肖北庚 刘铠：中国协商民主：宪法依据与制度实践

    摘要:  党的十八大报告对社会主义协商民主进行了全面阐释。我国《宪法》从序言到正文、从国家根本制度到公民权利义务等篇章的具体条文对协商民主作了系统的规定，协商民主有深厚的宪法规范基础，并随着社会主义民主政治实践的发展，协商领域不断拓展，从政治协商、政党协商走向社会协商和公共政策协商。依宪法为基石的协商民主呈现制度化和程序化、协商方式日益拓展及基层民主协商渠道日趋活跃等趋势。
    关键词:  协商民主;宪法依据;政治协商;社会协商;公共政策协商
    协商民主作为主张人民内部各方面在决定国家重大事务和人民根本利益时进行充分协商并可能就共性问题取得一致的民主形式，是我国社会主义民主的又一重要形式，由我国政治协商实践发展所致。相较选举民主它“更具开放性、包容性、公众的参与性和交涉过程中的弹性”[1]有助于克服选举民主的形式主义弊端。2011年的中共中央办公厅11号文件明确将协商民主写进党的规范性文件中，随后的中共十八大报告则全面地阐释了协商民主的具体内容[2]，“协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式，成为我国社会主义政治制度层面上的一个重要部分”。[3]作为一种民主形式升华为制度形式的协商民主，过往学界多从政治与制度视角对其进行分析，未上升到根本法—宪法视角予以探视，缺乏制度化的宪法基础探讨。其实，协商民主作为社会主义民主的重要形式，它有着深厚的宪法规范基础，并以此为原点随着社会主义民主政治实践的发展而不断制度化和程序化。
    一、中国协商民主的源起和内涵
    理论地看协商民主是“对西方的代议民主、多数民主和远程民主的一种完善和超越”[4]；在制度实现层面上协商民主则是“社会利益分化和多元文化社会实现民主，弥补选举民主、大多数决定的制度缺陷的一种新的探索”[5]；我国社会主义协商民主则内生于新中国创立与发展的具体历史实践，是中国社会主义革命和建设实践中中国共产党探索的政治协商实践发展的逻辑必然。
    政治协商作为一种不同身份和界别的社会主体通过其功能性组织和代表参与国家的监督和参政议政的制度是中国近代历史演进的必然。中国共产党在领导中国人民进行社会主义革命的历史实践中早就采取了具有政治协商要素的制度(笔者注：陕甘宁边区实施的三三制就是具有政治协商要素的民主制度)，随着社会主义建设实践的发展，政治协商得以制度化并不断向社会协商和公共政策协商拓展，当协商从政治协商母体中不断走向行政、司法领域时，协商民主作为一种完整的民主制度得以形成。“中华人民共和国既是中国人民在中国共产党长期奋斗的胜利的结果，也是中国人民实现协商民主的直接产物。”[6]中国基本政治制度的本质属性和自身演进昭示着协商既不是新的，也不是外加的民主手段，而是中国民主的内在规定性及其实现的基本形式。“中国的政治民主就是选举加协商。”[7]“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。[8]新中国成立时政治协商制度作为我国政治生活的执政策略以制度化形式固定下来，《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国政治协商会议组织法》等法律文件是政治协商的制度载体。
    政治协商制度化后其民主功能日益发挥，尤其是改革开放后政治协商领域不断拓展。早在1987年党的十三大就提出了构建社会协商对话机制的构想[9]，将政治协商扩展到整个社会生活领域里。诚然，这时的社会协商对话机制仅作为一种正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾的手段而予以采用，不过，这种具有协商因素缺乏民主本质的协商有助于促使政治协商走向公共协商。随着市场经济推动下的社会主义民主政治发展，协商要素拓展到重大决策领域，2006年中共中央发布的《关于加强人民政协工作的意见》明确将民主协商作为社会主义民主的重要形式并规定重大决策前必须充分协商。《意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这表明执政党从过往的政体之组织与运行视角抽象地关注协商转向到注重政府权力具体运作中的民主协商。
