周叶中：论特别行政区制度的地位与作用
周叶中摘要: 特别行政区经过十多年的实践，已经成为解决国家统一问题的方式、理论和制度的有机统一。相对于“一国两制”理论而言，特别行政区已经形成了独立的理论形态和制度形态。特别行政区制度在政治层面可以定位为基本政治制度，而在法理层面可以定位为宪制性制度。根据特别行政区制度在政治和法理上的地位，特别行政区制度的作用已从单一的实现国家统一，向着维护国家统一、维护港澳地区的稳定和繁荣、促进内地与港澳地区的社会融合，以及型塑中国特色大国治理结构等多元作用扩展。
关键词: 特别行政区制度;“一国两制”理论;基本政治制度;宪制性制度;大国治理结构
“一国两制”理论及在其指导下产生的特别行政区制度，为解决中国历史遗留问题发挥了重要作用。在香港、澳门顺利回归、两个特别行政区平稳运行已逾十年、特别行政区新问题不断涌现的现实背景下，对特别行政区制度的原初设计，已经不足以应对港澳两个特别行政区的发展与变化。因此，对特别行政区制度的地位与作用，需要基于港澳地区实践的新发展，在理论上予以重新界定和阐释。本文拟在廓清特别行政区制度与“一国两制”理论的辩证关系基础上，从理论上对特别行政区制度的地位和作用进行论述。
一、特别行政区制度与“一国两制”理论的辩证关系
对于“一国两制”理论和特别行政区制度的关系的经典解释是：特别行政区制度是“一国两制”理论的制度形态，最早准备运用于解决台湾问题，后因历史原因适用于解决香港问题和澳门问题，并分别在香港和澳门获得成功实践。这种经典解释不仅为内地（大陆）权威教材和专著所主张，而且也为一些香港学者所认同，[1]并因而构成解释“一国两制”理论和特别行政区制度关系的通说。但这种经典解释并未注意到在港澳地区实施的特别行政区制度与形成政治决断时的特别行政区制度存在的差异，因而在认识上容易产生两个误区：其一，将有关特别行政区的理论等同于“一国两制”理论，从而限制了特别行政区制度发展与调适的理论空间；其二，将特别行政区制度理解为从外部施加给港澳地区的制度，甚至暗含特别行政区适用于香港、澳门是一种历史的“机缘巧合”，从而割裂了特别行政区制度与港澳地区原有政治制度的联结。香港政制改革的困境、港人政治认同的不足、澳门与内地区域合作的制度障碍等特别行政区实践中的困境，表明上述两个误区对于特别行政区发展的负面效应已经有所体现。因此，有必要重新解释特别行政区制度与“一国两制”理论的关系，为解决特别行政区的实践困境提供理论资源。
（一）特别行政区：方式、理论和制度的有机统一
“一国两制”之“两制”在原初意义上主要是指意识形态色彩浓厚的社会主义制度和资本主义制度。邓小平曾对“一国两制”理论在解决国家统一问题上的必要性作出专门论述：“根据香港和台湾的历史和实际情况，不保证香港和台湾继续实行资本主义制度，就不能保持它们的繁荣和稳定，也不能和平解决祖国统一问题。”[2]“一国两制”为1980年代初期破除人们意识形态观念上的“姓资姓社”藩篱提供了思想武器。香港和澳门顺利回归后，意识形态层面的问题获得解决，特别行政区不必因最早源于“一国两制”理论，而拘泥于“一国两制”理论的框架，而是应当根据实践的需要自我发展和调适。要推动特别行政区的自我发展和调适，必须发展经典解释，构建对于特别行政区新的解释框架。本文认为，特别行政区已经由“一国两制”理论的实践方式，生长为具有独立形态的理论体系和制度体系，是方式、理论和制度的有机统一。
在因历史遗留问题而产生的特别地区设立特别行政区，是实践“一国两制”理论的最佳方式。“一国两制”理论的根本目的是为了解决国家统一的问题。“一国两制”理论的核心思想在于允许特别地区实行与大陆（内地）不同的资本主义制度和生活方式，通过保持特别地区的社会制度，消除特别地区民众的疑虑，以实现国家主权和领土的统一。作为一种理论构想，“一国两制”需要通过一定的方法加以实践，特别行政区就是“一国两制”理论的实践方法：将香港、澳门等特别地区规定为特别行政区，并由全国人大通过法律规定特别行政区实行与大陆不同的社会制度，从而将“一国两制”理论以特别行政区的方式转变为实践。
