国家收入或者将新设或加重国家支出时，即不予接受。” 3.财政法案不得含有非财政内容。美国宪法不管预算程序，结果，国会参议院允许参议员对拨款法案添加各种内容的修正案，把拨款法案变成他们的修正案的“人质”。其他国家的宪法普遍禁止这种行为。例如，澳大利亚宪法规定：“为政府的年度正常工作拨出收入或资金的拨款法案应只谈拨款事宜。”
    预算的性质说的是预算到底是不是法律。这又关系到预算的效力。预算如果是法律，那么，违背预算就是违法。 所以，宪法应该明确预算的性质。发达国家宪法用以下几种方式规定预算的性质。1.规定预算即为法律。美国宪 法规定：“除根据法律规定拨款外不得从国库支款。”这就是说，国会通过并 由总统签署的关于拨款的规范性文件 就是法律。法国1791年宪法规定：“有 关赋税创设、展期和征收的立法议会 的法令都叫作法律并加上法律的标题。” 意大利宪法说“在预算法（In the budget law)中，不得设立新税或新的 开支。”它所说的“预算法”与我国的 理解不同。在我国，预算和预算法是两个概念。预算指人大通过的年度收支计划，而预算法是关于预算的编制、提出、审批、执行、修改和监督权力的配置以及相关程序的单行法。意大利宪法则足 称已经制定的预算为预算法。西班牙宪 法也如此规定。2.将预算和预算法分开。例如，德国基本法规定：“预算计划（Haushaltsplan)”在“财政年度开始之前，由预算法(Haushaltsgesetz) 规定”。德国基本法所说的“预算法” 仍然不同于我図所说的预算法。在德国，预算法是一个容器，里面盛的就是预算(计划)。所以，实质上，德国也是把预算作为法律来制定。
    关于预算的制定期限，预算的本义是要管住政府在特定财政年度“应当做什么和它应当以何种方式被支付”。所以，期限就是预算的生命。如果特定财政年度已经开始或甚至过去很长时间了，预算还没有制定出来，那么它就管不住政府的收支，预算的效力就打了折扣。正是由于制定期限对预算如此重 要，所以宪法必须对预算制定期限予以规定。发达国家宪法关于预算制定期限的规定分为几种。一种是只规定代议机关必须遵守的期限。法国宪法规定：“如果国民议会在此项草案（指财政法案——引者）提出后40日的期限内在第一读中未作出决议时，政府应把它提交参议院，参议院必须在15日的期限内作出。”另外，法国宪法给予议会制定预算的期限总共只有70日。另一种是只规定制定期限，而从逻辑上说代议机关和行政机关都应遵守之。德国基本法规定：“如果财政年度结束之际，仍未以法律采纳下年度预算计划……”这就是以上个财政年度结束日为制定下个财政年度预算的最后期限。第三种是明确规定行政机关和代议机关各自应该遵守的期限。韩国宪法即如此处理。
    政策纷争等等原因会导致代议机关不能按期制定预算。宪法如果对逾期不能制定预算的情形不规定补救办法，那就无异于听任行政机关任意花钱。那样 的话，预算的制定期限乃至预算本身便毫无效力和意义了。所以，宪法必须对 逾期不能制定预算的情形规定补救办法。宪法可以规定，在预算制定出来之 前，政府可按上年度预算的安排，在宪法指定的事项上花钱。比如，韩国宪法规定：“如果新财政年度开始之际预算仍未通过，行政机关在国民议会通过预算之前，可以遵照上个财政年度的预算，为下列目的而花钱：1.维护和运行宪法或法律设立的机构或设施；2.执行法定开支；3.继续过去的预算巳经批准的工程。”西班牙宪法规定，新财政年度第一日开始之际，若议会仍未通过新预算，上年度预算即被视为自动延长至新预算获通过时为止。宪法也可以规定，在预算制定出来之前，由代议机关通过临时拨款法案以应急需。