殷啸虎：论特别行政区行政主导下的行政权控制与监督
殷啸虎摘要: 行政主导是特别行政区政制的基本特征。这一制度安排既是基于历史的考虑，也是出于现实的要求。但行政主导体制所存在的最大问题，就是对行政权运行监督的不足。由于行政主导体制本身所具有的行政权一权独大的特殊性，使得在实际运行中，在如何健全和完善对行政权的有效监督和控制等方面，依然面临一些比较突出的问题。要健全和完善行政主导体制下的行政权控制与监督，应当从完善立法监督机制、依法规范行政权的运作、完善司法审查机制、扩大公民参与，以及充分发挥社会监督功能等方面入手，通过构建良性的互动关系，实现对行政权的有效控制与监督。保证行政主导体制在法治的轨道上有序、有效和规范运行。
关键词: 特别行政区;行政主导;行政权;澳门特别行政区
分权与控权是现代宪政制度安排的一项核心内容。特别行政区由于其特殊的历史及现实原因，采取了以行政主导为核心的政制模式。这一模式体现了特别行政区政治制度的特点，适应了特别行政区政制发展的要求。尤其是澳门特别行政区，
但同时，由于行政主导在客观上形成了行政权一权独大的事实，在实际运行中也产生了一些问题，引起了不同的看法。如何有效规范行政主导体制下行政权的运作，加强对行政权的监督，是维护特别行政区政制稳定、提高行政效率所不可忽视的问题。
一、问题的提出
行政主导是特别行政区政制的基本特征。通过正式程序（包括多数投票）产生代表的代议制民主，特区居民享有基本法保障的政治自由和居民自由，保有免受公权力干预的私人领域，政治文化呈现多元化和个人主义，彰显民主的价值；同时，它又克服了过去“总督制”下高度专权、绝对主导、行政霸道，扬弃了“三权分立”制下只讲制衡、不讲配合导致的掣肘和停顿，防止了议会制下可能出现的政府更迭、管治不稳。是“一国两制”下地方民主政治体制的模式。[1]
行政主导的政治体制必然使得行政管理具有更大的权力，但“主导”并不意味着行政权力可以超越法律的规范，行政权的运行必须严格按照《基本法》的规定，并根据《基本法》的要求，接受立法机关、司法机关以及社会各方面的监督。这既是法治社会的基本准则，也是保证行政主导体制规范运行的前提条件。在行政主导体制下，由于行政长官及特区政府享有非常广泛的职权，在政策制定以及提出法案等诸多方面具有主导性的地位，加强对政府行为的监督制约，无论是对于严格落实基本法的各项制度与规定，还是对于保障权力的正确运用和防止权力出现偏差，保障政府政策和行为的合理性和认受性，并最终保障特区的整体利益，都至关重要。行政主导决不意味着行政独大甚至是行政专断，决不意味着行政机关可以不要立法机关的监督制约，恰恰相反，越是实行行政主导，越是要强化立法监管的监督制约力度。否则，必将导致权力运行上的失衡和无序。这既是权力分工与制约原理的客观要求，也是保证行政主导体制下特别行政区政治发展和稳定的基本要求。
然而，不可否认，由于历史与现实的原因，导致行政主导体制所存在的最大问题，就是对行政权运行监督的不足。
首先，从历史来看，行政主体体制无疑是殖民地政治文化的产物，目的是为了加强宗主国对殖民地的控制。香港和澳门回归祖国后，继续保留行政主导体制，既是基于“一国两制”方针，也是维护特别行政区政制稳定的需要，但这种体制强调的是行政效率，但如何适应民主的问题就日益凸显出来。正如有论者指出：行政主导作为殖民地管治时代的一套强行植入的政治体制，它体现的是所谓宗主国的国家意志和政府利益。这种体制格外强调的价值观是管治的效率，其最大的缺憾则是本地民意民情的被漠视。[2]在这种情况下，对行政权的监督不可避免地要服务于行政管治的效率。
其次，从现实来看，香港和澳门特别行政区《基本法》在确立行政主导体制的同时，对如何监督行政权的运作有着具体的规定，但监督不力、甚至是监督缺位的情形在实际上是存在的，这也是目前各方面都比较关注的问题。有论者就指出：这一体制在实际运作中产生了一些新的问题，在澳门就表现为行政机关行使权力缺乏必要的监督。[3]（关于这一点，我们将在下文中具体分析）