特别行政区理论形成了以解决港澳实践困境为问题意识、以“高度自治权”为核心范畴、以“主权-治理”为主要分析框架的理论体系，具有独立的理论地位。独立且自洽的理论，需要有明确的问题意识、有别于其他理论体系的核心范畴和分析框架。在不断的实践中，特别行政区逐步发展出独立理论所需的诸要素，成长为独立的理论体系。第一，特别行政区理论的问题意识较“一国两制”理论更加具体和更具针对性。港澳回归后产生的政制改革、区域合作、国家认同等问题，都是植根于港澳地区特殊历史社会环境的具体问题，“一国两制”理论固然能够提供宏观的理论指导，但解决这些问题还需要更加具体和有针对性的理论。特别行政区理论以解决港澳地区所面临的实践困境为问题意识，其理论的目标指向更加明确和具体。第二，特别行政区理论以“高度自治权”为核心范畴。特别行政区的“特”体现在其所享有的“高度自治权”上。特别行政区成立后的各类实践问题，都与高度自治权的内涵、界限和实践方式有关，其理论体系也围绕高度自治权展开。第三，“主权-治理”是特别行政区理论的主要分析框架。维护国家统一和保障特别行政区的高度自治权是特别行政区存续的两大支柱。这两大支柱推动特别行政区理论自我发展出了“主权-治理”，作为其主要分析框架：“主权”是为维护国家统一所需的范畴，特别行政区的高度自治权需在主权框架内运行、在根本上来源于主权的授权；[3]“治理”是特别行政区落实高度自治权的具体方式，处理中央与特别行政区的关系、特别行政区内部事务的各项政策、法律和措施，都可以涵盖于“治理”的范畴，根据“治理”的逻辑路径进行诠释。
由宪法和基本法规定的制度体系构成了特别行政区的制度形态，即特别行政区制度。宪法在“一国两制”理论的指导下，为特别行政区的成立提供了根本法依据。基本法则对中央与特别行政区关系和特别行政区的具体制度进行了详细规定，构成特别行政区的宪制性法律。根据基本法的规定和实践，特别行政区形成了以“行政主导制”为核心的政治体制。[4]行政主导制既有别于内地的人民代表大会制度，又与西方式的“三权分立”明显不同，是特别行政区在制度层面的最大特色。同时，以基本法为依据产生的全国人大常委会解释基本法和决定特别行政区重大问题的机制、内地与港澳地区区域合作的机制、内地与港澳地区的协议形成机制等，都具有鲜明的特别行政区特色，已经成为调整中央和特别行政区关系的重要制度安排。这些制度都在特别行政区的实践中逐渐成熟，不断充实着特别行政区制度的内涵。
作为方式、理论和制度的有机统一，特别行政区已经形成了独立的理论品格和制度特征，与“一国两制”理论之间更多的是一种源起关系，因而不能将特别区制度简单地等同于“一国两制”理论的制度形态，更不能仅仅将特别行政区理解为一种制度，而忽视其在方式和理论上的属性。
（二）特别行政区制度：对港澳传统政制的尊重与延续
特别行政区制度尽管是由地处内地的中央政府制定的宪法和基本法型塑，但其具体内容则主要源于港澳地区的制度形态与实践，因而体现了对港澳传统政制的尊重与延续。可以说，特别行政区制度在相当程度上是港澳地区政制自我发展和演化的结果，而不是从外部施加的。
特别行政区的“行政主导制”延续了港澳传统政制中总督主导制的特点。行政主导制是特别行政区政治体制的最大特点。[5]行政主导制体现为行政长官的主导地位：[6]行政长官既对中央人民政府负责，又对特别行政区负责，同时作为政府首脑对立法会负责，在“主权-治理”框架中起着枢纽性作用。行政主导制并不是基本法的创造，而是港澳地区在殖民地时期总督主导制的延续。自1843年璞鼎担任首任港英当局总督以来，总督就是殖民地时期香港政制的核心。港英当局时期的宪制性文件《英皇制诰》第18条赋予总督在香港殖民地的至上权威，宪法的权力完全赋予给总督。[7]立法局和行政局只是总督的咨询机构，两局非官守议员由总督委任，并不能对总督构成任何制约。直到1985年，香港立法局才第一次直接选举议员。[8]即便是现在受到香港部分人士非议的功能界别，也源于港英当局与香港工商界的联盟关系，[9]并由港英当局在1985年的政制改革中引入香港立法机关的选举。澳门的情况与香港基本相同。早在1783年葡萄牙颁布的《王室制诰》中，澳门一切必要的权力都被授予澳门总督，以便澳门总督担当澳门地区政治生活的主要角色，并规定澳门议事会在作出任何决定前须预先咨询总督，总督有权否决议事会的决议。[10]1826年后，澳门总督在澳门的大部分宪制性文件中，都具有委任澳门代议机关（名称先后为政务委员会、立法委员会、立法会等）一定数量代表（委员、议员）的权力。尽管澳门的宪制性文件随葡萄牙政局变革几经变化，但总督一直是葡澳当局的核心。
