邹爱华：美国土地征收法的新发展及其对我国的启示
邹爱华【摘要】2005年6月23日，美国联邦最高法院对凯洛诉新伦敦市案作出最终判决，支持新伦敦市为了发展当地经济而征收并非处于衰败状态的财产，该案判决引发了民众的强烈不满。迫于压力，大多数州通过了土地征收法的修正案，缩小了征收目的范围、调整了征收审批机关、增加了征收补偿额和完善了征收程序。由于各州的条件不同，改革的内容并不完全相同。基于不同的立场，不同的学者对改革作出了不同的评价。美国许多州的土地征收法改革给我们的启示是：未来完善我国土地征收法时，可以考虑恰当地规定征收目的范围、有效地发挥权力机关的作用、按照市场价值给予征收补偿和赋予被征地农民更多的程序性权利。
【关键词】土地征收；征收目的；征收审批机关；征收补偿；征收程序
中国目前的土地征收法存在一些缺陷，导致征地纠纷频发，严重影响了社会稳定和经济发展，因此，完善土地征收法成为中国目前的一项重要任务。2008年中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2012年11月通过的中共十八大报告都明确提出，要改革征地制度。未来中国的土地征收法如何改革，需要加以研究，而借鉴国外的一些制度应当是重要的研究内容之一。本文将在介绍和简评美国土地征收法新发展的基础上，提出美国土地征收法的新发展对完善中国土地征收法的启示。
一、引发美国土地征收法新发展的凯洛案
2005年6月23日，美国联邦最高法院就凯洛诉新伦敦市案
[1](Kelo v. New London)作出了最终判决，该判决作出后，在美国引起了轩然大波，使土地征收问题成为社会关注的焦点，并引发了美国大多数州的土地征收法改革。
(一)联邦最高法院审理前的案情简介
该案当事人是：作为征收申请人的康涅狄格州新伦敦市(City of New London)和作为被征收人的苏瑟特·凯洛(Susette Kelo)及其邻居。
引发该案的原因在于新伦敦市准备开发该市的福特·楚姆布尔(Fort Trumbull)地区。该市开发该地区的目的是为了发展当地经济、增加就业机会、摆脱贫困状态。在实施开发计划的过程中，由于无法与凯洛及其邻居达成购买处于规划区内的不动产的协议，新伦敦市于2000年11月启动了征收凯洛及其邻居私有房屋的程序，凯洛及其邻居对该征收决定不服，于2000年12月向新伦敦市高级法院提起诉讼，声称新伦敦市征收他们的财产违反了美国《联邦宪法》第五修正案关于“公用”(public use)
[2]要求的限制性规定。
新伦敦市高级法院审理后，一方面签发了永久性的限制命令，禁止新伦敦市征收原告位于规划区第四部分的财产，同时，驳回了原告的部分诉讼请求，允许新伦敦市征收原告位于规划区第三部分的财产。当事人都对新伦敦市高级法院的判决不满，向康涅狄格州最高法院提起了上诉。尽管有法官持不同意见，康涅狄格州最高法院最终还是判决新伦敦市的财产征收决定有效。美国联邦最高法院2004年以调案令的形式提审了该案。
(二)联邦最高法院的判决
美国联邦最高法院认定，新伦敦市对苏瑟特·凯洛及其邻居的财产征收符合《联邦宪法》征收条款关于“公用”的要求。理由是：(1)虽然新伦敦市将不会把部分被征收土地向公众开放、供公众使用，但新伦敦市的开发计划并不是只“有利于特定部分的个人”，也不是为了个别私人主体的利益。(2)新伦敦市认为拟议中的被征收土地所在的地区处于经济萧条状态，该状态足以使该市议会提出的经济振兴计划正当化，该决定应受到尊崇。(3)凯洛及其邻居强烈要求美国联邦最高法院采用一个明确的规则，认定发展经济不符合“公用”要求的主张，既不能得到先例支持，也不符合逻辑。事实上，促进经济发展是政府所拥有的传统和长期被人们所接受的职能，而且并不存在将发展经济和美国联邦最高法院所承认的其他公共目的区别开来的根本方法。
[3]
(三)判决引发的反应
该案的判决引发了持不同政治信仰甚至政治信仰相互冲突的评论家的批评。尽管不同的人所持理由不同，但几乎所有评论家都认为该案判决令人不安。
自由主义者痛斥凯洛案判决，认为凯洛案的判决进一步证明了“只有一个强大的产权制度才能有效抵制派别和寻租”风险，联邦最高法院对“公用”作宽泛解释，将会怂恿政府在广泛情形下践踏私有财产权，篡夺财产所有者决定财产未来命运的权利。
社群主义者也认为凯洛案的判决有问题。虽然社群主义者一般反对强有力的私有财产权，因为他们认为其对共同拥有的资源会产生有害影响，然而，在本案中，他们认为，联邦最高法院在另外一个方向上走得太远，放弃了其保护私有财产的责任。
一些经济学家也对判决表示了不满。格雷·贝克尔(Gary Becker)认为，当政府经常诉诸土地征收权时，其所产生的危害远远大于它带来的好处。另有一些经济学家警告说，大量使用征收权将导致政府项目效率低下、腐败滋生蔓延并削弱私有财产权{1}。
该案也受到了民众的广泛关注。2005年，MSNBC所作的一项民意调查显示，公众反对联邦最高法院的凯洛案判决。即使公众能够从征收计划的实施中获益，高达97％的受访者仍然反对这样一种观点：为了发展经济而征收私人所有的财产是正当的{2}。2009年7月，哥伦比亚大学和哈佛大学的学者在该案发生四年后的一项民意调查中发现，仍有81％的受访者反对为了发展经济而运用征收权将私人财产转让给另外的私人使用{3}。
