沈子华：中国宪法中“民族区域自治”概念的厘清

    摘要:  中国共产党在革命早期借鉴苏联模式，主张通过“民族自决”组建联邦国家；抗战时期至新中国成立，“民族区域自治”完成了“去联邦”建立“单一制”国家的转变。1982年宪法确立了“国家统一”与“民族区域自治”的双重目标，赋予“民族区域自治”地方国家机关的地位。厘清“民族区域自治”的几个相关概念，就是明确“民族自治”与“区域自治”之间的相互制约关系；“民族自治地方”是部分的“地方自治”；“自治权”更多地具有权利属性和功能。
    关键词:  民族区域自治 民族自治 自治权
    一、早期“民族区域自治”凸显“自治性”
    （一）革命时期的“民族自决”到“区域自治”
    中国自古以来是一个统一的多民族国家，但辛亥革命之后，陷入军阀割据，内乱不断。迫于革命形势需要，共产党成立之初的策略就是通过确立“民族自决”的方式将边疆少数民族纳入革命力量之中，完成局部的区域自治。最早提出边疆人民“自主”、“自治”推动联合建国观点的是1922年党的二大通过的《大会宣言》①。1923年，党的三大通过的《党纲草案》中，又提及了边疆少数民族地区应以“民族自决”方式处理与内地各省之间的关系②。到了20世纪30年代，在原有的少数民族“自治”、“自决”基础上，中国共产党开始探索新的处理民族关系的政策。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃宪法大纲》和《关于中国境内少数民族问题的决议书》中，承认各少数民族自决权的同时，还规定居住在中国地域内的少数民族，有权在中华苏维共和国内成立自治区域[1]。“民族区域自治”是在1938年党的六届六中全会上正式提出的，它是对中国共产党关于少数民族地区各民族“民族自决”原则的进一步确认，但与之前的联合建国、建立“联邦”的目标不同，“民族区域自治”还强调各民族要建立统一的国家和中央政府。毛泽东在这次会议的政治报告中曾指出：“各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”此后，“民族区域自治”的理论和实践先后在陕甘宁和内蒙古地区展开，先是1941年《陕甘宁边区施政纲领》以法的形式确认：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。”这是最早的“民族区域自治”的法律规范依据[2]。随着1947年5月1日第一个省级自治政权——“内蒙古自治政府”的成立，标志着早期革命时期“民族区域自治”从理论到实践、从民族自决到区域自治转变的完成。
    （二）新中国成立之初的“去联邦化”到1954年宪法的“单一制”原则
    新中国成立后，毛泽东非常关心民族问题，他亲自找当时主管民族统战工作的李维汉研究这个问题。李维汉遵照毛泽东的指示，认真研究了国际国内的历史经验，结合中国民主革命时期解决民族问题的实际，广泛听取各方面、特别是少数民族代表人士的意见，最后提出只能实行民族区域自治，建立集中统一的共和国；民族独立和联邦制都不适合中国的国情。1949年9月30日，《中国人民政治协商会议共同纲领》第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居区的人口多少或区域大小，分别建立各种民族自治机关。”为了加快推行民族区域自治，1952年8月，毛泽东亲自主持制定颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(简称《纲要》)，《纲要》对建立各级民族自治地方、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系和上级人民政府对自治地方的领导原则作了具体规定，为全国民族地区推行民族区域自治起了关键作用。1954年5月6日至22日，宪法起草座谈会对草案一些重要的、原则性的问题和意见进行反复研究，将草案第3条“中华人民共和国是统一的多民族的国家，各民族有平等的权利和义务；各聚居的少数民族实行区域自治；禁止民族间的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为”，改为“中华人民共和国是统一的多民族的国家；各民族一律平等；禁止对于任何民族的压迫和歧视，禁止破坏各民族团结的行为；各少数民族聚居的地方实行区域自治”。