特别行政区的行政长官基本承继了总督在管治当局中的地位和作用，其与立法会的关系与殖民地时期总督与代议机关的关系大体相同。不仅如此，港澳两地在殖民地时期总督主导制的区别，也体现在两个特别行政区的行政主导制上：香港特别行政区的行政长官受到立法会较多的制约，体现为三权分立基础上的行政主导制，这与1985年港英当局推行政制改革后的权力结构相同；[11]而澳门特别行政区的行政长官较之立法会则处于明显的优越地位，体现出行政威权的特征，也与葡澳当局长期的“总督威权”特征一致。
特别行政区不仅在政治体制上体现了对于港澳传统政制的尊重与延续，而且特别行政区制度还保留了绝大部分港澳地区在殖民地时期制定的法律和原有的社会权力结构。两部基本法都在第8条规定，原有法律，除与基本法相抵触或经特别行政区的有权机关作出修改者外，予以保留。基本法第8条不仅维护了两个特别行政区原有法律体系的稳定性，而且使基本法奠定的法律秩序与原有港澳地区的宪制性秩序相衔接。[12]在保留原有法律的同时，港澳两个特别行政区都大量保留了外籍人士担任各级法院法官，都允许立法会可以有一定比例的非中国籍议员，澳门还保持了19世纪以来形成的社团政治特点。[13]由此可见，特别行政区制度对于港澳地区原有的社会权力结构也保持了足够的尊重。
二、特别行政区制度的地位
方式、理论和制度“三位一体”的特别行政区，与中国特色社会主义的道路、理论和制度相衔接，特别行政区制度构成中国特色社会主义制度的重要组成部分。对于特别行政区制度的地位问题，越来越多的学者认同“特别行政区制度是我国基本政治制度”的观点。这一观点主要是从政治层面定位特别行政区制度。考虑到法律已经成为调整中央与特别行政区关系以及特别行政区内部治理的主要工具，因此特别行政区制度的地位问题不仅需在政治层面讨论，而且还有必要在法理层面加以讨论。[14]
（一）政治地位：基本政治制度
关于特别行政区制度的政治地位，本文赞同“特别行政区制度是我国基本政治制度”的观点。所谓“特别行政制度的政治地位”，所讨论的是特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的定位问题。胡锦涛同志在纪念建党90周年大会上的重要讲话和党的十八大报告对中国特色社会主义制度的构成进行了全面论述。根据胡锦涛同志的论述，中国特色社会主义制度是由根本政治制度、基本政治制度和具体制度构成的制度体系，其中根本政治制度专指人民代表大会制度，
基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等制度。值得注意的是，政策话语在列举基本政治制度时使用了“等”字作结，表明基本政治制度并不限于所明确列举的三种，从而保留了基本政治制度的开放性。政策话语的这一表述方法，成为从政策角度论证特别行政区制度是基本政治制度的依据之一。[15]
现有文献在论证“特别行政区制度是我国基本政治制度”的观点时，通常采取通过说明特别行政区制度重要性的方法，来论证其基本政治制度的属性。[16]根据多数学者的整理，基本政治制度的特征主要有宪法地位、历史传统、政治影响力、涵盖的人口与地域、国家政治发展需要等。但是，这些被抽象出来的特征与标准，同样可以适用于选举制度、军事制度等其他制度，因而并不能体现出特别行政区制度自身的特点。[17]因此，对于“特别行政区制度是我国基本政治制度”命题的论证，需要寻求新的方法。