该案的判决也引发了政治漩涡。美国联邦和州两级的参议院和众议院的议员在听取了学者对案件判决的批评和公众的强烈抗议后，急忙提出各种法案，旨在限制政府利用征收以发展经济的权力{4}。截至2008年年底，除阿肯色州、夏威夷州、马萨诸塞州、密西西比州、新泽西州、纽约州和俄克拉荷马州没有通过修正案之外，其他43个州都通过了限制土地征收权运用的法律或者宪法修正案{5}。
二、美国土地征收法新发展的主要方面
由于美国联邦参众两院议员针对凯洛案判决提出的应对法案没有获得通过，美国土地征收法的新发展主要体现在美国大多数州通过的法律和宪法修正案中。美国各州出台修正案的目的在总体上是一致的，都是为了进一步限制征收权的运用，加强对私有财产权的保护。修改内容主要体现在四个方面：缩小了征收目的范围、调整了征收审批机关、增加了征收补偿额和完善了征收程序。但是，由于各州的历史、自然条件和经济发展状况不同，各州的土地征收法在内容和形式上都存在许多差异，导致各州的修正案在内容方面并不完全一致。
(一)缩小了征收目的的范围
在凯洛案判决之前，虽然美国《联邦宪法》第五修正案和各州的宪法都明确规定，只有为了公用目的，才能征收私有财产。但是，由于美国联邦法院和各州的法院对“公用”的含义进行了扩大化解释，导致公用的范围非常宽泛：修建道路、街道、公园、政府办公楼、公用事业等属于公用范围，为了消除贫民窟和衰败
[4]地区属于公用范围，为了发展经济也属于公用范围；不仅征收后的土地供公众、政府机构和公共事业单位所有、占有、占用和享用属于公用范围，就是征收后的土地由私人实体所有、占有、占用和享用也属于公用范围。为了解决征收权被过滥使用的问题，许多州出台的修正案缩小了征收目的范围。
1.重新界定公用的含义
许多州出台的修正案将可以运用征收权为之服务的公用界定为由公众、公共机构或者公共事业单位占有、占用和享用，如佐治亚州
[5]、印第安纳州
[6]、艾奥瓦州
[7]、肯塔基州
[8]、明尼苏达州
[9]、新罕布什尔州
[10]、弗吉尼亚州
[11]和怀俄明州。
[12]
2.禁止为了发展经济而进行征收
许多州出台的修正案规定，不能为了发展经济的目的而进行征收，如佐治亚州、阿拉巴马州
[13]、德克萨斯州
[14]、密歇根州
[15]、佛罗里达州
[16]、爱德荷州
[17]、南达科他州
[18]、佛蒙特州
[19]、西弗吉尼亚州
[20]、路易斯安那州
[21]、南卡罗莱那州
[22]、康涅狄格州
[23]、蒙大拿州
[24]、新墨西哥州
[25]、北达科他州
[26]、俄亥俄州
[27]、科罗拉多州
[28]和密歇根州。
[29]
不过，对于如何禁止，各州有不同的规定。有的只是规定不得为了发展经济的目的而征收财产，而没有列举发展经济的目的所包括的具体范围，如德克萨斯州。有的则明确列举了范围，但范围有差异：有的包括税基、税收收入和就业机会的增加以及经济的整体运行状况的改善，如佐治亚州；有的包括零售、商业、住宅或公寓的开发和税收收入的增加，如阿拉巴马州；有的仅限于税收收入的增加，如佛罗里达州；有的将发展经济和增加税收收入的目的并列，如路易斯安那州。
3.禁止将被征收财产转让给私人
许多州出台的修正案规定，不能将被征收财产转让给私人，如阿拉巴马州、密歇根州、阿拉斯加州、科罗拉多州、佛罗里达州、佐治亚州、爱德荷州、堪萨斯州
[30]、宾夕法尼亚州
[31]、南达科他州、威斯康辛州
[32]、路易斯安那州、新罕布什尔州
[33]、内华达州
[34]、北达科他州、俄亥俄州、怀俄明州。
同样，对于如何禁止，各州有不同的规定。有的概括地规定不得将被征收财产转让给私人，如阿拉巴马州。有的则规定了具体适用范围，如俄亥俄州规定不能为了发展经济的目的或者仅仅为了增加税收收入的目的而将被征收财产转让给一个私有的商业企业；阿拉斯加州
[35]规定不能为了发展经济而通过征收将一个私人的财产转让给另外一个私人。
4.改变了衰败状态的认定标准
在凯洛案判决之前，许多州在界定衰败状态时有两个特点：一是可以笼统地认定某一个地区为衰败地区(blighted area)，一旦某个地区被认定为衰败地区，不管该地区内的财产是否处于衰败状态(blighted property)，都可以被征收。二是认定某一个地区为衰败地区的标准非常宽泛，当该地区的建筑物或改良物存在破损、陈旧、拥挤、安排或设计有缺陷、土地的利用或者布局过时等情形时，
就可以认定该地区为衰败地区。这两个特点导致政府可以征收的财产范围非常宽泛。
在凯洛案判决之后，为了缩小可以被征收财产的范围，许多州修改了衰败状态认定标准。(1)在认定地区的衰败状态时，不以某个地区为单位笼统地进行，而是以单个地块的财产为基础，对每个地块逐一进行认定，如密歇根州。
[36](2)在认定地区的衰败状态时，量化处于衰败状态的分块土地在整个地区中的比例，如明尼苏达州规定，“衰败地区”是指城市建设用地范围内50％以上的建筑物结构不合格地区。
[37](3)在认定地区的衰败状态时，提高处于衰败状态的分块土地在整个地区中的比例，如俄亥俄州
[38]在认定一个地区是衰败地区时，分块土地处于衰败状态的数量标准从50％以上增加到了70％以上。(4)在定义财产的衰败状态时，强调当地的财产不利于公众健康和安全，如印第安纳州。(5)禁止基于某些理由认定财产处于衰败状态，如俄亥俄州禁止以某地块通过开发能够增加税收收入为基础而认定其处于衰败状态；佐治亚州禁止因为美观方面的原因而认定某财产处于衰败状态。