1954年6月14日，毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出：“少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同条文，特殊的就适用特殊的条文。少数民族在政治、经济、文化上都有自己的特点。”宪法草案第70条规定，少数民族地区“可以按照当地政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。1954年《中华人民共和国宪法》第3条规定了国家结构形式，即单一制形式——“中华人民共和国是统一的多民族的国家”；“各少数民族聚居的地方实行区域自治，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。这表明民族区域自治是指在中国领土之内，在中央人民政府统一领导下以少数民族聚居区为基础的区域自治。以统一原则为基础，一切聚居的少数民族都有权建立自治区和自治机关，按照本民族人民的意愿处理本民族的内部事务[3]。
    (三）1982年宪法确立了“民族自治”和“区域自治”相结合
    1954年宪法规定的民族区域自治的自治权，到1975年宪法时大部分被删除，1978年宪法又恢复了一部分，但不完全[4]。在认真吸取“文革”时期的教训基础上，中共开始注意到少数民族地区“自主权”的重要性。1981年6月27日至29日，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出：“在民族问题上，过去，特别是在‘文化大革命’中，我们犯过把阶级斗争扩大化的严重错误，伤害了许多少数民族干部和群众。在工作中，对少数民族自治权利尊重不够。这个教训一定要认真汲取。必须明确认识，现在我国的民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系。必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”在1982宪法的修改过程中，对待“民族区域自治”，修宪者们不是将“国家统一”原则作僵化理解，而是充分考虑到少数民族地区的特殊性，意图通过宪法以“民族自治”和“区域自治”的相互制约，通过强化“自治权”，既发挥少数民族地区的积极性和主动性，又能更好地维护国家的统一。1982年4月23日，五届全国人大常委会第23次会议全体委员分组讨论宪法修改草案时，对“反对大民族主义和地方民族主义”的条款是否应修改的问题，有的意见认为，如果保留该条款将不利于少数民族干部开展工作，而且“禁止破坏民族团结的行为”已经包含了“反对大民族主义和地方民族主义”的意图，他们建议删除该条款[5]707-708。同时，1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中分析了民族区域自治的主要内容，就是强化和扩大民族自治地方的自治权：草案规定自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族人员担任；在国家计划指导下，自治机关自主地管理地方性的经济建设事业和教育、科学、文化、卫生、体育事业；国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益；国家帮助民族自治地方从当地各民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人，从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济、文化建设事业[6]384-386。彭真指出：“这次修改宪法，关于民族区域自治的规定，不但恢复了1954年宪法中一些重要的原则，而且根据国家情况的变化增加了新的内容。宪法草案体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神”[5]758。
    二、“民族区域自治”的基本特征：“自治”与“统一”的结合
    (一)革命时期到新中国成立，“民族区域自治”的工具性特征：以“自治”完成“统一”的目标