本文认为，根本政治制度和基本政治制度的关系，有两种分析方法。一种是从量上加以分析，即根本政治制度是我国最具重要性的制度，专指人民代表大会制度，而基本政治制度是在我国政治生活方面具有基础性地位的制度。多数学者以“重要性”作为衡判基本政治制度的标准，就是依据这一分析方法。另一种重在揭示根本政治制度和基本政治制度在国家政治制度体系中的分工，并以此作为分析两者关系的依据。从制度分工而言，人民代表大会制度是人民行使国家主权的方式，是产生各国家机关和各种国家制度的源泉，因而是我国具有主体地位的政治制度。但基于国家在社会主义初级阶段对于民主性和多元性的现实需要，必须形成一些与人民代表大会制度有联系，但与人民代表大会制度所形成的主干性制度有所区别的制度，即基本政治制度。基本政治制度构成人民代表大会制度的有益补充，两者构成“主干-补充”的关系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度，相对于由人民代表大会制度所形成的代议制度、普通行政单位和国家政权而言，都构成了“主干-补充”的关系。这一根本政治制度与基本政治制度的关系，可以与经济制度中“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度相类比。
特别行政区制度与在中国内地以人民代表大会制度为核心的地方政权制度构成了“主干-补充”的关系，是我国因历史遗留问题而导致的多元性的体现。特别行政区制度和内地地方政权制度的“主干-补充”关系可以从以下几个方面理解：其一，我国内地实行社会主义制度，而特别行政区实行资本主义制度，在“一国两制”理论中，“两制”并不是同等重要的，社会主义制度无疑居于主体地位，而资本主义制度则是在特殊地区所实行的制度；其二，特别行政区制度并不是独立存在的，而是必须以全国人大的决议作为存在依据，以全国人大制定并由全国人常委会解释的基本法为运行依据，因而体现出对于人民代表大会制度的依附性；其三，根据我国宪法，我国内地的各地方政权（包括民族自治地方）都接受中央的统一领导，而特别行政区根据基本法的授权实行高度自治，中央不能直接对特别行政区发布指令，但这种“高度自治”是全国人大根据宪法第31条做出的特殊安排，而不是我国地方政权的常态；其四，特别行政区根据宪法和基本法的规定有着独立于内地的法律体系，特别行政区的法律体系是中国特色社会主义法律体系的一部分，是中国特色社会主义法律体系适用于特别行政区的特殊表现形式，两者也构成“主干-补充”关系。
（二）法理地位：宪制性制度
港澳地区有着悠久的法治传统，因而仅仅从政治层面对特别行政区制度进行定位，与港澳地区的法治传统并不完全切合，而且由于基本政治制度的定位因依赖于内地的政策话语和缺乏对于法治的关照，也难获港澳社会的认同。因此，从法理层面定位特别行政区制度，既能从法学角度强化对于“特别行政区制度是我国基本政治制度”观点的论证，也符合特别行政区实践发展的需要。
宪法和法律的相关规定是在政治层面定位特别行政区制度的重要依据之一，特别行政区制度的具体表现形式体现在宪法、基本法和其他法律法规的相关规定上。特别行政区制度不仅是一项政治制度，而且是为中国特色社会主义法律体系所确认的一项法律制度。在诸多与特别行政区制度有关的法律法规中，宪法和作为特别行政区宪制性法律的特别行政区基本法，对于特别行政区制度的规定最为全面和系统。两个层次的三部宪制性法律在规范上确认了特别行政区制度的地位，使特别行政区制度在法律层面构成为我国的一项宪制性制度。
宪制性制度，是指在一国政治生活中具有宪法地位，对国家权力分配或公民基本权利保障发挥根本性作用的制度。宪制性制度的概念重在概括和描述一项制度的功能与作用，并不涉及制度创设主体和制度适用对象的权力来源问题。用宪制性制度定位特别行政区制度，主要是从特别行政区制度在我国国家权力——尤其是纵向国家权力——的安排中所起作用而言的，并不意味着特别行政区享有制定宪法的权力，也不意味着特别行政区制度是具有最高性和排他性的制度。根据特别行政区理论“主权-治理”的分析框架，对于宪制性制度的地位有着两点理解。其一，我国宪法是特别行政区制度的最高依据，是“主权”因素在特别行政区制度上的体现。我国宪法第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一规定体现了国家主权意志，是特别行政区制度得以确立和特别行政区高度自治权的宪法依据。