5.禁止征收衰败地区的非衰败财产
在凯洛案判决之前，许多州都规定，一旦某个地区被认定为衰败地区，不管该地区内的财产是否为衰败财产，都可以被征收。在凯洛案判决之后，为了缩小可以被征收的财产范围，有些州规定，不得征收衰败地区的非衰败财产，如阿拉巴马州禁止未经财产所有者同意，为了一个再开发项目而征收非衰败的财产；西弗吉尼亚州规定，征收机构不能征收没有处于衰败状态的财产，除非市政当局能够证明为了顺利实施旨在清除贫民窟和衰败地区的项目或程序而必须征收该财产且没有替代方案。
6.禁止利用征收消除衰败状态
在凯洛案判决之前，各州都允许运用征收权消除衰败状态，之后，各州修正案基本上也允许运用征收权消除衰败状态，而佛罗里达州修正案则采取了激进的改革措施，禁止拥有征收权的机构为了预防或清除贫民窟或者衰败状态的目的而动用征收权去征收私有财产。
(二)调整了征收审批机关
在凯洛案判决之前，美国不同的州对征收审批机关的规定不同，从总体上讲，存在三种模式：一种是由拥有征收权的行政机关或者其他组织自己作出征收决定，被征收人如果对征收决定不服，可以向法院起诉寻求救济，如纽约州；一种是由拥有征收权的行政机关或者其他组织向有管辖权的法院起诉，由法院就征收能否实施作出决定，如佛罗里达州；一种是由拥有征收权的行政机关或者其他组织向当地的立法机关提出申请，由立法机关对征收申请作出决定，如康涅狄格州。
在凯洛案判决之后，一些州修改了土地征收申请的审批机关，赋予立法机关对土地征收个案的审批权。有的州规定各级立法机关可以对土地征收个案拥有审批权，如犹他州规定，犹他州的市、县和镇要想征收财产，非经市、县和镇的立法机关的同意，市、县和镇不得征收财产。
[39]有的州规定，当征收机构征收特定的土地时，需经立法机关同意，如俄亥俄州规定，当征收机构准备征收处于衰败地区或贫民窟的财产时，必须获得当地立法机关同意。
[40]有的州规定，通过征收将私人的财产转让给另外的私人时，需经立法机关同意，如佛罗里达州规定，需经州议会两院3/5的多数同意，才能运用征收权将私人财产转让给另外的私人。
[41]
(三)增加了征收补偿额
在凯洛案判决之前，对于被征收人失去的被征收财产的补偿，各州规定的标准是公平的市场价值。所谓公平的市场价值是指“以金钱计算的最高价格，该价格是土地在公开市场上销售时能够获得的，在合理的时间内所找到的，拥有关于该土地能够适应的和用于的用途和目的的所有知识的买家，愿意支付的金额；也是一个人自愿而不是被迫出售该土地时应当获得的金额，和一个人自愿而不是被迫购买时愿意支付的金额”。{6}在凯洛案判决之后，有些州提高了征收补偿额，规定征收特定的财产、特定的主体征收财产或者为了特定的目的征收财产时，支付的补偿额应当超过公平的市场价值。例如，印第安纳州规定，当征收一个人的主要住宅用于公用时，需要支付的公正补偿额应当不低于该财产公平市场价值的150％
[42]；堪萨斯州规定，当征收土地所有者的财产时，给予的补偿应当增加到财产评估值平均数的200％
[43]；密苏里州规定，当征收一个人的主要住宅用于公用时，需要支付的公正补偿额应为该财产公平市场价值的125％，当征收一个家庭拥有时间超过50年的财产时，需要支付的公正补偿额应为该财产公平市场价值的150％。
[44]
(四)完善了征收程序
1.要求征收申请人制定详细的计划
有的州要求征收申请人在向法院提起征收诉讼之前制定一项综合性的计划，并获得立法机关同意。如俄亥俄州规定，当一个机构准备征收处于衰败地区或贫民窟的财产时，必须在向法院提起征收诉讼之前制定一项综合性的开发计划，描述其征收该财产的公共需要，该计划至少应包括一项证明公共需要的研究；如果该机构处于一个立法机关的管辖之下，还需要获得该立法机关肯定该征收属于公共需要的决议。
[45]
2.增加了听证规定
有的州增加了一项规定，要求在就特定征收事项进行审议时进行听证。如明尼苏达州规定，若征收财产是为了减轻衰败地区财产的衰败状态、恢复受污染地区、减少被遗弃的财产或者清除公害，地方政府或者地方政府的机构在向法院提起征收诉讼之前必须召开公开的听证会。
[46]
3.增加了公告规定
有的州增加了一项规定，要求在审议是否同意政府机构的征收申请的会议召开之前，对相关事项进行公告。如佐治亚州规定，作为征收申请人的政府机构至少在讨论是否同意征收申请从而作出决议的会议召开的15天以前，应当在临近拟被征收财产的道路右侧张贴一张通告，告知会议召开的日期、时间以及地点，并且要将该通知刊登在报纸上。
[47]有的州增加了一项规定，要求在审议特定征收事项的听证会议召开之前，对相关事项进行公告。如明尼苏达州规定，如果征收财产是为了减轻衰败地区财产的衰败状态、恢复受污染地区、减少被遗弃的财产或者清除公害，地方政府或所属机构在向法院提起征收诉讼之前必须召开公开的听证会；如果地方政府有网站，应当将召开公开听证会的消息发布在网站上；同时，在地方政府管辖范围内公开流通的一般报纸上对公开听证会的召开进行公告。
[48]
4.加强了协商的作用
有的州增加了向法院提起征收诉讼之前的协商规定，如西弗吉尼亚州在凯洛案判决之后的修正案中新增规定，征收申请人应当在提起征收诉讼之前真诚地发出购买拟被征收财产的要约，试着通过与财产所有者协商购买该财产。