    中国共产党革命早期的一段时间借鉴了苏联模式，主张用联邦制和民族自决来解决民族关系问题，主要的目标是统一建国，不管是采用联邦制和民族自决的形式都是实现目标的手段。但“联邦制”、“民族自决”事实上与“统一建国”的目标是冲突的，一方面民族自决、联邦制可以联合更多的群众投入革命队伍，争取人民的最大多数；另一方面民族自决、联邦制都是排斥过多的中央干预，有相对的独立性。早期中国共产党之所以接受了苏联处理民族问题的模式，既是革命时期的权宜之计，又说明中国共产党当时并没有接触到少数民族的客观情况，对解决民族关系还处于摸索时期。1936年5月，中华苏维埃中央政府的《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》中强调“回民的自我管理和建立自治政府”③。直至1945年《论联合政府》中回避“民族自决”，用了“改善少数民族待遇，允许自治权利”的措辞④，“改善”和“允许”就是注意到了“民族自决”与“国家统一”相冲突的一面，设立“内蒙古民族自治区”的意图是将过去突出“民族自决”，进而转向实现“统一”国家的策略。新中国成立“去联邦化”及1954年以宪法确立“民族区域自治”都是该策略的承袭。1949年《共同纲领》、1952年《纲要》到1954年宪法，“民族区域自治”都必须服从于国家统一，至于如何更好地弥合“国家统一”和“民族区域自治”之间的冲突，达到二者的协调一致，也没有具体的法律、法规细化，加之之后的国家内部反右倾斗争、十年“文革”的消磨，都没有冲淡“民族区域自治”工具性特征。
    (二)1982年宪法实施以来“民族区域自治”的自主性特征：“自治”受到“统一”的制约
    1982年宪法的意图是要摆脱“民族区域自治”工具性的羁绊，赋予它们主体地位和自主权利。宪法第115条规定了自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定行使自治权，并根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策，肯定了民族区域自治享有自治权，在执行法律方面具有灵活性、自主性。宪法对“民族区域自治”的规范，不是将“民族区域自治”置于绝对地实现国家统一的从属地位，而是既要尊重中央的领导，也要保证各少数民族在其实行区域自治的地方享有当家做主的权利。“民族区域自治”摆脱了维护国家统一的工具特征，具有了双重目的特征，即国家统一和民族区域自治都是目的，但在“国家统一”和“民族区域自治”之间有先后的次序，“国家统一”的目的高于“民族区域自治”，“民族区域自治”受到“国家统一”的制约。正如彭真所说：“我国是各民族共同缔造的统一的多民族国家。各民族之间已形成平等、团结、互助的社会主义民族关系。在少数民族聚居的地方实行区域自治，是我们一贯的政策。”[6]384-386民族区域自治的目的是为了实现少数民族人民真正当家做主、管理本民族内部事务和地方事务的权利[7]。据此，宪法中确立“民族区域自治”所有的目的性特征，也可以从以下几个方面得出：一是在政治方面实现少数民族人民的当家做主的权利。由于一些少数民族在其形成与发展过程中，已经形成了不同于汉族和其他少数民族的生产生活方式、风俗习惯和隐性的民族心理、精神特质，如果不加区分地对汉族和少数民族实施一般性、整体性的政策和制度，就可能导致统一的政策和制度不能适应少数民族的实际状况，无法体现少数民族的利益，从而制约少数民族的发展[8]。民族区域自治的基本点，就是要确立和保障少数民族人民在国家中的主人地位，使他们能够参与管理国家大事和管理本民族内部事务[9]。因而要实现自己管理本民族的内部事务，必须根据自治地方的特殊情况，赋予当地少数民族广泛而充分的权利[6]。二是在经济、文化方面促进民族地区的繁荣发展。民族自治地方经济落后，与内地省份相比还存在差距，由于少数民族聚集区在经济、文化等方面的特殊性，国家才实行民族区域自治制度[7]。民族问题，集中和突出地表现为少数民族和民族地区迫切要求加快发展。
        
    胡锦涛指出，民族地区存在的一切困难和问题，归根到底要靠发展来解决[10]。2001年2月28日修改通过并实施的《中华人民共和国民族区域自治法》，主要目的就是为了解决民族自治地方经济和社会发展的一些实际问题。因为该法吸收了国家有关西部大开发的一些优惠政策和措施，体现了加大投入、加快发展的精神[11]。三是更好地处理民族关系，实现民族平等。少数民族地区的经济、文化一般比较落后，这是历史上遗留下来的民族间事实上的不平等[12]434。民族区域自治法的价值合理性，主要体现在保障少数民族权益、促进民族区域自治地方经济发展和实现各民族之间的真正平等。这就需要赋予自治地方多方面的自治权，充分发挥民族自治地方的主动性和积极性，使他们根据民族特点和地区特点，充分运用自治权来加速本地经济建设和文化建设事业的发展。