同时，宪法第31条的规定，使我国宪法通过全国人大关于特别行政区制度的法律得以适用于特别行政区，以保持国家法律体系的统一性。除宪法第31条外，我国宪法其他条文也授权全国人大及其常委会、中央人民政府可以通过合乎宪法和法律的方式，调整中央与特别行政区的关系并介入特别行政区的事务，以体现国家主权和宪制的统一性。其二，特别行政区基本法是特别行政区制度的直接依据，是“治理”因素在特别行政区制度上的体现。中央与特别行政区的关系、特别行政区的内部治理等特别行政区制度运行的具体制度安排，可以归入“主权-治理”分析框架中的“治理”因素。特别行政区的基本法对于特别行政区制度的具体制度作出了规定，界定了高度自治权的内容、范围和行使方式，是特别行政区制度得以运行的直接依据。
从法理层面将特别行政区制度定位为宪制性制度，有着三点重要意义：其一，“宪制性制度”的提法，是基本政治制度的定位在法理上的体现，明确了特别行政区制度在我国法律制度体系中的重要地位，更加全面地描述了特别行政区制度在我国国家管理体制中的地位；其二，符合香港和澳门的法治传统，能够更加突出地强调特别行政区制度的法律属性，尤其是其宪法属性，有利于培养和提高港澳社会和民众对特别行政区制度的制度认同；其三，特别行政区制度既然为宪制性制度，其变迁也应当依循宪制性的方法和途径，尤其是遵守基本法的相关规定和全国人大常委会释法的结果，因而能够保证香港和澳门未来的政制变化永远处于合乎我国现行宪法和基本法规定的轨道上。
三、特别行政区制度的作用
解决特别地区的历史遗留问题、实现国家统一，是特别行政区制度的原初作用。基本政治制度和宪制性制度的定位，将特别行政区制度构造成为一个具有丰富内涵的制度框架，而不再是为解决特定历史问题而设立的个体性制度。制度地位的确定，事实上也因应了港澳地区实践的发展。特别行政区制度的作用，也随着制度地位的确定而产生扩展：从原初相对单一的实现国家统一，向着多元化的作用扩展，并进一步成为型塑中国特色大国治理结构的动力机制之一。
（一）关于特别行政区作用及其扩展的历时性考察
在不同的历史阶段，特别行政区制度有着不同的作用。在中英、中葡谈判尚未完成之前，特别行政区是中央政府实现国家统一的理论构想之一，因而是特别行政区制度的构想时期。在构想时期，特别行政区制度并未完全成型，其主要作用是提出一种有关特别地区回归后的制度构想与安排，将“一国两制”理论用制度的形式予以具体化，向有关方面和特别地区释放善意，彰显中央解决国家统一问题的决心和诚意，稳定特别地区的人心，以争取实现国家统一。
中英谈判和中葡谈判完成后，特别行政区制度被明确载入《中英联合声明》和《中葡联合声明》，成为特别地区未来回归的主要形式和回归后的制度安排。尽管此时香港和澳门仍受到英国和葡萄牙的殖民统治，但根据两个联合声明的相关规定，中英、中葡双方开始着手回归前的准备工作，包括筹建特别行政区、制定适用于特别行政区的基本法，此时的特别行政区制度处于形成时期。在形成时期，特别行政区制度既是各方博弈的目标，又是规范和约束各方行为的制度平台。各方在香港、澳门回归前的过渡时期，都有着各自的利益诉求，殖民当局尤其希望能够在回归后保持对香港或澳门的影响力。特别行政区制度划定了各方利益诉求的底线，因而构建能够平衡各方利益、符合特别地区长治久安和繁荣稳定的特别行政区制度，成为各方共同的利益选择。特别行政区制度也基本延续了港澳地区政治和法律的主要特点和社会权力结构，保证了港澳地区的稳定。可以说，在香港和澳门回归前，特别行政区制度的形成过程，为各方利益博弈提供了平台，为形成港澳地区良好的制度体系，保证回归前的平稳过渡发挥了重要作用。