[49]有的州扩大了协商的适用范围，如在凯洛案判决之前，明尼苏达州规定协商只适用于修建或提供公共高速公路、街道、道路、胡同、机场、公共交通设施或者其他运输设施，征收申请人可以在向法院提起征收诉讼之前通过协商购买拟被征收的财产，修正后的法律规定，协商适用于所有的征收案件。
[50]有的州将协商由权利变成了义务，如怀俄明州。在凯洛案判决之前，是否与被征收人协商，由征收申请人自己决定，修订后的法律则规定，如果事先不与被征收人协商解决，引发了诉讼，征收申请人应偿还财产所有者的合理诉讼支出。
[51]
5.要求事先向财产所有者提供书面通知
为了达到通过协商获得财产的目的，有的州增加了一项规定，要求征收申请人在向法院提起征收诉讼之前事先向财产所有者提供书面通知，给财产所有者提供相关的信息，从而使其能够与征收申请人进行协商。如怀俄明州要求征收申请人书面通知下列事项：拟议的项目、拟征收的土地，工作计划、管理和设施；征收申请人的联系方式；为了和解而提出的最初的书面要约。该要约应包括拟被征收财产的公平市场价值的评估额和评估方法、被征收申请人对该书面要约回应的时间及其后果等。
[52]
三、美国土地征收法的新发展引起的争议
美国学者对凯洛案之后土地征收法的修改提出了意见相反的评论。
(一)关于修改征收目的范围的争议
主张加强私有财产保护的学者认为，修改后的土地征收法在衰败的认定标准和禁止以发展经济为目的进行征收方面，还存在缺陷。
首先，有些学者认为，修订后的法律对“衰败”的定义仍然非常模糊，以至于无法使其担当限制政府征收权的重任{7}，已经退化为地方政府征收财产的借口{8}。有学者认为，原有的或者修订后的法律用来界定衰败的因素一般包括建筑物破旧、遭受害虫侵扰、规划过时或者构成当地经济健康增长的障碍{9}，可是，法律没有对含义模糊的“规划过时”或者“健康增长”进行界定，导致征收申请人可以如愿以偿地将其想征收的不动产纳入其征收范围。
[53]鉴于凯洛案后的立法改革仍然充满了变幻莫测的概念，许多学者甚至认为，立法改革只是维持了现状，并没有在限制征收权的运用方面做任何事情{10}。有学者在研究了伊利诺伊州修改后的土地征收法关于衰败的界定后认为，其衰败定义仍然模糊不清，飘忽不定，过于宽泛，将使许多社区受到过度征收之侵害{11}。爱泼斯坦甚至主张，处理城市的衰败财产并不一定需要运用征收权，有时运用警察权，禁止财产所有者使用衰败财产或者责令其修缮就可以解决问题了{12}。
其次，有些学者认为凯洛案后的立法改革充斥着许多例外规定，将导致以发展经济为目的的征收所带来的风险无法得到防范{13}。例如，德克萨斯州修改后的法律虽然禁止为了发展经济的目的进行征收，但是，“发展经济的目的是城市社区发展所引发的次要目的”的情形除外。
[54]由于“城市社区发展”的含义模糊，难以明确界定，就可能出现征收申请人打着“城市社区发展”的旗号，实施以发展经济为目的的征收之风险。因此，从理论上看，在立法改革中保留的例外规定有可能将立法改革意图提供的财产保护效果吞噬掉，有学者认为，凯洛案后的立法改革仅仅是“假装在对原有的土地征收法规定进行修改，实际上没有对原有规定进行真正修改”。{14}
相反，主张在私有财产保护和公共利益维护方面加以平衡的学者则认为，不可能全面禁止以发展经济为目的的征收{15}，缩小征收目的范围的立法改革存在负面效果。
首先，禁止以发展经济为目的的征收立法改革存在缺陷。有学者认为，明确地将发展经济从可以运用征收权的合法范围内排除出去的规定，与美国联邦最高法院正确的先例直接相冲突，而且明确地取消了政府在过去所拥有的、用来清除使“居住在那里的人沦落到牛马地位的生存状态”、“糟糕的和名声不好的住宅”的工具{4}，使“公用”概念重新成为美国联邦最高法院早就认为行不通的过时内容。这种做法可能会禁止州从事能够确定无疑地实现公共利益的开发项目。征收立法改革不应当否定立法机关“精心制定”经济发展计划的能力，而应当以保持政治过程完整性的方式确保立法机关能够实施这些计划{16}。
其次，禁止将被征收的财产转让给私人的立法改革存在缺陷。有学者认为，限制政府在私人主体之间重新分配财产的能力将损害政府管理工业和商业的能力。此外，限制政府将被征收的财产转让给私人公司将抑制公共部门和私营部门之间建立伙伴关系，阻碍创新性土地利用计划的实施，即使该计划将鼓励政府落实，旨在促进经济本身发展，而不是为了私人公司的利益量身打造的项目{17}。还有，禁止将被征收的财产转让给私人将导致产生大量政府直接从事开发和经营的企业，例如医院、停车场和体育场馆{18}。
最后，禁止征收衰败地区之财产的立法改革存在缺陷。有学者认为，虽然全面禁止征收衰败地区的财产可以消除人们为了公司的利益而损害当地社区存在的偏爱行为，以免贫困的社区被消灭掉，但是，这种禁止也存在不可忽视的缺陷：它会阻碍或者阻止政府在贫困地区实施急需的经济复兴计划，有可能导致贫困地区缺乏经济发展机会，形势逐渐恶化，甚至沦为贫民窟{19}。也有学者认为，佛罗里达州全面禁止征收衰败地区之财产的立法改革是对凯洛案的一个匆忙反应，一刀切的禁止使城市丧失了以少数被征收人的利益为代价为所有居民服务的合法工具，立法机关需要在防止征收权滥用和保障县与城市吸引新的开发和治理衰败的能力之间进行平衡{20}。
根据学者的评述，可以得知，学者都不反对适当缩小征收目的范围，在大的方向上没有争议。学者之间的争议在于具体的操作，即如何缩小以及缩小到什么程度。