瑞典宪法规定：“如果预算期开始之前，时间不允许按第3条制定国家预算，王国议会可以拨款以应临时之需要，直至该预算期的预算制迮出来。王国议会可以授权财政委员会代表议会作出这种决策。” 宪法还可以具体规定预算制定之前政府临时开支的上限。奥地利宪法第51条 第3款规定：旧财政年度结束之际，若联邦政府提交众议院的联邦预算草案尚未按宪法规定的程序通过，在新财政年度的头两个月按法律规定征收税费，并依法进行联邦开支。“由提交众议院的 联邦预算草案中的开支拨款计划规定可允许的联邦开支的上限，这些拨款计划的1/12应构成每个月开支的基础。”唯有法国宪法的补救规定最有利于政府：“如果议会在70日的期限内未作出决议时，该草案的规定可以以法令付诸实施。如果关于确定一个会计年度收支的财政法未能在适当的、使它能够在该会计年度开始前公布的时间提出时，政府可以紧急请求议会授权征税，并且以命令拨付关于已经表决通过的各项事业的资金。”有了这些补救规定，政府无论在预算是否按时制定出来的情形下，都得按宪法规定花钱。这就从宪法层面杜绝了政府任意花钱的可能。
    （四）宪法还应该规范预算的执行
    预算执行方面的实质问题是如何应对预算的变动，尤其是支出的变动。预 算都是行政机关和代议机关对未来公共收支的估计，而估计总可能有不符合实 际之处。预算不符合实际的情形可能出现两种：“一是产生需要增加新的预 算费用项目的场合（预算外支出），还有预算的某一费用项目金额不足的场合（支出超过预算)。” [5]预算若不符合实际，行政机关和代议机关可以怎么处理？这也是宪法应该直面的问题。宪法只有对预算不符合实际的情形规定应对办法，政府才可能依照宪法规定处理此类情形。宪法如果对预算不符合实际的情形不规定应对办法，就在宪法层面为政府任意处置此类情形留下漏洞；政府甚至还可能利用宪法漏洞破坏预算的效力。发达国家宪法对预算不符合实际的情形规定了三种应对办法。一由政府处理，但宪法为此规定条件。德国基本法规定：“超预算拨款支出或在预算预期的目的之外支出，都需经联邦财政部长同意。只能在面对不可预见的局势或不可避免的必要性时，才能表示同意。”二是宪法允许设立预备金。日本国宪法规定：“为补充难以预见的预算不足，可以根据国会的决议设立预备费由内阁负责支出。一切有关顸备费的支出，内阁必须于事后取得国会的承认。
        
    ”[4]三是制定补充预算。韩国宪法规定：“如果必须修正预薜，行政机关可以编制一个补充性质的修正版预算并提交国民议会。”瑞士宪法的相应规定是：“出现额外的财政需要时，可以大幅度增加上述第二款所规定的开支金额。增加开支金额要由联邦议会按第135条第（3）款第3项规定的程序批准。”四是提请议会专项批准。奥地利宪法第51条第2 款规定：“在联邦财政法或专项法的规定之外进行联邦开支，须由联邦财政部 长在开支前提请众议院按宪法批准。如果拖延将导致危险，同时这种开支的金额又不超过100万先令，可由众议院首要委员会予以同意，但事后应提请众议 院追认。”瑞典宪法只承认议会修正预算的权力：“王国议会可以借一个补充预 算修正其收入估算，改变已经批准的拨款，并为现行预算年度决定新的拨款。”
    宪法还应该规定如何处理财政赤字。瑞士宪法第126条第4款要求：总支出超过总收入后，应该在随后的年度中予以平衡。
    （五）宪法应该规定对预算执行情况的监督
    预算既然是法律，就必须严格执行。这又需要预算的执行规定监督制度。有了这种监督制度，才能确保严格执行预算。既然如此，预算执行的监督制度显然也是宪法必须直接规定的。发达国家宪法的最大共同点就是它们普遍直接规定了预算执行的监督制度。发达国家宪法规定的预算执行的监督制度有下述要点。