香港和澳门顺利回归后，特别行政区制度在港澳地区分别获得成功实现。特别行政区制度从理论构想变为现实，意味着特别行政区制度在港澳地区已经完成了实现国家统一和保证平稳回归的历史任务。对于特别行政区制度而言，港澳地区从抽象的制度适用对象，转变为制度适用的具体地域。特别行政区制度的作用，也从过去宏大的国家统一，转变为解决港澳地区各类常态、具象和微观的事务，因而不可避免地发生扩展。在“主权-治理”的分析框架中，根据“主权”因素的作用，特别行政区制度对于国家主权的统一仍有重要意义，但从回归前的“实现”国家统一转变为“维护”国家统一，具体体现为维护港澳地区的政治稳定。“治理”因素在特别行政区制度的分析框架中可以具体展开为三个层面：其一，特别行政区制度的内部治理；其二，中央和特别行政区的关系；其三，特别行政区制度对于国家管理体制的反馈。对应以上三个层面，特别行政区制度分别发挥着维护港澳地区政治稳定、促进内地与港澳地区社会融合以及型塑中国特色大国治理结构的重要作用。对于回归后特别行政区制度作用的扩展，本文将在以下部分展开论述。
（二）基于主权因素的作用扩展
特别行政区制度在港澳地区获得实现后，特别行政区制度在实现国家统一方面的作用已经获得实践，但特别行政区制度在“主权”方面的作用并不是没有了，而是向着维护国家统一转变。这一转变既是港澳地区回归后的自然变化，也是由港澳地区特殊的政治形势所决定的。
经过长期的殖民统治，港澳地区对于中国的国家认同有所不足，加上对于社会主义制度和内地经济社会发展状况的偏见，港澳地区的部分人士，对于中国内地有着较强的疏离感。这种疏离感，既是一种影响港澳地区部分人士言行与心态的社会心理因素，而且也正在成为一种政治主张，尤其是在香港，个别党派和政治人物已经借助港人对于内地的疏离感，提出了“完全自治”、“城邦式的自治”等观点。当对中国的疏离感转变为政治主张时，这种社会心理因素将危害到国家统一。邓小平同志曾指出：“我们不赞同……‘完全自治’的提法。自治不能没有限度，既有限度就不能‘完全’。‘完全自治’就是‘两个中国’，而不是一个中国。”[18]尽管邓小平同志的谈话是针对台湾问题的，但同样也适用于香港问题，包括“完全自治”在内的各种政治观点，对于国家统一都造成了潜在危害。
面对香港形形色色危害国家统一的政治观点，特别行政区制度发挥维护国家统一的作用就显得尤为重要。
特别行政区制度首先决定了特别行政区在我国国家结构形式中的地位。根据特别行政区制度是我国基本政治制度和宪制性制度的地位，特别行政区是与省、自治区和直辖市处于同一位阶的地方政权单位，是我国国家结构形式的组成部分，不是可以脱离国家领域和主权范围的特殊地区。因此，特别行政区制度从法理上明确了香港是中国神圣领土的一部分，表明“港独”不仅没有历史和事实的根据，也没有法理根据。其次，特别行政区制度虽以高度自治权为核心，但特别行政区制度同时也明确了高度自治权并不是特别行政区的固有权力。高度自治权来源于国家主权的授权，是国家主权统一而治权相对分离的产物。[19]高度自治权的范围和边界由基本法确定，并由全国人大常委会负责解释，而不能由香港方面自行决定。再次，特别行政区制度不仅是特别行政区的制度，也是中央依据主权管制特别行政区和调整中央与特别行政区关系的制度，特别行政区制度为应对可能危及国家统一和领土完整的情形设置了相应的机制，这些机制也有助于维护国家统一。
（三）基于治理因素的作用扩展
港澳回归后，尽管特别行政区制度基于主权因素仍有着维护国家统一的重要作用，但就港澳地区的总体局势而言，建立良善的特别行政区治理体系，实现特别行政区制度作用的重心发生“治理转向”，是特别行政区制度发挥作用的主要任务。考虑到特别行政区的治理体系主要发生在特别行政区内部、中央与特别行政区的关系，以及特别行政区对国家管理体制的反馈三个层面，特别行政区制度根据“治理转向”的驱动，其作用扩展至维护港澳地区的政治稳定、促进内地与港澳地区的社会融合以及型塑中国特色大国治理结构三个方面。
第一，维护港澳地区的政治稳定。香港和澳门两个特别行政区的基本法及其附件都规定，特别行政区应当按照“循序渐进”的原则，推进行政长官和立法会普选。全国人大常委会于2007年规定了香港推行“双普选”必须遵循“五步曲”的“政治改革路线图”。这一“路线图”同样也适用于澳门特别行政区。[20]依据这些规定，香港和澳门以“双普选”为目标的政制改革符合基本法的规定，也是特别行政区制度的题中应有之义。但是，特别行政区的政制改革不能以损害港澳地区的政治稳定为代价，特别行政区制度在维护港澳地区的政治稳定方面发挥着重要作用。