(二)关于调整征收审批机关的争议
有学者认为，赋予立法机关对土地征收个案的审批权是合理的改革，这种改革之所以合理，原因在于它能够加重民选官员在决定征收时应当承担的责任。当私人开发商力推的征收并不能实现公众的最佳利益时，要求民选的官员来决定是否实施以发展经济为目的的征收，将给民选官员增加政治成本{16}。
可是，有学者则怀疑赋予立法机关对土地征收个案的审批权的合理性，认为由立法机关审查和批准发展计划，可能会引起人们的争议，因为其与权力的分立和制衡原则相违背，将导致立法机关篡夺行政机关的管理职责和司法机关的解释功能。事实上，公开的立法听证是一个政治过程，与受司法审查制约的行政程序不同。目前还不清楚议会所具有的合法的监督职能是否包括批准土地征收的听证会{21}。爱泼斯坦则认为，个人财产权的命运不能由议会的多数人来决定{22}。
还有学者通过分析佛罗里达州的实践，认为赋予立法机关对土地征收个案的审批权并不能防止征收权被滥用。根据修正后的佛罗里达州宪法规定，经过参众两院3/5的议员同意，议会可以同意实施私人获得被征收土地的利益输送型的征收。人们有理由怀疑，该例外规定是否开辟了一条征收权被滥用的途径，只是将“腐败”的风险由地方政府转移到了州立法机关。事实上，佛罗里达州议会和地方政府一样，对特殊利益集团或政治压力也不具有免疫力，因此，得到大力支持的项目，如由州长支持的项目，一般可以得到批准。例如，2004年，前佛罗里达州州长杰布·布什(Jeb Bush)为了引进从事生物技术开发的克里普斯研究所，强力推动州议会通过了一项法案，以确保克里普斯研究所能够在征收获得的土地上修建研究设施。根据该例证可以得出结论，佛罗里达州最近的征收改革可能会导致得到州支持的大型项目获得许可，而缺乏州支持的小型地方项目则会被禁止{18}。
诚如持怀疑态度的学者所言，根据公共选择理论，议员和行政官员一样，皆有谋私利的动机，可能被收买，因此，赋予立法机关征收审批权并不能彻底解决征收权被滥用的腐败问题，但是，收买众多议员需要巨额成本，这个改革应当可以在一定程度上遏制征收权的滥用。
(三)关于增加征收补偿额的争议
许多学者赞成增加补偿额的立法改革。有学者认为应当增加补偿额，补偿额应当超过被征收财产的公平市场价值。其原因在于，许多被征收财产位于贫困地区，这些财产的公平市场价值非常低，如果给予的补偿额超过被征收财产的公平市场价值，可以看作是对被征收财产之非经济价值的一种补偿{19}。该学者之所以有这种见解，是因为在凯洛案判决之前，美国各州关于征收补偿的标准是公平市场价值，这个价值是被征收财产的客观市场价值，而不考虑该财产对被征收人所具有的情感方面的主观价值，美国联邦最高法院和各州法院在审判中也坚持这种观点{6}。因此，有学者认为，由于在当前的征收实务中，没有对住宅被征收所引发的“令人情绪低落的损失”给予补偿，增加补偿的规定可以算作是对该问题一个合理的反应{16}。还有学者认为，增加补偿额的改革措施导致征收成本增加，可以有效防止州和地方政府滥用征收权{22}。
但也有学者认为，增加征收补偿额并不能解决征收过程中存在的征收权被滥用问题。立法改革中要求在征收住宅时增加补偿额的规定并不关注征收过程中的政治责任，而是将注意力集中在减轻单个被征收人所承担的负担方面。因此，这种改革并没有解决征收权运用过程中的透明度和责任问题。如果公众对征收实践的不满源于其认为政治过程被滥用，要求立法机关在征收财产的过程中多支付25％的公共资金，很难说是一个解决问题的办法。相反，如果征收立法改革欲对政府责任的失败作出有意义的反应，应当是对作出财产征收决定的政治过程进行限制{16}。
还有学者认为，增加补偿额不能解决征收过程中的公正补偿问题。除非提供的补偿总额等于或超过被征收人作为自愿的卖方所愿意接受的价格，否则，即使增加征收补偿额，被征收人也不大可能对补偿结果满意。而且，由于外人很难知道被征收人作为自愿的卖方所愿意接受的价格是多少，增加补偿额可能导致两种不良后果：增加后的补偿额超过被征收人愿意接受的价格，导致过度补偿，或者增加后的补偿额少于被征收人愿意接受的价格，导致补偿不足{17}。
笔者认为，反对增加补偿额的理由难以成立。首先，在改革过程中，并没有一个州仅仅将注意力集中在增加补偿问题上，而没有注意增加征收决定过程中的透明度问题，恰恰相反，许多州都加强了程序方面的改革。其次，不管是过度补偿的情形，还是依然存在补偿不足的情形，增加补偿额是朝着给予被征收人真正公正补偿的正确方向在前进，因为被征收人并不愿意出卖自己的财产。在大多数情形下，按照公平的市场价值给予被征收人补偿并不公正，存在补偿不足的问题，即使在少数情形下，有些被征收人获得了超过他们自己预期的补偿额，这个超额补偿也可以看做是对被征收人被迫丧失财产的一种抚慰。
(四)关于完善征收程序的争议
有些学者从宏观角度肯定了完善征收程序的重要意义。在征收改革争论中，由于不同群体都非常强烈地支持自己所提出的实体性改革方案，难以解决棘手的实体性问题。相反，应当为被征收人提供详细的程序性权利，通过政治上具有可持续性的建设性程序改革，来完善地方政府实施的征收私人财产后转移给另外一个私人的做法{23}。