    政治协商逐步迈向行政领域之现实表征既体现在行政主体制定的规范性文件[10]中，更表现为政府部门的具体实践。从规范性文件看，2008年国务院颁发的《关于加强市县政府依法行政的决定》从平等视角深化了公民参与权的具体内涵，要求推行重大行政决策听证制度，“听证应当公开进行，确保听证参与人就有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论”。质证、辩论是查明事实和法律的必要程序，也是参与者进行说服、或者实现偏好转向和寻求共识的不可或缺的手段支持，有助于“公众参与”逐渐由边缘走向公共议论舞台的中心[11]。重大行政决策注入“平等、充分质证和辩论”的协商因素。同年，湖南省颁布实施的《湖南省行政程序规定》将座谈会、协商会和开放式听取意见等三种方式引入行政决策，在我国首次以“协商会”的形式将协商方式法定化、制度化和程序化。政府具体实践则有作为一种支配性和可控性商议的“温岭协商民主模式”和作为官民网上互动的湖南“年嘉湖隧道协商民主模式”。
    协商民主在行政领域的浪潮不可避免地冲击着司法领域。2007年3月23日,最高人民法院发布《最高人民法院关于司法解释工作的规定》(以下简称《司法解释规定》),明文确立了任何公民和组织皆可推动司法解释立项的机制,以及就涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释向社会公开征求意见的机制。这一机制的构建改变了过往国家机关提出议题之垄断权，促使国家机关发生偏好转向，由公民参与议题的提出，将协商民主的精神进一步延伸。
    以协商为基石的我国社会主义协商民主在实践中不断完善机制、拓展领域丰富形式。党的十八大报告用330个字将协商民主的地位、性质、基本制度、参与主体、协商领域、协商要求和发展趋势等重点要素进行了全面阐述，字字珠玑、一字千金，为我们深度解读协商民主的基本内涵提供了样本参照。依据报告对协商民主的概析可将其解读为：社会主义协商民主是特定主体通过多种途径和形式就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益等实际问题进行广泛协商并达成一致的协商制度和工作机制的总和，是我国人民民主的重要形式。
    从地位看，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，它和选举民主、自治民主“三位一体”地架构了中国特色社会主义人民民主的基本体系。作为基本单元的各种民主形式均有对应的核心制度作为支撑，即选举民主对应人民代表大会制度、协商民主对应中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、自治民主对应民族区域自治制度与基层民主自治制度。这三种民主样式和民主制度共同建构了中国特色社会主义人民民主的“大厦”。
    从性质看，协商民主既是一项制度又是一种工作机制。作为一项制度，其主体制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并且主要是由国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道进行协商。作为一种工作机制，主要表现在政治协商制度之外所进行的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商以及基层协商，这几类协商虽然在特定的领域、特定的地域、特定的场合已经做了规范甚至是“制度化”了，但是它们仅仅只是实现中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一主体制度的方式、手段、途径和渠道，还没有上升为协商民主的基本制度，因而是一种工作机制。
    从协商主体看，协商主体具有广泛性、多层性、代表性，主要分为机关主体、职务代表、专家和公民代表三类。机关主体主要包括党和国家领导人、国家政权机关、政协组织、党派团体；职务代表主要指人大代表、政协委员和其他没有当选为人大代表和政协委员的党派团体代表；专家由组织协商的机关遴选或者由社会公众推选，并对特定协商事项发表专业意见；公民代表由参与协商事项并进入协商程序的社会公众（一般指公民）所推选并由组织协商的机关指定。
    从协商领域看，主要涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。在经济社会发展层面，协商民主要融入中国特色社会主义物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明“五位一体”建设之中，要在实现中华民族伟大复兴的“强国梦”上凝神聚气、聚焦用力；从发展群众民生层面，协商民主要融入实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居之“五有之乡”的梦想之中，要在增进群众民生福祉和改善民生权利上凝神聚气、聚焦用力。