再次，从实践而言，对行政权的控制是现代宪政制度设计的基本目标和基本要求。古今中外政治发展的实践证明，对权力的监督与控制是法治的基础与保证。任何人，只要其手中的公权力不受约束，便很难脱俗地抗拒腐败与滥权的诱惑，并必然会以公权力的名义行侵害私人权利之实，为自己谋取利益与好处。为了保证公权力不被滥用，防止私人的权利受到以公权力的名义而实施的侵害，就必须在从决策到执行的整个过程中，对公权力行使者的行为进行全方位与多层次的监督。特别行政区民主政治的发展，首先从理论和实践层面对如何完善行政主导下的行政权运行进行有效监督提出了要求。以政府的自由裁量权为例：按照《基本法》特别行政区政府在管理行政事务时，享有一定的自由裁量权。特别是在行政主导体制下，必然使得行政管理具有更大的自由裁量权。自由裁量权的合理、合法使用有利于提供处理行政事务的效能；但一旦政府官员滥用自由裁量权，就有可能滋生腐败。因此，自由裁量权的行使必须受到社会各方面的监督，以保证权力的规范运行。
从特别行政区政制发展的实际出发，要维护“一国两制”原则指导下的特别行政区政治稳定和社会稳定，就必须坚守行政主导体制；要维护行政主导体制的稳定与有效运作，推进特别行政区民主化发展，又必须对行政主导体制下的行政权运作有一套必要的、有效的并且是完善的监督机制。要做到这一点，就应当对现行行政主导体制下行政权的运作实践进行检讨，在肯定其积极方面的同时，分析存在的问题并寻求解决问题的对策。这也是特别行政区民主政治建设和法治建设所不可回避的问题。正如原澳门特别行政区立法会主席曹其真在纪念澳门特别行政区基本法实施10周年座谈会的发言中所说：基本法所确立的特区政治体制是行政长官具有较高的法律地位和较大的决策权限的行政主导型政治体制，行政与立法既相互制衡又相互配合。这一体制的目的是为了保障特区政府能较灵活地制定符合社会发展及社情民意的政策，并及时纠正在施政中所可能出现的缺陷与不足，从而提高施政效率。也正因为行政机关享有较大的权力，因而基本法要求在体制上必须完备各种监督制衡机制。经过十年的实践，我们对这一体制的认识虽然已大大深化，但在妥善处理体制运行所必要的权力制衡方面，也就是说在保障行政主导权的行使合法、合理的同时，强化立法机关对行政的监督，建立一个良性互动的行政立法关系仍然是特区未来工作的重点之一。[4]
二、行政主导体制的渊源与原因
如前所述，行政主体体制无疑是殖民地政治文化的产物，目的是为了加强宗主国对殖民地的控制。香港和澳门回归祖国后，继续保留行政主导体制，既是基于“一国两制”方针，也是维护特别行政区政制稳定的需要。吴邦国在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施10周年座谈会上的讲话中指出：“（澳门）基本法从我国国情以及澳门的历史与现实出发，为澳门特别行政区规定了一套有特色的崭新制度和体制。这当中最重要的有两条，一条是明确澳门特别行政区的法律地位，既表明澳门特别行政区处于国家的完全主权之下，又赋予澳门特别行政区高度的自治权。也就是说，澳门特别行政区的高度自治权不是澳门固有的而是中央授予的。从这个角度讲，基本法是一部授权法律。另一条是确定澳门特别行政区实行以行政为主导的政治体制，行政与立法既互相制衡，又互相配合，司法独立。这套政治体制既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分，也适应了澳门回归祖国后的现实需要，是实现‘澳人治澳’、高度自治最好的政权组织形式。”[5]因此，要了解行政主导体制的特点及存在的问题，首先必须对这一体制的历史渊源以及形成这一体制的原因作一分析。
客观地说，特别行政区行政主导体制带有鲜明的殖民地政治文化的色彩。在英国对香港进行殖民统治时期，港督作为最高行政长官，在香港政制格局中居于最高地位，而行政局和立法局仅是其执政的辅助和咨询机构，至于其下所设布政司署、财政司署和律政司署等公务员机构则都是他的执行机关。此外，港督还掌握着相当的司法权。因此，这种体制与其说是行政主导，还不如说港督主导更切合实际。
当然，这种体制的渊源还是英国在殖民地的政制模式，因为英国对殖民地的统治主要是通过总督来实现的。总督作为女王在殖民地的代理人，代表女王和英国政府行使统治权。香港作为英国的殖民地，自然也不例外。港督作为香港殖民地时期的权力核心，其全部权力来自于宗主国英国，而且核心部分是行政权力，从而形成了以行政主导体制为核心集权政制，并且通过对人事权和立法权的控制而更加强化。在人事上，总督有权委任两局官守、非官守议员，任命除布政司、按察司和三军司令以外的其他官员以及除最高法院以外的各级法院的法官、总薪级表第4级和以下级别的官员，另外港督还可以委任太平绅士。同时，港督还可以对任何官员给予停职、免职以及其他纪律处分。