    (三)“民族区域自治”与“国家统一”双重目的的交错
    1.“民族区域自治”自治性特征：立法自治权的消极行使。宪法赋予民族区域自治机关以自治权，主要体现在民族自治地方的人民代表大会能够依据本地方的特点制定自治条例和单行条例(宪法第116条)，使“民族区域自治”具有宪法、法律上的主体地位，彰显“民族区域自治”的相对独立性；同时，民族自治地方的自治权又要“根据本地方实际情况执行国家的法律、政策”(宪法第115条)；《民族区域自治法》也明确规定民族区域自治地方的自治机关应保证宪法和法律在本地区的遵守和执行，对于上级国家机关的决议、决定、命令和指示，经上级批准可以变通执行或者停止执行(第5条和第20条)；《立法法》赋予自治条例和单行条例针对法律和行政法规规定的变通权(第66条)。执行国家的法律、政策时虽然可以结合“本地实际”，可以变通及停止执行，但民族区域自治机关显然不可能完全偏离法律、行政法规的基本原则(《立法法》第66条)，对国家统一的法律、政策依旧具有很强的依附性、执行性。民族区域自治的立法实践充分说明了这一特征，自1982年实施以来，除有专门的《民族区域自治法》以及部分自治州和自治县制定了自治条例以外，5个自治区还没有制定自治条例；单行条例较好地运用了民族自治地方特有的地理特征及生态环境，并以此为依托在诸如生态、自然资源保护等方面进行了立法探索⑤，而在其他领域如旅游、企业管理、投资等的单行条例特征性不强，在卫生餐饮、殡葬管理、民族医药、语言文字、宗教事务等方面的单行立法付之阙如；民族区域自治地方有限数量的变通规定或者补充规定多是照搬、照抄其他法律规定，主要集中在婚姻法、选举法、继承法、森林法等领域⑥。
    2.“民族区域自治”的性质、目的运转中的错位：维护“国家统一”变为国家积极扶持。从性质上看，宪法的规范安排是将“民族区域自治”放在第六节“民族自治地方的自治机关”。在第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”之后，明显地将其归入国家机构的内容，民族自治地方“自治机关”具有地方特征，就是说“民族区域自治”是作为地方国家机关的一部分，它应属于地方的组织制度，不同于其他地方国家机关，民族自治地方享有相对独立的自治权。而目前学界经常援引《民族区域自治法》序言第一段⑦，仅仅从政治学以及宏观的角度出发，并从政策、制度层面说明它是中国特有的。比如，认为“民族区域自治”是党和毛泽东运用马列主义关于民族问题的理论原则，结合中国民族的具体实际而制定的一项解决国内民族问题、实现民族平等团结的基本政策[13]；民族区域自治，是实行区域自治的民族为主组成民族自治地方的自治机关，自治机关依照宪法和法律以及自治条例的规定行使自治权，保护实行区域自治的民族特殊利益的国家的政治制度[14]；这一制度在中华人民共和国建国初期曾以国家的基本政策形式得到确认；在宪法制定之后，这一制度便以国家根本大法的形式固定下来；在后来的国家立法过程中，使民族区域自治这一基本制度在国家相关法律、专门法律和基本法律的层面上，再次得到肯定和确认，使之成为国家的一项基本制度[15]44。对“民族区域自治”仅仅提及它的“基本制度”属性是不全面的，宪法的规范、民族区域自治法的规范都是将其作为“国家统一”前提下的地方国家制度，它仅仅具有地方制度的特征，而不是抽象化的基本政治制度。
    “民族区域自治”从最初的提出到1982年宪法的规定，都是以处理民族关系和维护国家统一的角度设置的，这是“民族区域自治”的正当性基础，因而自治机关才获得宪法、法律确认的相对独立的自治权。但现在的官方话语、文件以及学术界却将它的目的归纳为：宪法、法律设置民族区域自治的目的是国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展，即就是要在国家统一和民族发展的前提下坚持民族平等，推行各种符合民族地区的政治、经济和文化制度，着重发展民族经济，加强民主和法制建设，努力促进少数民族人才的培养和引进，逐步推进少数民族地区的内部改革，实现民族的大发展[16]。简言之，“民族区域自治”是因民族地区社会经济落后、贫困而形成的事实上、经济上的不平等现象而设置，它的目标成为消除贫困、摆脱经济落后面貌的发展权利。尽管“民族区域自治”有促进经济发展的作用，但将自治权利的目的简单地等同于民族自治地方的发展权利，有人甚至将不制定自治区自治条例的原因也归于经济落后，仍需要中央政府的积极扶持以实现经济发展⑧，就使得“民族区域自治”的目的正当性功利化，不利于实现自治地方的自治权。