首先，特别行政区制度为港澳地区的政制改革划定底线，即任何政制改革方案，都不得违反“一国两制”的原则精神以及基本法，不能以破坏中央与特别行政区关系为代价，不能导致香港、澳门政治生态的恶化。其次，特别行政区制度是落实“爱国者”治理特别行政区的重要制度保障。邓小平同志指出：爱国者的标准是，尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。[21]爱国者治理特别行政区与特别行政区的政制改革是相配套的工程，任何政制改革方案都是爱国者内部的民主制度再造，而不能存在产生非爱国者通过选举程序获得治理特别行政区权力的可能性。最后，特别行政区制度以宪制性制度的地位，借助港澳地区民众的法治信仰，构建港澳地区民众对于“一国两制”的制度认同，也有助于强化港澳地区政治稳定的心理基础。
第二，促进内地与港澳地区的社会融合。“一国两制”理论以创设特别地区和特别法域的形式，保留香港和澳门相对于内地的独特性质，以实现国家统一。因此，在香港和澳门回归前，特别行政区制度在中央与特别行政区的关系上，更加强调特别行政区与内地的特征和区别。港澳回归后，这一区别固然构成特别行政区存在并发展的事实依据，但并不能构成两地社会与民众继续区隔的理由。制度上的区别，不能阻断内地与港澳地区民众的正常往来，内地与香港、澳门的区域合作，是保障香港经济长期繁荣和澳门经济适度多元化的重要途径。特别行政区制度为内地与香港、澳门的区域合作提供制度保障和框架，从而可以有力地推动内地与港澳地区的社会融合。内地与港澳地区的社会融合，一度具有“项目拉动型”的特征，即内地与港澳地区的区域合作常常围绕一个重大项目展开，因而缺乏持续性和规范性。改变“项目拉动型”的区域合作模式，以特别行政区制度为框架，形成有利于构建内地与澳门政府间合作机制，确保区域合作的有效性和持续性，为在“一国两制”背景下，探索“两制”的共处共荣之道积累经验。内地与香港、澳门分别签署建立更加紧密经贸关系的安排（CEPA），内地的地方政府（广东省）与香港、澳门分别签署合作框架协议的做法，都已经成为内地与港澳地区在特别行政区制度框架下，促进社会融合的制度典范。可以预见，随着内地与港澳地区依存度的不断提高，特别行政区制度在促进内地与港澳地区社会融合方面的作用还将进一步强化。
第三，型塑中国特色大国治理结构。特别行政区制度将在构造政权组织形式中行之有效的“主权统一而治权分离”原理运用于解决国家统一问题，创造性地提出了“主权统一而治权相对分离”的中央与地方关系构造模式，对于实现国家主权统一和领土完整，构建中国特色大国治理结构有着重大理论创新。港澳回归后，特别行政区制度在香港和澳门的成功实践，对于完善中国内地治理也发挥着积极的推动作用。一些优良的政治制度和法律制度可以通过中央处理港澳问题的实践获得试验的机会。如通过制定宪制性法律的方法配置中央和地方的权力，依靠“协商”和“法治”的工具调整中央和地方的关系，积极推进全国人大常委会解释宪制性法律，签署“一国内地区间协议”推动区域合作、管辖权地区间转移与授予，等等。这些方法都在调整中央与特别行政区的关系方面获得了成功实践。这些有益的制度经验有必要向内地发生反馈效应，为内地调整中央与地方关系提供有效的制度参照。特别行政区制度借助这些具体的制度形式，构成推动中国特色大国治理结构的重要途径之一，通过学习、参考特别行政区制度，中国也能寻找到从“大国治理”向“大国善治”的有机路径。
四、结语
特别行政区制度是一个为不断因应现实需求而成长的“制度有机体”，其基本政治制度和宪制性制度的地位在实践中不断获得强化，而在维护国家统一和推动特别行政区“治理转向”方面的作用也逐渐加强。在现阶段，坚持和完善特别行政区制度，从理论上继续挖掘特别行政区制度在创新国家管理体制方面的巨大制度潜力，对于港澳地区的长期繁荣稳定和中国特色大国治理结构的不断完善，都有着重要意义。本文对于特别行政区制度的地位与作用提出了粗浅的分析框架，至于特别行政区制度发挥作用的具体制度安排和发展方向，将另文叙述。
注释:
[1]P. Y. Lo: The HongKong Basic Law, LexisNexis, 2011, pp7.