在立法权方面，港督兼任立法局主席，行使着重要的立法权力，包括：委任立法局官守议员和官委议员；撤销不遵守香港法律的立法局议员（包括民选议员）的职务；批准或否定立法局的法律；为立法局民选议员的选举制定法律，包括决定选区，每个选区的议席，选民、候选人和当选人的资格限制以及民选议员的任期；解散立法局；指定立法局每次会议的开始及结束日期；在每次立法局开会时致辞并提出立法纲要；决定应否在正常会议之外召开特别会议；建议或拒绝建议立法局接受有关税项或动用政府收入等方面的请求或动议；有传召豁免证人向立法局或其辖下的委员会提供证据的权力；等等。此外，港督还有着一项重要立法权：紧急立法权，即在港督认为紧急或对公众有危害的任何情况下，他可以颁布如何他认为符合公众利益的法令。因此，从某种意义上说，在殖民地时期香港的立法权是从属于行政权、并且为行政权服务的，行政权构成了香港政制下的权力中心，而港督则是行政权的中心。[6]
澳门的情形与香港有着类似之处。澳门成为葡萄牙的殖民地后，与香港一样，由澳督掌握了澳门政治生活中的权力。至19世纪中后期，澳督彻底获得澳门政治行政的主导地位，成为了澳门政治体系和权力结构的核心。直到1976年颁布的《澳门组织章程》，赋予澳门地区“自治权”，承认澳门是葡萄牙管治下的中国领土，澳门政治由此开始走向民主化，具体表现则是依据《澳门组织章程》，成立一个与澳督分权的政治机构——立法会，使得澳督完全主导澳门政制的局面终于发生变化。但尽管如此，直到1999年澳门回归中国之前，以澳督为代表的行政权始终居于主导地位的政治传统并没有改变，并呈现出如下几个特点：
首先，从澳督的权力渊源看，澳督仍是澳门政治的权力核心。根据《澳门组织章程》及《葡萄牙宪法》的相关规定，澳督在澳门代表葡萄牙法院以外的所有其他主权机构——总统、议会和政府。这也就意味着葡萄牙在澳门的管治，是通过授权澳督进行的，仅有司法权除外。从而也使得行政主导之传统得以延续。
其次，从澳督的权力范围看，澳督仍享有最大化的权力范畴。澳督无论是对外还是对内，在既定政制体制中都仍然处于主导地位。根据《澳门组织章程》及相关规定，澳督在澳门总体代表葡萄牙主权机构，拥有除法律规定保留给葡萄牙主权机关之外的全部行政权和部分立法权；有权在对内和对外关系上代表澳门，制定内部安全政策；有权在必要时采取适当措施维持内部治安、恢复社会秩序。惟有在对外关系和外部安全上，须得到葡萄牙总统的授权。
第三，从澳督与立法会的关系看，澳督仍居于支配性的地位。根据《澳门组织章程》规定，澳督有权委任立法会23名议员中的7位，可无须邀请而列席立法会会议并发言，可颁布立法会通过的法律令其生效，亦可行使否决权来否决立法会虽已通过、但澳督不同意或认为违法或违宪的法律，甚至还有权以公共利益为理由向葡萄牙总统建议解散立法会。此外《澳门组织章程》还规定，澳督的立法权包括三类：一是共享性立法权，即没有明确保留给葡萄牙主权机关或澳门立法会的立法权力；二是局限性立法权，即须经澳门立法会事先许可、或在立法会解散后行使的立法权；三是专属性立法权，即明文规定保留给总督的立法权，一般与公共行政的组织和运作有关。
第四，从澳督与司法机构的关系看，依据《澳门组织章程》及相关规定，澳督代表葡萄牙总统对澳门进行管治，所获授权虽然广泛，但并不包括司法权。不过，从澳督所享的行政权之一就是“保障司法当局的自由及其独立性”。在1991年之前，澳门司法体系及其运作全盘照搬葡萄牙司法体制，并无独立而具终审性的本地司法机构。不仅如此，至1991年澳门通过《澳门司法组织纲要法》时，总督还有权根据澳门司法高等委员会和澳门司法委员会的建议，委任澳门各级法院院长及法官，委任检察院助理总检察长、检察长和检察官。[7]
因此，香港和澳门政制发展的历史，形成了以港督和澳督为代表的行政主导体制。在制定特别行政区基本法、确定特别行政区的政制的过程中，出于对从香港的法律地位和实际情况出发，基于既有利于维护国家的主权、统一和领土完整，又能保证香港特别行政区实行高度自治；有利于香港的经济繁荣与社会稳定，有助于香港的资本主义经济的发展，同时兼顾社会各阶层的利益；既保持香港原有政治体制中行之有效的部分，又循序渐进地逐步发展适合于香港情况的民主制度这三项原则的考虑，在《基本法》中体现的行政主导的精神。