    从协商过程和结果看，十八大报告提出了三项要求:从宏观理念层面看，要求“三广两增”，即“广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，可以说是团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极性；从中观制度层面看，要求在坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提和基础上，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。这一要求相对而言，将协商纳入到了法制轨道，协商程序和结果都被“规整”了，即通过“政治协商、民主监督、参政议政”三种方式，实现“协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”四项目标。从微观落实层面看，无论是决策协商、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，还是基层民主协商，都要求实现“增强民主协商实效性”。
    二、协商民主之宪法规定
    作为确保人民当家作主的重要形式和人民政协履行职能的重要途径的协商民主，是我国宪法规定的一种基本民主形式。《宪法》从序言到正文、从国家根本制度到公民基本权利等篇章对协商民主作了系统的规定，形成了有机统一的制度体系。
    （一）宪法序言对协商民主制度的原则规定
    《宪法》序言明确写到：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这一规定表明，以政治协商为核心的协商民主制度是中国特色社会主义政治文明的重要组成部分，是历史的选择，是人民的选择，是民主的选择。
    尽管宪法序言内容规定抽象原则不具有法律规范所具有的内在结构要素，学术界对其是否具有效力存在争论，但本质上看，“不论是英国、法国、美国，或者苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[12]我国宪法则更为明确的规定宪法序言中有关历史事实记载的内容是宪法的组成部分，具有根本法的法律效力。本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。因而《宪法》将共产党领导全国各族人民奋斗而形成的政治协商确定为国家的一项基本制度，赋予了政治协商制度宪法地位和权威，是国家机关和公民个体普遍遵从的宪法准则。
    《宪法》规定的政治协商制度的核心是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，这表明我国的政治协商制度中共产党处于领导地位，共产党与其他党关系是合作协商。这是历史的总结，更是民主的形式。从历史视角看，在长期的革命和建设过程中，结成了由中国共产党领导的、有各民主党派和各人民团体参加的爱国统一战线，在这条战线上，中国共产党与其他党派“长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共”。中国共产党的领导地位是历史形成的，它回答了“中国共产党为什么能够领导其他党派”这一前提性问题。
        
    “中国共产党怎么能够领导其他党派呢？”这是需要回答的关键问题，答案是：“协商民主”。即通过协商民主设定的理念、制度、机制和方式，凸显中国共产党在议题选择、参与主体、议程设置、内容安排、程序设定等方面的主导地位和作用。既定的协商方式和手段为实现和巩固多党合作与政治协商提供了宪法和法律保证，并通过不断完善协商机制推动中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的长期存在和发展。
    （二）宪法正文赋予了公民通过协商实现当家做主的权利
    多党合作与政治协商是协商民主的核心内容，但不是全部内容。协商民主要求广泛的参与度和协商的实效性，即“四广两增”：广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。协商民主是各民主党派、各人民团体和人民参与国家权力行使过程的一种民主方式和途径，宪法赋予了公民进行民主协商的基本权利。
    《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这里《宪法》以其高度原则性和灵活性的规定，赋予了公民在法律范围内自主选择管理国家、社会等事务方式和途径的权利，广大人民群众在社会实践中所创造和选择的有助于实现人民当家作主的管理方式和途径都具有宪定权利的性质。 “让民主的主体获得民主参与和实践的广阔空间”[13]。现实社会实践中无论是人民自主选择还是党和国家引领人民选择的彰显人民主体性和意志的协商民主方式也就获得了合宪性。