    三、“民族区域自治”的几个概念的厘清
    “民族区域自治”在运行中之所以会出现立法自治权弱化、自治权利变为发展权利的现象，从根本上说是实践中对“民族区域自治”的几个相关概念——“民族自治”与“区域自治”、“民族区域自治”与“自治地方”以及“自治权”认识不清所致，厘清几个概念是为了更好地维护国家统一，保证少数民族地区实现自治权。
    (一)“民族自治”与“区域自治”
    中国宪法、法律中对民族区域自治的定位，是在中央的统一领导下保证国家的法律和政策在民族自治地方实行，即自治的内容主要是通过民族区域自治地方的自治立法，对涉及当地民族的政治、经济和文化发展的平等权利、自治权利和特殊利益，以及涉及当地的民族关系和少数民族传统文化、风俗习惯、语言文字、宗教信仰等民族事务，应当在维护国家法制统一的前提下，按照法律规定的权限积极行使变通权，以真正依法自主管理本民族的内部事务[17]。
    民族区域自治，既不是单纯的民族自治，也不是单纯的区域自治，是民族自治与区域自治的有机结合，二者是相互制约的关系。所谓“民族自治”，就是自主地管理本民族内部的事务。“民族自治”是民族自治地方实现对本民族事务自主管理的基础，具有独特性、民族性，《民族区域自治法》涉及“民族自治”的内容条款包括“语言文字与风俗习惯”(第10条)、“宗教信仰”(第11条)、“民族干部和专业人才”(第22条)、“民族教育”(第37条)、“民族文化、名胜、古迹”(第38条)、“民族医药”(第40条)，这些领域应成为今后“民族自治”立法——单行条例的突破。同时，“民族自治”并不是孤立的单一民族、单个民族的完全自主，从宪法、法律设置民族区域的目的看，是以保障聚居少数民族当家做主权利为基本价值取向，首先是自治少数民族自主管理的权利。但此种“民族自治”不是纯粹的自治少数民族自治，它还要平衡以及照顾其他民族的利益，即在建立民族自治地方的过程中，既要考虑聚居的自治少数民族，也要考虑民族关系、经济、文化、社会发展状况等因素，以平衡聚居的自治少数民族与该地域范围内其他民族之间的利益关系，不能实行纯粹的自治少数民族的自治。
    所谓“区域自治”，应当是“少数民族聚居的地方”，自治的范围则是该区域内部的民族事务和地方事务。但少数民族聚居的地方往往不只有一个民族居住，而是散杂居着其他少数民族和汉族，有的地方汉族人口还占其总人口的大多数[18]。宪法、法律都规定，民族区域自治是以一个或者几个少数民族聚居区为基础而设立，民族自治地方行使自治权的效力只适用于民族自治地方本行政辖区内。“区域自治”在行政区划上表现为“自治区”(包含了自治州和自治县)，是一个同“省”、“直辖市”、“港、澳特别行政区”平行的地方行政区域，其自治的基础是民族聚居区，并以“民族自治”为民族区域自治的内核，“民族自治”是前提，“区域自治”是条件和制约。“民族自治”必须依托特定地域范围内具有自治地位的少数民族群体，“区域自治”是特定地域范围内的全体居民[8]，范围要大于“民族自治”的自治少数民族。从世界范围来看，还未有完全的、全方位的民族自治的现实成功经验，要真正实现民族自治，必须辅之以其他条件，其中最便利的条件之一，就是同地方自治结合以来，把超界域的民族自治变成民族区域自治[15]48。
    (二)民族区域自治与地方自治
    民族区域自治的首要原则是在中国领土以内的自治，1982年中华人民共和国宪法修改草案第4条规定，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。它是在中华人民共和国单一制多民族国家内，遵循宪法的规定，使各聚居的少数民族，建立民族自治地方，目的是根据本民族自治地方政治、经济和文化发展的特点开展社会主义建设，大力发展本民族自治地方的经济和文化，增强国家的统一和团结[19]。但有学者认为它是单一制下的地方自治的一种样态，除此以外还有特别行政区的高度自治和村民自治[20]。民族区域自治是一种在单一制国家内的局部分权体制，是一种具有民族特性的独具中国特色的地方自治体制(黄元姗、张文山，2007)。从中央与民族区域自治的关系上看，地方自治源于西方的分权理论。分权既包括国家权力职能的立法权、行政权、司法权的横向分立，也包括中央和地方的国家权力的纵向划分，地方自治就属于此种纵向分权。地方自治属于一般性自治，其最初的立意并不是针对民族的，因而地方自治并不包含民族地方自治[15]69。