    1.政府报告或公布收支。美国宪法最早规定：“一切公款的收支报告和账目应不时予以公布。”法国1791年宪法更为全面地规定了公布制度：“由部长或经管人签署并证明的各部支出细帐，应在每次立法议会会期开始时印刷公布之。各种赋税和一切公共收人的收支状况，亦应以同样方法公布之。此等收支状况应按性质加以分别，并应说明各县每年的收支金额。各郡有关法庭、行政机关及其他机关的特别支出亦应公布之。”日本国宪法甚至规定了政府对议会和国民的报告制度：“内阁必须定期，至少每年1次，对国会和国民报告有关国家的财政状况。” [3]1793年法国宪法还在人权宣言中明确了公民与政府在财政方面的宪法关系：“一切公民均有权协助赋税的创设，监视其用途并了解其状况。”政府的公布和报告义务正是这个宪法关系的逻辑结果。
    2.代议机关设立监督专员。法国 1793年宪法第103至第106条有如下规定：“国库由执行会议所任命的会计官员管理之。” “这些会计官员应受立法议会所任命的专员的监督，此类专员应从立法议会成员之外选任，并对其未加揭发的滥用职权行为负担责任。” “国库官员和国帮（译文如此——引者）管理人员的账目，每年应向执行会议所任命的负责专员报告之。”“ 此等审查人员应受立法议会所任命的专员的监督，此类专员应从立法议会成员之外选任，并对其未加揭发的滥用职权行为和错误负担责任。”
    3.设立审计机关。法国现行宪法规定：“审议（应为‘审计’——引者） 院协助议会和政府监督财政法的执行。”这是发达国家宪法中关于审计机关的最简单的规定。其他发达国家宪法还从多方面对审计机关予以规定。比如审计机关的独立地位：有的将审计机关定性为审计“法院（Court of Auditors）”,有的定性为审计“署（Board of Audit）”。 一般说，审计法院的独立性大于审计署。 德国基本法采用审计法院制；它为保障审计法院的独立地位规定了两条，一是联邦审计法院的成员“应享受司法独立地位”，二是联邦审计法院应“每年直接向联邦议会、联邦参议会以及联邦政府提交一份年度报告”。意大利宪法也采用审计法院制，而且也从这两方面规定审计法院的独立地位，但力度更大于德国基本法。意大利宪法只规定审计法院“直接向两院报告审计结果”，而不要求它向政府报告之。西班牙宪法也是如此。关于审计法院的独立性，意大利宪法明确这是指“独立于政府”。而且，意大利宪法除了保障审计法院成员独立于政府外，还保障审计法院独立于政府。韩国宪法采用审计署制，其审计监察署及其成员就没有司法独立性。又比如审计机关的职责：意大利宪法赋予审计法院下列职责：“审计法院对政府政策的正当性实施预防性控制，并对国家预算的执行情况进行事后审计。它在法律规定的情形下并按法律规定的方式，参与对经常接受国家预算支持的实体的财务管理实行审计。”德国基本法为审计法院规定的职责少于其意大利同行： 联邦审计法院“应对报表（指联邦财政部长向联邦议会和联邦参议会提交的关于联邦所有收支、财产和债务的年度报表——引者）、预算执行及经济管理是否节约和合乎规章进行审计。”再如审计机关的人事。韩国宪法对审计监察署的成员数、其主席及委员的产生办法、他们的任期等都直接予以规定。
    4.决算报告。1793年法国宪法最早规定了决算制度，要求“立法议会应作最后的决算”。当代发达国家宪法一般都要求行政机关向代议机关提交决算案，同时审计机关向代议机关提交审计报告。日本国宪法规定：“国家收人支出的决算每年都由会计检査院审查，内阁必须于下一年度将决算和此次审查报告一并向国会提出。”[5]
    二