还有学者认为，要求征收申请人在向法院提起征收诉讼之前向被征收人发送通知、公告拟议的征收事项和对征收权的授予进行公开听证，具有重要作用；公告拟议的征收事项是落实民选官员责任的一个关键措施，通过公告增加审查的公开性，民选官员的责任就可以有效阻止官员为了政治上处于强势地位的私人利益集团的利益而滥用征收权。增加的程序规定不仅给被征收私有财产的所有者提供了参与决定征收的政治过程的机会，而且也有效加重了征收审批人公正处理问题的责任。当面对当地的财产所有者可能提出的真实的反对意见时，如果难以用服务于公共利益为征收加以辩护，政府官员将不太可能批准该征收{16}。
另有学者则怀疑征收程序改革的价值。该学者认为，虽然不能说征收程序没有陈旧过时和需要改善的地方，但是，包括新伦敦市凯洛案在内的许多极具争议的征收案件并不缺乏程序，而且，并没有明确的理由可以让人们相信，改善后的程序所带来的好处可以超过改革所带来的成本，从而证明改革是正当的{17}。
阳光是最好的防腐剂。笔者认为，增加征收决定过程的透明度，赋予被征收人更多的程序性权利，虽然可能增加成本，但可以有效地抑制征收权被滥用的问题。
四、美国土地征收法的新发展对我国的启示
虽然美国学者对美国土地征收法的改革内容存在争议，改革措施的效果也还有待检验，而且，我们也不可能照搬美国的做法。但是，美国土地征收法修改过程中所涉及的问题恰恰也是我国土地征收法实施中遇到的且需要完善的问题，因此，美国的一些改革对我国未来完善土地征收法具有启发意义。
(一)恰当地规定征收目的范围
如前所述，基于各自不同的条件，虽然美国各州出台的修正案在具体内容方面并不相同，但整体趋势是缩小征收目的范围。这给我们一个启示，即具体的征收目的范围应当与我国当前的需要相适应，我们应当恰当地规定征收目的范围。
我国目前没有明确规定征收目的范围。虽然2004年修订后的《宪法》和《土地管理法》以及2007年颁布实施的《物权法》明确规定了征收目的是“公共利益的需要”，但都没有对公共利益的范围进行规定{24}。
随着《物权法》的颁布，农民所拥有的土地承包经营权物权化了，要求充分保护财产权的呼声日益高涨，越来越多的人已经认识到，再不能无限制地征收农民集体所有的土地了。中共中央已经认识到了这一点，在2008年10月12日通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出，要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。根据该规定，未来的公益性建设用地可以通过征收来获得，而经营性建设用地将通过市场来获得。首要的问题是划定“公共利益”的范围，有学者建议通过确定标准和设置认定程序来明确公共利益的范围{25}。笔者认为，鉴于我国目前还处于发展阶段，为了大力促进经济发展，不能将征收目的范围划得过窄，最好采用正反结合的方式规定征收目的范围。先从正面规定，只有为了公共利益的需要，国家才能征收农民集体所有的土地，然后列举一些常见的属于公共利益需要的用地情形，接着从反面明确排除不属于公共利益范畴的用地情形{26}。
(二)有效地发挥权力机关的作用
为了防止征收权被滥用，美国的一些州在凯洛案后出台的修正案中授予了立法机关对个案的征收审批权。这种改革给我们一个启示，我们也可以有效地发挥权力机关在土地征收审批中的作用。
我国目前只有中央政府和省级政府拥有征收审批权，而且将基本农田的征收审批权集中在中央政府。集中征收审批权的目的是为了防止省级以下政府滥用征收权，通过征收将耕地转化为建设用地，从而保护耕地，力争实现到2020年时维持全国耕地总面积在18亿亩的目标。征收审批机关的这种设置在运行中存在两大缺陷：一是导致省级以下地方政府频频违法，严重影响政府形象，败坏社会风气。当前，发展经济是政府的中心工作，也是考核政府官员政绩的最重要指标。为了发展经济，就需要有土地和资金的投入，土地征收则是政府获得土地和资金的有效方法。通过征收农民集体所有的土地，政府获得了发展经济所需要的土地，政府再通过转让土地使用权，又可以获得土地使用权出让金等土地有偿使用费，从而获得资金，一举两得{27}。在征收土地有着巨大利益的时候，丧失了征收审批权的政府就会频频违法征收农民集体所有的土地{28}。审批权高度集中也导致审批程序复杂、效率低下，是地方政府频频违法征地的原因之一。二是省级政府在运用征收审批权时，倾向于多征地，不利于保护耕地。这种结果的发生有主观和客观两方面的原因：在客观方面，我国目前处于工业化和城镇化阶段，
建设占用耕地无法避免；在主观方面，省级政府及其官员与省级以下政府及其官员所面临的任务和考核指标是一样的，为了发展经济，也会倾向于多征地{29}，从而难以有效地保护耕地。
为了解决审批权集中于中央政府和省级政府所带来的弊端，我们可以借鉴美国一些州的改革成果，重新分配土地征收审批权，将一些土地征收案件的审批权交给民意代表机关——各级人民代表大会。对于民意代表机关决定土地征收问题，代表美国联邦最高法院撰写凯洛案判决书的史蒂文斯大法官给予了充分肯定。2011年11月16日，他在美国阿拉巴马大学法学院演讲，为自己撰写的凯洛案判决书不受欢迎进行辩护时就明确指出：对于什么样的土地能够被征收这样的经济政策的决定，最好由民选的代表作出，法官应当对民意代表的决定给予尊崇{30}。