    中国民族区域自治不是西方国家自治化程度很高的“地方自治”，因为在中央与地方横向、纵向都未有明确事权的分工界限，而且在单一制之内地方要服从中央的领导。宪法、法律设置该项制度的目的和意图是将民族区域自治作为地方组织制度，它具有部分地方自治的特征，包含有某些地方自治的因素。比如，从民族自治地方行使的权力看，尽管民族区域自治地方是国家不可分割的组成部分，是中央统一领导下的地方国家机关，享有自治立法的权力[17]；尽管单一制的国家结构就决定了少数民族的区域自治权只能在单一制的国家结构和政体的形成下实现，不能脱离中央的领导[15]75，但自治权同时还是自治少数民族自主管理本民族内部事务的权利，该“权利”属性使“民族区域自治”具有了相对独立、排斥中央过多干预的功能。从民族区域自治的内容看，学术界长期将自治的范围限于“民族内部事务”或“民族地方性事务”⑨，民族自治机关也是在此基础上行使自治权。虽然宪法第115条并没有直接区分“民族内部事务”与“一般性的地方事务”，只是将民族自治机关具有的双重权能作为执行国家法律、政策的方式，即民族自治地方既行使地方国家机关的职权，也行使自治权，目的是为了贯彻执行国家的法律、政策。在执行国家法律、政策时，民族自治地方可以“根据本地方实际情况”灵活处理，实际上“根据本地方实际情况”就包含了“一般性的地方事务”与“民族内部事务”的划分，表明制宪者有细化“本地方实际情况”具体事项及范围的意图，民族区域自治中的“民族内部事务”、“民族地方性事务”，是能够通过民族自治地方行使立法自治权具体化、明确化的。“民族区域自治”与维护“国家统一”并不矛盾，它们都是宪法所要实现的重要目标，因而突出实行自治的少数民族在民族医药、民族文化、语言文字、民族教育、民族干部等方面的地位，有利于保持民族区域自治制度的功能，也与“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”(宪法第4条)及“国家尽一切努力，
        
    促进全国各民族的共同繁荣”(宪法序言)的条款是相吻合的。
    (三)自治机关与自治权
    根据《民族区域自治法》，民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。厘清自治机关和自治权的性质对于诠释“民族区域自治”具有重要意义。
    1.自治机关。1954年宪法第67条未明确具体的自治机关形式，采用了“可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿”来规定自治机关的形式。1982年宪法对自治机关形式作了规定，民族自治地方自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府(宪法第112条、民族区域自治法第15条)。从自治地方自治机关的隶属关系上看，或受中央人民政府统一领导，或受相应的地方国家机关的领导，各级地方自治机关都是中国地方国家机关的组成部分[19]。《民族区域自治法》的序言明确规定：“民族区域自治是在国家的统一领导下……”第2条规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的一部分”。民族区域自治地方不能脱离国家的管辖，民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保障宪法法律在本地区的遵守和执行[21]，以国家的整体利益为优先。自治机关，既是一级国家地方政权机关，又是各少数民族自主管理、当家做主的机关；既是行使管理国家权力的机关，又是管理地方行政事务的行政机关，具有职责、权限的双重性。一方面，自治机关是一级地方国家权力机关，是一级地方政府。它和一般的地方国家权力机关一样，履行宪法赋予地方政府的职权，都实行人民代表大会制度和民主集中制原则；自治机关的产生、任期与职权和行政地位与一般地方国家机关相同；民族自治地方的人民政府与一般地方的人民政府同样都是国务院统一领导下的国家行政机关(黄元姗、张文山，2007)。