当然，除了历史的原因以外，基于现实的考虑无疑也是特别行政区实行行政主导体制的一个重要原因。因为在在中央与特别行政区关系之间,行政长官是一个连接点,起到承上启下、上通下达的作用。也就是说,中央通过行政长官对特别行政区实行管辖,特别行政区通过行政长官承担对中央负责的责任。这样不仅充分体现了“一国两制”政策，和《基本法》的精神，确保了以行政长官为核心的行政权在执政中居于主导地位并保障政权的顺利运作,保证了回归后特别行政区政府施政的顺利开展，以便于控制和维持香港社会的稳定。关于这一点，香港大学法律学院陈弘毅教授在《行政主导概念的由来》中指出：强调行政主导与肯定中央政府对香港的权力相关。他引用了港澳办副主任陈佐洱的讲话:“特区政治体制必须以行政为主导,除了这种制度是经实践证明行之有效外,最重要的是只有行政主导的政治体制,才能做到《基本法》规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立制度,都无法做到这一点。”[8]
因此，行政主导体制的确立是基于历史与现实因素的考虑，但行政权独大又必然会带来行政权运行监督的不足的问题。如何才能既坚持以行政为主导的政治体制，又做到行政与立法既互相制衡，又互相配合，有效监督和控制行政权的运行，就成为特别行政区政制安排中不可忽视的问题。
三、现行体制下对行政权监督的制度安排及存在问题
在现行体制下，对行政权的监督主要来自于三个方面，即立法机关、司法机关以及行政机关自身。
（一）立法机关对行政权的监督
在行政主导体制下，特别行政区的行政权与立法权之间的关系不同于“三权分立”体制下的那种彼此独立、互相制约的关系，而是在互相配合、互相沟通基础之上的良性互动关系的监督与制约机制，目的是保证行政权在合法的范围内运行。因此，这种监督的实质是一种“配合性监督”，即立法机关监督的目的是配合行政权的依法有效运行，为行政机关依法施政保驾护航。正如原澳门特别行政区立法会主席曹其真在《立法会主席十年工作情况的总结报告》中所指出：“回归十年来，无论是对于政府法案的审议工作，还是对政府施政方针以及重大政策的制定与完善，对政府财政预算案的审议通过，对政府的日常工作进行监督等方面，立法会均全力配合政府施政。”[9]
根据《澳门特别行政区基本法》的规定，特区立法会的职能主要由两部分组成：一项是立法会的基本职能，即立法职能，包括制定、修改、暂停实施和废除法律；另一项是立法会的监督职能，即审议、批准税收和财政预算的权力，具体包括审核、通过财政预算案；审议预算执行情况报告；决定税收，批准由政府承担的债务；辩论施政报告；就公共利益问题进行辩论；接受澳门居民申诉并作出处理；依法指控和提出弹劾案等。上述监督职能通常是在行使过程中与行政发生互动而发挥其效能的。
立法机关的监督权主要有质询权、辩论权、调查权、弹劾权等。
质询作为立法会议员监督政府的重要手段之一，它是议员以书面或者口头的方式向政府首脑或政府部门的主要负责人就公共政策、社会重大事件、官员行为等问题提出质询，并要求政府合理解释，而政府对议员的质询必须作出答复。质询权的行使是贯穿于政府施政的整个过程。质询是议员行使监督权的主要形式之一，评价一届立法会是否能较好地行使监督权，很大程度上取决于议员对于质询权的行使。
辩论权是立法会议员与政府间就政府拟定或制定的政策进行讨论，以及通过辩论来与政府沟通，并促使政府制定出一项政策。主要表现为立法会议员听取行政长官的施政报告并进行辩论和就较大的公共利益问题与政府展开辩论。
调查权是依照《澳门基本法》第71条第8款，由立法会在行使第71条规定的前7项职权时，如有需要，可传召和要求相关人士作证和提供证据。立法会的调查权实际上是对公共利益的实现过程或结果进行监督。[10]
如果行政长官有严重违法或渎职行为，立法会有权对行政长官提起弹劾案，当然，要使弹劾案成立，必须符合四个法定要件：一是有三分之一议员联合提出弹劾动议；二是经立法会议员二分之一简单多数通过决议，委托终审法院院长组成独立调查委员会进行调查；三是调查委员会向立法会报告调查结果，以议员的三分之二多数通过弹劾案；四是将弹劾案报请中央人民政府决定。弹劾权是立法会监督行政长官依法施政的最重要权力，但弹劾事项最终是否能够成立的决定权在中央。
（二）司法机关对行政权的监督
司法机关对行政权的监督主要体现在司法部门对行政部门和行政人员的监督。《澳门基本法》第36条规定了澳门居民对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼的权利。除法院外，检察院在维护法制，监督行政权力的运行方面，也发挥着重要的作用。《澳门基本法》第90条规定澳门特别行政区检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉。体现出检察院的权限之一是对公共行政部门执法程序进行法律上的监督。根据澳门特区检察院网站的统计数据显示，检察院驻行政法院办事处2007年度行政司法上诉案件为29件，2008年度为88件，2009年度为105件。从逐年上升的数据中，可以看出司法监督的力度正在加强。从一定程度上讲，司法监督推进了行政部门依法施政。[11]