    《宪法》第41条规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。《宪法》的这一规定则赋予了公民向任何国家机关和国家工作人员建言献策和评判其工作的权利。公民向国家机关的建言献策在一定程度上也就是向国家机关表达诉求和反映愿望，当这一表达与国家的民生和社会公共利益关联时就成了协商议题的提出，本质上看这一权利也是协商民主中的基础性权利。
    《宪法》第33条规定：“公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”则从宏观赋予公民平等权的基础上为公民平等参与协商、平等表达自己愿望和诉求、平等向国家机关及其工作人员建言献策提供了宪法保障，是民主协商平等参与的宪法基础，彰显了“所有受影响的公民享有平等的机会和权利来表达他们的想法和利益”[14]之协商民主本质。
    （三）宪法正文规定了实现民主协商之国家义务
    在法治国家，尽管国家的权力不对应国家义务，但公民的权利需要国家保障，因而对应国家义务。宪法在赋予公民参与协商民主的基本权利时，也为国家设定了保障公民权利的基本义务。
    《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。这一条文实质上要求国家机关及其国家工作人员要采取同人民群众经常保持密切联系的方式来倾听人民群众的意见和建议，这是一种较高的要求。它在时间上要求国家机关及其工作人员“经常保持”与人民群众的联系而不是一时或需要时才联系人民群众；它在态度上要求国家工作人员“倾听”人民的意见和建议，也就是认真听取人民群众的意见和建议而不是敷衍群众的意见和建议，倾听中要对人民群众意见和建议作出反应并在决策和作出重大方针时采纳他们的合理建议和吸收他们的正当要求，只有这样方能与人民群众保持密切联系。国家机关及其工作人员只有切实的履行了这一义务，宪法规定的我国公民平等建议权才能有效实现，公民才会有热情探索管理国家事务的途径和方法或者接受党和国家所采取的有利于人民群众管理国家事务的途径和方法。
    三、协商民主新趋势
    从我国宪法为协商民主设定的基本框架看，协商民主制度在中国的发展具有深厚的制度基础、发展空间。从协商民主制度的历史演变和实践看，鲜活的实践促进了协商民主的蓬勃发展，使它成为社会主义人民民主发展的强大引擎，使人民民主更富活力、动力和生命力。沿着协商民主的历史和现实实践道路，以宪法基本精神和制度安排为烛照，我们能够清晰看到协商民主的发展新趋势。
    （一）协商民主将迈入制度化和程序化轨道
    我国的民主实践中长期将协商民主制度表述为政治协商，而社会主义民主政治实践中未给政协定位，现在的政协既不是国家机关，也不是社会团体，而是我国形成的宪法惯例，与全国人民代表大会和地方各级人民代表大会同时开会，并通过建言献策、共商国事的方式履行政协参政、议政、民主监督等职能。然法律上既未对民主监督的法定内涵予以明确，也未界定政协提案的法律性质。因而可以说通过政协制度而推行的协商民主基本上是一种“软办法”，未形成“硬制度”。近年来，随着“协商民主”概念进入中共中央文件，协商民主的“软办法”开始走向“硬约束”。政治协商程序制度化工作迈出了新步伐。2009年9月广州市制定出台了《中共广州市委政治协商规程（试行）》，2010年5月广东省委颁行了《中共广东省委政治协商规程（试行）》。该规程2011年8月正式出台实施，我国政治生活中有了首部省级协商规程。2010年江西省委则在全国率先规定须经人民政协协商而未协商的事项，提交省委前除特殊情况外原则上不能决策，重大决策的政治协商成为了必经程序，政治协商的程序化使民主监督成为了与人大一样的“刚性监督”。[15]这些都标志着政治协商制度化、程序化迈出了坚实的步伐，并将在全国范围内稳步展开。
    （二）协商方式日益拓展
    长期以来我国的协商民主都停留在政治协商层面，而《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将其主要形式规定为“政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议”。政治协商在协调关系、凝聚力量、建言献策和服务大局方面发挥了重要作用。为强化作用，近年来政协进行了大胆的制度创新。过去五年中，全国政协每年召开一次专题协商会，为政协委员和党政领导之间提供了面对面的对话协商平台，推进了协商民主的新探索。专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商将成为政治协商的重要形式。而我国一些地方和部门探索了多种民主协商案例，人大立法过程中的立法协商、地方政府决策中的开放式听取意见、基层决策中的民主恳谈会等新型的协商形式在协商民主实践中不断呈现。特别值得注意的是为应对互联网信息扁平式传递的挑战，网上议政、网上反映社情民意的新协商形式也端倪初现。
    （三）从事后协商到事前和事中协商