另一方面，民族自治地方的自治机关又享有宪法、法律赋予的自治权，享有“很大的自主权”[12]433，可以根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策，在不违背宪法和法律的情况下，有权变通或停止执行，这是一般地方国家机关所不能享有的。民族自治地方的人民代表大会是各民族自治地方的国家权力机关，民族自治地方的行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。民族自治地方的人民政府是本级人民代表大会的执行机关，是地方国家行政机关，它对本级人民代表大会和上一级人民政府负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间向其常务委员会负责并报告工作。各级自治地方人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院[22]。把民族自治地方自治机关与地方国家机关结合起来的优点是：第一，以国家政权的稳定结构和强制力作后盾，使少数民族的自治权利得到最强有力的保障。第二，作为实现民族区域自治的自治机关，它完全有条件实现宪法和有关法律规定的少数民族区域自治权，而不会构成任何障碍。第三，二者的结合可以有效地避免权力机构的重叠设置，从而避免了权力的交叉、重叠或冲突，有利于节约成本、提高效率[15]76。
    2.自治权。民族自治地方政府自治权实施的基础是宪法关于民族区域自治制度的原则规定，保障宪法关于民族区域自治制度如何实施的问题，又是一个重要的宪法问题。关于自治权的定义，学界根据对自治权性质的认识，形成了三种看法：一是认为自治权是一种“国家权力”，即民族自治地方的自治机关，在国家宪法和民族区域自治法及其他法律授予和规定的权限内，结合当地民族政治、经济和文化的特点，自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力⑩。二是将自治权仅仅看做是一种“自主权利”。民族自治地方政府自治权是指自治地方政府依据《宪法》和《民族区域自治法》及其他法律的规定，从本地实际出发，执行国家的法律、法规、规章、政策，管理本行政区域和本民族内部事务的自主权利[7]。三是认为自治权是“权力”与“权利”的统一，是指民族自治地方的自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，根据实际情况，自主地管理本地方、本民族内部事务的权利[23]。中国宪法第4条、第115条和第117条使用了“自治权”，但未言明其为“权利”或“权力”，而在规定民族自治地方时采用了“权利”表述，在规定地方机关时则采用了“权力”表述，如关于民族自治地方的自治机关，宪法未继续使用“权利”或“自由”，而是使用了“职权”与“权限”(第115条)。宪法文本是客观的，既然它明文确定民族区域自治为受“保障”的“权利”与“自由”，其“权利”属性实难否定[24]。民族区域自治不是地方自治，因为地方自治是以国家权力的纵向分权为基础。而依据《宪法》和《民族区域自治法》，在国家与地方之间并没有形成纵向的分权，因此，民族区域自治不同于其他国家的地方自治，民族区域自治权在性质上是一种自治地方获得国家照顾和优惠的权利[25]。自治权不能完全等同于国家权力，它是国家授予权力主体的在一定民族或一定空间范围内的一种自主管理权利(黄元姗、张文山，2007)。
    民族自治地方自治机关自主地管理本地方内部事务的权利，一般对自治权内容的分类，是以“本民族内部事务”为出发点的，突出的是民族自治。自治权的构成要素有三：即自治权的行使主体；自治权的法定内容；自治权的行使范围[23]。民族区域自治不是地方自治，也不是民族自治，而是使民族自治地方能够从当地的实际出发，采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化事业的发展，尽快改变其落后面貌而特别准许的制度安排[23]。自治权是实行区域自治的民族的民族自主权和实行区域自治的自治地方的地方自主权的结合。自治权随着其载体自治共同体的变化，其内涵也在改变。“在民族自治的体制下，自治权的性质是一种单纯地自主管理本民族内部事务的权利，不具有国家权力的性质，其权力外延是民族共同体的边缘，超出这个边缘就无效了。当它是区域自治(地方自治)体制时，自治权是一种管理地方的自主权，它的外延不是以民族共同体而是以地区的行政边缘来界定，即自治权是在一定空间内行使的自主权利”[26]。