司法机关对行政机关监督的一个重要方面，就是对行政法规的司法审查。制定行政法规是行政长官的一项重要权力，而在行政主体体制对行政法规难以监督的问题，也一直是一个政治难题和法律难题。而在司法实践中，澳门特别行政区中级法院和终审法院在多个司法案件的判决中均表示，在对行政行为所提起的司法上诉中，法官可以对一个行政法规的合法性提出附带性审理。[12]2005年-2007年，一个涉及在澳劳工居留问题的案件，就因涉及对澳门行政长官颁布的第17/2004号行政法规的司法审查问题，而先后经历了终审法院的二审和中级法院的重审。[13]
（三）行政机关自身监督
行政机关自身监督是澳门特别行政区行政权监督体系中的一项重要环节。除了我们熟悉的廉政公署、审计署等经常性的监督以外，对行政领导的问责制可以说是一个重要的监督手段。根据澳门特别行政区立法会于2009年7月23日通过的第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》，领导人员在其部门的职责范围内，有责任忠诚地协助政府制定所属领域的政策，以及组织及领导其部门，以便与监督实体紧密合作，确保政策的执行。如果领导人员如不遵守或不完全遵守上款的规定，以致影响已采取的政策或其执行，可被谴责，且不影响倘有的其它责任。对领导人问责方式主要有公开谴责、告诫、免职等，由行政长官做出。
除此之外，为了加强和健全对行政权的监督，澳门特别行政区还通过各种途径进行社会监督。除了《基本法》第71条明确规定澳门居民可以向特区立法会提出申诉，第95条规定非政权性的市政机构可以就文化、康乐、环境卫生等方面的服务向特区政府提供咨询意见以外，更多的是新闻媒体舆论监督、网络媒体舆论监督、社会团体监督等。以确保权力透明行使，提高行政人员的法治意识，保证行政机关依法行使权力。
澳门特别行政区对行政权监督的制度安排，充分体现了行政主导的特点，适应了澳门特别行政区政治和法治发展的要求。当然，由于行政主导体制本身所具有的行政权一权独大的特殊性，使得在实际运行中，在如何健全和完善对行政权的有效监督和控制等方面，依然面临一些比较突出的问题。
第一，如何正确看待并处理好监督与配合的关系。如前所述，立法会对行政权的监督实质上是一种“配合性监督”，监督的目的是为了配合行政权的有效运行，监督本身就是配合的一种形式和手段。而且这种配合是双向的，不仅立法会应服从并服务于行政主导的大局，尊重并维护行政长官及其领导下的特区政府所具有的权威与职权，全力配合政府施政，同时特区政府同样也要尊重立法会所享有的职权，尊重立法会所应有的独立性和法律地位，主动配合立法机关的工作。但事实上，特区政府在配合立法会的工作方面仍然有相当大的改进空间，在某些关键环节甚至还存在着严重的不足甚至是缺陷，因而极需加以弥补完善。虽然从总体上说这种以配合为主、融监督于配合之中的做法，适应了行政主导体制的要求。但这种以配合为主导的监督模式必然会影响到监督的实际效力，使得立法机关对行政权的制约乏力。正如有论者指出：如果过分注重配合的一面，立法会就有可能成为橡皮图章，无法发挥现代议会应有的政治功能。因此，适当地增强立法会的制约功能，避免形成“配合吸纳制约”的格局，寻求配合与制约功能的最佳组合，是行政主导制在实际运行过程中应该实现的根本目标。[14]
第二，如何解决立法监督不足的问题。从某种意义上说，立法监督不足的问题，在很大程度上与前者有着密切的关系。按照基本法的要求，政府工作进行监督是立法会的一项重要职权。但近年出现的东亚运超支、前工务司司长欧文龙贪污案却暴露出立法监督的薄弱性，行政主导也受到“行政独大”的诟病。而政府对立法会的监督，如在对待立法会的质询、辩论等平常监督方面，还存在着拖延推诿、避重就轻等现象。有时议员的质询得不到及时回复，有时即使回复也采取形式主义的态度。对此，前澳门立法会主席曹其真也坦承：“毫无疑问，特区政府无论是在决定政府的政策，还是在决定提出法案方面，均处于主导性地位，并为此享有非常大的权限，但这种主导性地位绝不意味着排斥立法机关的参与，无需听取立法会的意见和建议甚至是批评；也绝不意味着政府在具体工作安排上可以不考虑立法会的实际情况和工作安排，将立法会视为程序上的表决器和政府的附庸，而恰恰应当是相反。但令人遗憾的是，回归十年来政府在很多重大事项的决策上并没有与立法会进行充分的沟通与协商，