    在我国政治生活中协商的领域和议题主要包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题。理论地看，执政党和决策者就国计和民生等重大问题进行决策和立法应当与社会各界、民主党派等进行事前、事中和事后的充分协商。而过往的实际情况通常是上述重大协商议题采取的协商形式常常限于开会、通报情况、甚或象征性的听取意见和领导与领导之间“通通气”，这种协商是形式上的，最多体现了结果上的象征性民主，难以获得民主正当性。其实，“协商民主的内涵无论在决策上还是政治协商上都远远地超出局限于结果的形式协商。协商民主作为一种民主的决策体制或理性的决策形式，每个公民都能平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见并倾听别人的观点，包括对道德问题提供协商的空间，在理性的讨论和协商中作出大家都能接受的决策”。[16]“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的”。协商民主这一本质内涵越来越为党中央所认识。党的十七大报告中明确提出“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”可见，5年前党中央就将把政治协商纳入决策程序视为提高参政议政实效的方法和途径。党的十八大则进一步提出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”，党中央的这一主张也是2003年全国两会期间人大代表和政协委员盛赞的举措。“协商于决策之前和决策之中”能体现决策程序和结果双重意义上的民主性，必将成为我国协商民主的发展趋势。
    （四）基层民主协商渠道日趋活跃
    基层协商民主是协商民主最活跃的实践形式，也是协商民主不断获得旺盛生命力和凝聚力的催化剂。近年来，随着社会主义民主实践的发展，一些具有民主意识的基层人民群众积极向各级党委和人民政府建言献策、自觉主动参与到涉及公共利益的决策。一些基层政权组织则自觉带动广大人民群众在改善和发展民生、深化基层社会综合治理、加强社会治安防控、反映社情民意和有效化解矛盾纠纷等方面主动开动脑筋、积极建言献策、尽力出谋划策。在基层政权组织积极探索和基层人民群众的自觉参与下，基层协商民主的新形式、新办法也不断涌现。浙江温岭的“恳谈会模式”、浙江杭州社区管理的“参与治理模式”等都是有益探索中的成功经验。
    注释:
    [1]王新生. 论协商民主的法治化[J]. 湖南大学学报(社会科学版),2010(1).第136页。
    [2]参见《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建设小康社会而奋斗》第五部分[N]. 人民日报,2012年12月18日.
    [3]郑万通. 以党的十八大精神为指导加强社会主义协商民主制度和人民政协功能研究[J]. 中央社会主义学院学报, 2012(6).第6页。
    [4][美]詹姆斯?博曼，威廉?雷吉. 协商民主：论理性与政治[M]. 陈家刚,译. 中央编译出版社, 2006.第1-2页。
    [5]钟晓渝. 协商民主与多党合作的理论与实践[J]. 团结, 2006(6).第18页。
    [6]李龙. 论协商民主[J]. 中国法学, 2007(1).第33页。
    [7]《周恩来统一战线文选》[M]. 人民出版社, 1984.第89页。
    [8]参见《中国政党制度白皮书》，2007年11月15日国务院新闻办公室发布。
    [9]参见《中国共产党第十三次全国代表大会文件选编》[M]. 人民出版社, 1987. 第17-19页。
    [10]参见湖南省颁布实施的《湖南省行政程序规定》第37条.
    [11]王锡锌. 参与式治理与根本政治制度的生活化[J]. 法学杂志, 2012(6).第96页。
    [12]《毛泽东选集》第2卷[M]. 人民出版社, 1991.第735页。
    [13] [美]詹姆斯?博曼，威廉?雷吉. 协商民主：论理性与政治[M]. 陈家刚,译. 中央编译出版社，2006.第64页。
    [14]Young,Iris Marion. Inclusion and Democracy[M]. Oxford: Oxford University Press, 2000.第168页。
    [15]殷啸虎. 政治协商制度法治化的路径分析[J]. 社会科学, 2011(2).第110页。
    [16]李君如.中国能够实行什么样的民主[N]. 北京日报，2005-09-28(17).
    肖北庚，湖南师范大学法学院教授。
    来源：《湘潭大学学报》2013年第6期