    综上所述，代议机关对行政机关收入的决定权，代议机关对行政机关支出计划的决定权，预算的制定程序，预算的执行和预算执行情况的监督，都是宪 法应该直接规定的问题。或者说，这五大问题都是宪法问题。它们合起来构成预算制度。只有宪法对这些问题直接予以规定，才从宪法层面完整地抓住了预算制度的要害，赋予代议机关对财政的完整控制权。宪法这样完整地规定代议机关的财政决定权有两个积极意义。其一，从宪法层面解决财政的民主性问题，借以促使政府民主执政。财政的民主性即指代议机关不但从实体上决定政府收支，而且还从程序上决定之，代议机关不但决定是否通过预算，而且还监督政府严格执行之。财政民主既是迫使政府民主执政的先决条件，又构成民主执政的核心；没有财政民主，就不能奢望民主执政。宪法规定了民主的财政，就能从宪法层面防止政府执政为己。其二，从宪法层面解决财政的法治性问题，借以促使政府依法执政。法治的最高境界 是宪法的统治。这又必定要求所有重大的宪法问题都由宪法直接规定。就财政方面的五大宪法问题来说，宪法对它们直接予以规定，才能为法律、法规等如何处理这些问题指明方向，奠定基础，提供依据，形成约束，从而构成宪法统治法律.法规等规范性文件，并由此而实际统治预算的制定与执行过程的完整的法治链条。这样，政府的收入与支出，进而全部执政活动，全都遵循法律法规，并最终遵循宪法。只有宪法对这五大问题直接予以规定，才能从宪法层面堵住漏洞，防止行政机关擅自制定和执行预算，也防止代议机关在预算的制定与执行方面越权或失职。正是由于这样，发达国家宪法对预算制度的规定才由宽松转变为严密，由顾此失彼转变为全面布防。
    还要指出的是，预算在发达国家宪法中的地位发生了显著变化。美国宪法的结构为条、款、句。它只在第一条第7款、第8款和第9款的若干句中规定了预算制度，此为在宪法的三（末）级单元规定预算制度。法国1791年宪法正文共设8篇，第5篇篇名为“赋税”，其内容则是财政收支制度。该宪法在人类成文宪法史上开创了在宪法的一级单元规定预算制度的先例，预算在宪法中的地位由此达到最高。德国基本法采用了这种体制，其正文以章为一级单元，共设11章，第10章名为“财政”，专门规定联邦和州的财政制度，包含预算制度。以一级单元规定财政（含预算) 制度的还有澳大利亚宪法、日本国宪法、瑞典宪法。韩国宪法设章、条款，并以（第 3章第 54、55、56, 57、58 和59）条（二级单元）专门规定预算制度。法国宪法在其章、条、款三级结构中，也是以二级单元专门规定预算制度。西班牙宪法设篇、章、条、款。它以（第 7篇第134、135、136条）（三级单元）专门规定预算制度。奥地利1920年宪法分为章、节、条、款、句。它以第 51条名为“预算”，分三款规定预算程序。这也是以宪法的三（中）级单元规定预算制度。瑞士宪法设篇、章、节、条、款，以（第3篇第3章第126、第5篇 第2章第167及第3章第2节第183） 条（四级单元）专门规定预算制度。意大利宪法设篇、章、节、条、款，也以 (第81)条（四级单元）专门规定预算制度。另外，转型国家俄国的宪法设章、条、款和句。它以（第5章第106)条、（第5章第104条第3）款、（第6章第 114条第1款第1）句规定预算制度，形成以宪法的二、三、四级单元规定预算制度的模式。总地看，发达国家宪法台的搭建，共同致力于汉语和中华文化的全球推广，这也是一个值得探讨的议题。
    蒋劲松，中央财经大学法学院教授。
    【注释】
    [1]（美）查尔斯.h.比尔德.美国政府与政治（上册）[M].北京：商务印书馆，1987.305.
    [2][3][4][5](日)宫泽俊义，芦部信喜.日本国宪法精解[M].北京：中国民主法制出版社，1999.634；634；633；655； 652-653.
    《新视野》2009年第04期