在某些方面甚至连事先的知会和通报都没有做到，很多重大政策的制定和出台，只是到政府向传媒和社会公开之后，立法会才了解内情和政府的动向。”[15]
第三，如何有效规制行政法规的制定权。根据《澳门基本法》规定，行政长官具有“制定行政法规并颁布执行”的权力，这也是行政长官的一项重要职权，它作为政府应对复杂多变的社会生活的重要手段之一，能够有效回应社会需求、提升政府管治的效率，其积极意义自不容否认。但同时，由于特别行政区行政长官在实践中规范行使行政法规制定权，有集行政权和立法权于一身之势，这就使得行政主导表现出行政强势、立法弱化、行政控制立法的特点。[16]尽管特别行政区的《行政诉讼法典》和《关于制定内部规范的法律制度》等对行政法规的地位及监督问题等都有所涉及，但对于行政长官制定行政法规的监督问题仍缺乏明晰性，不能有效解决现有问题。[17]因此，健全和完善对行政法规的监督，是加强行政权监督与控制的非常重要的环节。
四、完善行政主导下的行政权控制与监督的思考
行政主导体制是特别行政区政制的基础和基本特征，维护行政主导体制的稳定很多健康发展，是特别行政区政制稳定的基本保证。而要做到这一点，一个重要的方面，就是健全和完善行政主导体制下的行政权控制与监督，保证行政主导体制在法治的轨道上规范运行。对此，可以从以下几方面入手，通过构建良性的互动关系，实现对行政权的有效控制与监督。
（一）完善立法监督机制
立法监督无疑是现行体制下最权威、也是最有效的监督方式。当然，由于行政主导体制本身所具有的某些特殊性，使得在实践中对立法监督产生某些误区，也影响了立法监督的效能。因此，要完善立法监督，首先应当从理念上厘清相关的关系，并且在《基本法》规定的基础上，完善相关制度。
首先，在理念上，要正确认识并处理好配合与监督的关系。立法会对行政权的监督实质上是一种“配合性监督”，其特色是“重在配合”，但不能只讲相互配合而不讲相互监督制约。必须从理念上明确监督不仅是配合的应有之义，也是配合的有效手段和具体体现，配合的效果从某种意义上说是需要通过监督和制约体现出来的。正如曹其真所言，在监督工作方面，立法会也从强化对政府工作的监督制约入手，以最终达到配合政府施政的目的。[18]这种良性的监督制约关系是保障行政主导体制正常运行、有效运作的重要因素。只有在相互监督制约与相互配合有效互动的过程中，行政主导体制才能真正发挥积极健康的作用。
其次，在制度上，要不断探索、完善现有的监督机制，充分发挥其积极作用。例如，如何激活立法会的质询机制，就是一个值得研究的问题。根据《澳门基本法》第65条的规定，特别行政区政府对立法会负责的一项重要内容，就是政府负有答复立法会议员质询的责任。这也是立法机关对政府工作进行监督的有效方式之一。政府对质询答复工作的成效如何，不仅事关负有相应职责的政府官员的工作效能，也关系到政府的形象。这就促使政府从促进行政与立法的良性互动的角度，高度重视并且认真对待立法会议员的质询，以更好地履行向立法会负责的职责，接受立法会的监督。
（二）依法规范行政权的运作
对行政权进行控制与监督的目的，就是保证行政权在法治的轨道运行，规范行政权的运作。除了健全和完善立法机关对行政机关的监督外，就行政机关自身而言，要不断强化依法施政的理念，依法规范行政权的运行。
首先，切实做到依法施政。依法执政是政府履行职责的基本要求，依法施政的根本目的，就是控制、规范行政权的运行，维护社会的公平正义。依法施政既是对政府公职人员的具体要求，也是对行政权运行的总体要求，其核心内容是：（1）行政行为合法化，包括积极作为与积极不作为两个方向的行政行为；（2）行政决策科学化，决策过程要要坚持优选原则、利大弊小原则、受益面最大化原则；（3）行政程序正当化；（4）行政服务高效化；（5）行政诚信守恒化；（6）行政监督自律化；（7）行政权责一致化；（8）行政理念到位化。[19]
其次，打造“阳光政府”，推进政务公开。“阳光政府”的施政理念，体现了现代政治文明发展的要求，也是对行政权进行监督与控制的最有效的制度保障。“阳光是最好的防腐剂”，将政府的各项工作置于全社会的监督下，对于保证行政权运行的公开、透明、合法、廉洁，保证政府及其公职人员依法行使权力，都具有十分重要的意义。[20]