对我国来说，可以考虑将涉及基本农田的土地征收审批权交给全国人大常委会或省级人大常委会负责，以500亩为限，500亩以上的由全国人大常委会负责审批，500亩以下的由省级人大常委会负责审批。不涉及基本农田的土地征收审批由市、县级人大常委会、省级政府和中央政府负责。中央政府的审批权限是：基本农田以外的耕地500亩以上，其他土地1000亩以上；省级政府的审批权限是：基本农田以外的耕地300亩以上500亩以下，其他土地500亩以上1000亩以下；市、县级人大常委会的审批权限是：基本农田以外的耕地300亩以下，其他土地500亩以下。
[55]如此规定，就可以充分发挥权力机关的作用，既能提高审批效率，又能有效保护耕地，特别是基本农田。
(三)按照市场价值给予征收补偿
美国一些州出台的改革方案规定，在一些情形下按照超过被征收财产公平市场价值的数额补偿被征收人。这些改革可以给我们一个启示，即给予被征收人的补偿额可以增加，我们也可以考虑增加被征地农民的补偿额。
与美国各州改革前的规定相比较，我国的补偿标准很低。根据当前《土地管理法》的规定，国家只按照被征收土地之产量的一定倍数支付补偿费用，土地补偿费和安置补助费构成的补偿总和不得超过被征收土地年产值的30倍。按照这种标准计算出来的补偿额往往只有被征收土地市场价值的10％左右。
鉴于我国目前还处于发展阶段，国家的财力还不是很雄厚，我们不可能按照超过被征收土地的市场价值给予补偿。但是，修改现有的补偿标准，增加补偿额，按照被征收土地的市场价值给予被征地农民补偿，具有充分的正当性。事实已经证明，许多被征地农民之所以出现生活困难的问题，与现有的补偿标准有直接关系。土地是一笔巨大的财富，如果被征地农民能够获得按照市场价值标准支付的补偿，被征地农民在失去土地的同时应当能够获得一笔不菲的补偿，除非遇到其他导致生活困难的原因，在正常情况下，被征地农民的生活应当没有问题。所以，按照市场价值补偿被征地农民，有利于解决被征地农民的生活困难问题，符合建设和谐社会的需要。
按照市场价值进行补偿，符合市场经济“等价交换”基本原则的要求，符合法律上正义的要求。根据现有的法律，其他和土地征收相关的买卖关系都遵循市场经济的“等价交换”原则。国家征地后，以出让方式转让土地使用权是按照市场价值进行的，房地产开发公司在销售房屋时，也是按照市场价值进行的。既然都是与土地有关的买卖关系，国家和房地产开发公司能够按照市场价值“卖地”，被征地的农民也应当能够按照市场价值“卖地”，否则，就是受到了不公正对待。因此，土地征收法规定的现有补偿标准是非正义的，按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民才符合正义的要求{31}。
(四)赋予被征地农民更多的程序性权利
为了充分保护被征收人的财产权，美国一些州出台的改革方案增加了被征收人的知情权和参与权，使被征收人能够在征收程序启动之前获得相关信息，参与征收决定的作出。这种改革给我们的启示就是：完善征收程序，赋予被征地农民更多的程序性权利，有助于保护被征地农民的权利。
《土地管理法》和《土地管理法实施条例》都没有规定被征地农民在土地征收中的程序性权利，只是在国土资源部2001年发布的《征用土地公告办法》中规定了被征地农民参与决定征地补偿、安置方案的权利。其第9条和第10条规定，在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内，被征地农村村民对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，可以向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出，土地行政主管部门应当研究被征地农民对征地补偿、安置方案的不同意见。被征地农民要求听证的，应当举行听证会。
遗憾的是，现有的规定没有赋予拟被征地农民参与决定土地征收方案的权利。也就是说，拟被征地农民对于自己耕种和使用的土地能否被征收，不能在征收审批机关不当作出决定之前发表意见，从而影响征收审批机关的决定，只能在征收审批机关决定征收土地后，就征地补偿、安置方案发表意见。很显然，对拟被征地农民而言，参与决定土地征收方案更有意义。如果拟被征地农民能够通过参与决定土地征收方案，避免征收审批机关作出同意征收土地的决定，就可以保证自己耕种和使用的土地不被不当征收，自己的生产和生活就不会因征收而受到不当干扰。同样，对国家而言，赋予拟被征地农民参与决定土地征收方案的权利也具有重要作用。赋予农民参与决定土地征收方案的权利，可以收到以权利制约权力的效果，可以在权力制约权力之外另外加上一种限制，从而能够更有效地保护耕地。有鉴于此，为了有效保护耕地和农民的生产和生活，需要赋予拟被征地农民参与决定土地征收方案的权利。
邹爱华(1971－ )，男，湖北沙洋人，湖北大学政法与公共管理学院教授，西南政法大学经济法学院博士后研究人员，法学博士.
【注释】
[1]国内已有学者对该案进行介绍和研究，但尚未见到研究该案引发的美国土地征收法发展的成果。(参见：耿利航．如何界定公共利益——美国联邦最高法院“凯洛诉新伦敦市案”的剖析和启示
[J].法学杂志，2007, (2): 135－137；蔡婧萌．凯洛诉新伦敦案
[J].研究生法学，2007, (3): 147－160；刘亚凡．凯洛诉新伦敦市土地征收案
[J].中国审判，2007, (7): 73－75.)