[2]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第67页。
[3]吴邦国：《在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，载《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院2010年版，第234页；吴邦国：《在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，载《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院2010年版，第242页。
[4]吴邦国：《在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，载《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院2010年版，第235页；吴邦国：《在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，载《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院2010年版，第242页。
[5]吴邦国：《在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，载《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院2010年版，第235页；吴邦国：《在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，载《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院2010年版，第242页。
[6]萧蔚云：《行政长官制是单一制下新的澳门特别行政区地方政权形式》，载骆伟建等主编：《澳门人文社会科学研究文选》（基本法卷），社会科学文献出版社2009年版，第222页。
[7]Loh, Christine(edt): Functional Constituencies:A Unique Feature of the Hong Kong Legislative Council, Hong Kong University Press, pp23.
[8]刘曼容：《试论港英政府政治制度演变的性质和特点》，载《广东社会科学》2001年第1期。
[9]Loh, Christine(edt): Functional Constituencies:A Unique Feature of the Hong Kong Legislative Council, Hong Kong University Press, pp19.
[10]何志辉：《从殖民宪制到高度自治——澳门二百年来宪制演进述评》，澳门理工学院2009年版，第8页。
[11]胡锦光、朱世海：《三权分立抑或行政主导制——论香港特别行政区政体的特征》，载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第2期。
[12]Michael W. Dowdle: Constitutionalism in the Shadow of the Common Law: The Dysfunctional Interpretive Politics of Article 8 of the HongKong Basic Law. Hualing Fu et al(ed): Interpreting HongKong's Basic Law: The Struggle for Conherence. Palgrave Macmillan(2008), pp55.
[13]参见庄金锋：《从澳门社团的特殊性看“一国两制”的澳门模式》，载《“一国两制”研究》（澳门）第6期，第118页。
[14]周叶中：《论“一国两制”的理论定位》，载《“一国两制”研究》2013年第1期。
[15]姬朝远：《试论特别行政区制度在国家政治制度体系中的地位》，载《“一国两制”研究》（澳门）2012年第1期。
[16]代表性论文如童之伟：《特别行政区制度已成为我国基本政治制度》，载《政治与法律》2011年第4期；尤俊意：《特别行政区制度应确认为一项基本政治制度》，载《政治与法律》2011年第5期；易赛键：《中国基本政治制度的发展与完善》，载《学习与探索》2012年第1期；李林：《特别行政区制度在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用》，载《“一国两制”研究》（澳门）2012年第1期；姬朝远：《试论特别行政区制度在国家政治制度体系中的地位》，载《“一国两制”研究》（澳门）2012年第1期，等等。
[17]易赛键：《中国基本政治制度的发展与完善》，载《学习与探索》2012年第1期。
[18]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第30页。
[19]周叶中：《论“一国两制”的理论定位》，载《“一国两制”研究》2013年第1期。
[20]《乔晓阳诠释澳门政改“五步曲”》，资料来源：http://www.chinanews.com/ga/2011/11-22/3478876.shtml，最后访问日期：2013年8月27日。
[21]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第61页。
周叶中，武汉大学法学院教授。
来源：《政治与法律》2014年第1期