（三）完善司法审查机制
司法机关对行政权的监督，是监督体系中的重要环节，而司法机关对行政机关监督的一个重要方面，就是对行政法规的司法审查。但无论是理论还是实践，对这个问题始终存在不同看法。有论者就指出：澳门特区的司法审查权不同于三权分立下的司法审查权，该司法权的行使不能影响而应体现行政主导的政治价值，法官应遵循司法谦抑的理念，奉行自律原则，在基本法的框架下，谨慎、适度行使司法审查权，避免司法权凌驾于其他权力之上或有损于行政主导体制正常运行的情况发生。[21]这一观点是可以商榷的。首先，对行政权的控制与监督的目的本身就是为了保证行政主导体制的稳定与规范运行，司法审查权的行使同样也是基于这样一个目的，因此不可能发生影响行政主导体制的政治价值、有损于行政主导体制正常运行的情况发生；相反，如果司法审查在对行政权监督问题上缺位的话，倒有可能发生上述情形。其次，即便是在三权分立体制下，也不可能发生应行使司法审查权而导致司法权凌驾于其他权力之上的情形发生；相反，如果司法权让位与行政权，倒有可能发生行政权凌驾于司法权之上的情形，这方面的教训是很多的。因此，基于行政法规在澳门特别行政区的地位及规范内容的相对独立性，决定了对行政法规的审查应当以其是否符合《基本法》为主要标准；而司法机关作为“最小危险部门”，在目前体制下是最适宜审查行政法规合法性特别是是否符合《基本法》内容的权力机关。未来的立法和司法实践中，逐渐明确司法机关对行政法规“违宪审查”的职权和程序，将为行政法规的进一步规范化和体系化发挥重要作用。[22]
（四）扩大公民参与，充分发挥社会监督功能
除了完善立法机关、司法机关对行政权的监督，健全行政机关的自我监督外，充分发挥社会各方面对行政权的监督作用，是完善对行政权的控制与监督机制的一个非常重要的环节。而发挥社会监督功能的关键，就是要扩大公民参与，通过各种有效途径，动员社会各方面对政府工作进行全方位的监督，督促政府依法施政。目前在这方面已经有了一些比较好的做法，如成立相关的咨询委员会，加强政府与民间的沟通交流；设立公众服务及咨询中心，拓宽政府与民间沟通的渠道；完善听证制度，提升公民参与程度。当然，从完善公民参与的角度出发，重要的一点是将一些行之有效的做法制度化，提高公民参与和监督的程度尤其是组织化和法治化程度，提升政府运作的公开性和透明度。
值得注意的是，在这方面，澳门特别行政区已经进行了积极的尝试和探索，制定了相应的规划，包括大幅增强施政的透明度，对政府讯息的发布，给予革新和强化；全面扩大讯息的覆盖范围，加强政策的主动解释，推动公众充份留意、了解和讨论与其息息相关的内容；对收集的意见作出归纳和响应，增强市民继续参与的意欲；扩阔公共讨论的空间，兼听各类不同意见，让各界别、各阶层的市民，包括过去被相对忽略的社群，都能畅所欲言，彼此积极互动，使政府的政策措施，从酝酿到出台，都能得到公众的全程参与，并取得广泛的民意支持；各个施政领域在制订重大政策时，将按需要进行相应的专项咨询，广纳社会各界精英和意见领袖的意见和建议。政府亦继续坚定维护新闻自由原则，使施政获得有力的公众监督和舆论监督。[23]
对行政权的控制与监督是特别行政区行政主导体制健康稳定发展的要求，也是特别行政区民主政治发展的要求。应当重视并认真研究如何健全在现有条件下进一步完善对行政权的控制与监督机制，推动行政主导体制有序、有效和规范运行。
注释:
[1]蒋朝阳：《行政主导与特区民主政制的发展》，载《政制发展与“一国两制”理论探索》，澳门理工学院一国两制研究中心2012年出版，第193页。
[2]刘倩：《行政主导的形成基础》，载《“一国两制”与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第177页。
[3]邹平学：《关于特别行政区制度研究的若干思考》，载《“一国两制”与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第63页。
[4]全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编：《纪念澳门基本法实施10周年文集》（1999-2009），中国民主法制出版社2010年版，第26页。
[5]全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编：《纪念澳门基本法实施10周年文集》（1999-2009），中国民主法制出版社2010年版，第5-6页。