    注释:
    ①1922年《中国共产党第二次全国代表大会宣言》：“首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正民主共和国；同时依据经济不同的原则，一方面免除军阀势力的膨胀，另一方面尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合建成中华联邦共和国，才是真正民主主义的统一。”“用自由联邦制统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，成立中华联邦共和国。”
    ②1923年，党的三大通过的《党纲草案》提道：“西藏、蒙古、新疆、青海等地与中国本部的关系由各该民族自决。”引自中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第17-18、22、166、367、595页。
    ③《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》指出：“我们根据民族自决的原则，主张回民自己的事情，完全由回民自己解决，凡属回民的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”引自中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第678页。
    ④1945年4月，在中共七大的会上，毛泽东在《论联合政府》中提出：“改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利。”引自《毛泽东选集(第三卷)》，人民出版社1991年版，第1064页。
    ⑤比如：《新疆维吾尔自治区历史文化名城、街区、建筑保护条例》、《巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域水环境及污染防治条例》、《昌吉回族自治州硅化木保护条例》、《云南省红河哈尼族彝族自治州异龙湖管理条例》、《云南省宁蒗彝族自治县泸沽湖风景区管理条例》、《云南省楚雄彝族自治州龙川江管理条例》、《吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县查干湖自然保护区管理条例》、《四川省凉山彝族自治州邛海保护条例》。
    ⑥中国授予民族自治地方变通或补充权的法律有13部，而民族自治地方还只对4部法律，即婚姻法、继承法、选举法和森林法进行了变通和补充，其中80％又集中在婚姻法方面，对其他9部法律的变通或补充规定还是空白。引自戴小明：《民族法制问题探索》，民族出版社2002年版，第98～99页。
    ⑦《民族区域自治法》序言：中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思主义解决中国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。
    ⑧比如认为，较之东部发达地区或中部地区，民族区域自治地方经济发展非常落后，并不具备相应的立法条件。引自陈文明：《论自治区自治条例之立法障碍与突破》，《广西民族研究》2012年第3期28页。
    ⑨“民族内部事务”、“民族地方性事务”是限定在与“民族事务”有关的事项上，而“民族事务”通常又被理解为与民族有关的语言、文字、宗教、节庆、风俗、习惯、服饰等事务。陈云生：《民族区域自治法：原理与精解》，中国法制出版社2006年版，第45页。
    ⑩他还认为自治权的性质就具有双重性，既有自主地管理本民族内部事务的权力，又有管理本地方事务的权力，是民族自治权力与地方国家权力的叠加。张文山：《自治权法论》，广西民族出版社1999版，第58页。
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    作者简介：新疆财经大学讲师。
    来源：《黑龙江民族丛刊》2013年3期。