[2]美国《联邦宪法》第五修正案规定：“非经正当补偿，私有财产不得被征收充作公用。”据此可知，美国《联邦宪法》不是用“公共利益”(public interest)而是用“公用”(public use)概念来表述征收目的。需要指出的是，根据字面含义，“公用”的含义应当是公众可以直接使用被征收后的土地，但是，在美国的司法实践中，“公用”的含义被扩展为“公共利益”或者“公共目的”(public purpose)的含义，即使公众不能直接使用被征收后的土地，如果公众能够从被征收土地的使用中获益，征收土地就是正当的。
[3]Kelo v. New London, 545 U. S. 469(2005).
[4]根据美国各州土地征收法规定，除了可以利用征收清除贫民窟(slum)之外，还可以利用征收清除处于衰败状态的财产(blighted property)。所谓衰败(blight)是指某地区虽然还没有沦为贫民窟，但是该地区的房屋质量、卫生和防火等方面存在比较严重的缺陷，危及到了公众安全。
[5]Georgia, House Bill 1313, Signed into law on April 4, 2006.
[6]Indiana, House Bill 1010, Signed into law on March 24, 2006.
[7]Iowa, House File 2351, Governor's veto overridden on July 14, 2006.
[8]Kentucky, House Bill 508, Signed into law on March 28, 2006.
[9]Minnesota, Senate File 2750, Signed into law on May 19, 2006.
[10]New Hampshire, Senate Bill 287, Signed into law on June 23, 2006.
[11]Virginia, House Bill 2954, Signed into law on April 4, 2007.
[12]Wyoming, House Bill 124, Signed into law on February 28, 2007.
[13]Alabama, Senate Bill 68, Signed into law on August 3, 2005.
[14]Texas, Senate Bill 7, Signed into law on September 1, 2005.
[15]Michigan House, Bills 5060 and Senate Bill 693, Signed into law on September 20, 2006.
[16]Florida, House Bill 1567, Signed into law on May 11, 2006.
[17]Idaho, House Bill 555, Signed into law on March 21, 2006.
[18]South Dakota, House Bill 1080, Signed into law on February 17, 2006.
[19]Vermont, Senate Bill 246, Signed into law on April 14, 2006.
[20]West Virginia, House Bill 4048, Signed into law on April 5, 2006.
[21]Louisiana, Senate Bill 1, Approved by voters on September 30, 2006.
[22]South Carolina, Senate Bill 1031, Approved by voters on November 7, 2006.
[23]Connecticut, Senate Bill 167, Signed into law on June 25, 2007.
[24]Montana, Senate Bill 363, Signed into law on May 16, 2007,
[25]New Mexico, House Bill 393, Signed into law on April 3, 2007.
[26]North Dakota, Senate Bill 2214,
Signed into law on April 5, 2007.
[27]Ohio, Senate Bill 7, Signed into law on July 10, 2007.
[28]Colorado, House Bill 1411, Signed into law on June 6, 2006.
[29]Michigan, Senate Joint Resolution E, Approved by voters on November 7, 2006.
[30]Kansas, Senate Bill 323, Signed into law on May 18, 2006.
[31]Pennsylvania, Senate Bill 881, Signed into law on May 4, 2006.
[32]Wisconsin, Assembly Bill 657, Signed into law on March 30, 2006.
[33]New Hampshire, CACR 30, Approved by voters on November 7, 2006.
[34]Nevada, Assembly Bill 102, Signed into law on May 23, 2007.
[35]Alaska, House Bill 318, Signed into law on July 5, 2006.
[36]Michigan, Senate Joint Resolution E, Approved by voters on November 7, 2006.
[37]Minnesota, Senate File 2750, Signed into law on May 19, 2006.
[38]Ohio, Senate Bill 7, Signed into law on July 10, 2007.
[39]Utah, Senate Bill 117, Signed into law on March 21, 2006.
[40]Ohio, Senate Bill 7, Signed into law on July 10, 2007.
[41]Florida, House Joint Resolution 1569, Approved by voters on November 7, 2006.
[42]Indiana, House Bill 1010, Signed into law on March 24, 2006.
[43]Kansas, Senate Bill 323, Signed into law on May 18, 2006.
[44]Missouri, House Bill 1944, Signed into Jaw on July 13, 2006.
[45]Ohio, Senate Bill 7, Signed into law on July 10, 2007.
[46]Minnesota, Senate File 2750, Signed into law on May 19, 2006.
[47]Georgia, House Bill 1313, Signed into law on April 4, 2006.
[48]Minnesota, Senate File 2750, Signed into law on May 19, 2006.
[49]West Virginia, House Bill 4048, Signed into law on April 5, 2006.
[50]Minnesota, Senate File 2750, Signed into law on May 19, 2006.
[51]Wyoming, House Bill 124, Signed into law on February 28, 2007.
[52]Wyoming, House Bill 124, Signed into law on February 28, 2007.
[53]W. 41st St. Realty v. N. Y. State Urban Dev. Corp., 744 N. Y. S. 2d 121, 124(N. Y. App. Div. 2002).
[54]Texas Government Code Ann. s2206.001(b)(3).
[55]土地征收审批机关的设置及其权限是一个有待深入研究的问题。本文作者在面对土地征收审批权高度集中于中央政府和省级政府带来的地方政府大量违法、严重败坏政府形象的背景下，曾提出了一个建议：下放土地征收审批权给县级地方政府。(参见：邹爱华．完善土地征收审批制度的基本思路与具体对策
[J].国家行政学院学报，2011, (2): 96－97.)该文提出的建议受到了学者的质疑。(参见：刘国乾．土地征收审批的正当程序改革
[J].法学研究，2012, (4): 126－137.)事实上，限于该文的容量，本文作者并没有对土地征收审批权配置问题展开详细论述，也无法对此问题展开详细论述。本文作者将另外撰文详述该问题。
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