[6]参见陳欣新：《香港行政主导体制研究》，载《“基本法回顾与前瞻研讨会”论文集》，香港一国两制研究中心2008年版。
[7]参见刘倩：《行政主导的形成基础》，载《“一国两制”与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第175-176页。
[8]陈弘毅:《行政主导概念的由来》,载《明报》2004年4月23日。
[9]曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，http:/www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2013年8月4日访问。
[10]郑家恩：《论特别行政区立法会的监督权》，载《“一国两制”与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第193-194页。
[11]张倩孺：《试论科学施政与“以人为本”价值观的融合》，载《“科学施政与制度化建设”学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第314页。
[12]郭天武、陈雪珍：《澳门特别行政区行政法规立法监督问题研究》，载《“科学施政与制度化建设”学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第69页。
[13]参见郭天武、孙末非：《澳门司法审查制度的存续理据和前景展望》，载《“一国两制”与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第97-98页。
[14]徐静琳、贺斌：《行政主导体制下澳门立法会的定位及运作》，载《“一国两制”与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第171-172页。
[15]曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，http:/www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2013年8月4日访问。
[16]叶海波：《澳门特区行政主导体制的实践特点、发展与完善》，载《“科学施政与制度化建设”学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第34页。
[17]郭天武、陈雪珍：《澳门特别行政区行政法规立法监督问题研究》，载《“科学施政与制度化建设”学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第61页。
[18]曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，http:/www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2013年8月4日访问。
[19]杨允中：《“一国两制”——中国宪政发展的重大创新》，载《一国两制研究》第1期，2009年出版，第173页。
[20]有关这个问题，可参见邹平学、吕小彤：《澳门特区“阳光政府”建设述评》，载《“科学施政与制度化建设”学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第175页以下。
[21]徐静琳：《行政主导的“澳门模式”及其成功实践》，载《纪念澳门基本法实施10周年文集》（1999-2009），中国民主法制出版社2010年版，第133-134页。
[22]郭天武、陈雪珍：《澳门特别行政区行政法规立法监督问题研究》，载《“科学施政与制度化建设”学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第70-71页。
[23]《适度多元，协调发展——中华人民共和国澳门特别行政区政府2008财政年度施政报告》，载何厚铧：《行政长官施政报告汇编》，澳门理工学院一国两制研究中心2009年出版，第228页。
殷啸虎，同济大学法学院教授，上海社会科学院法学研究所研究员。
来源：《政治与法律》2014年第2期
