王中英 李光辉：港澳台地区公职人员财产申报制度分析

    摘要：财产申报制度是防治腐败的有效机制，港澳台三地已经建立起比较完善的财产申报制度，并以立法来保障实施。分析比较三地的财产申报制度，学习其成熟合理之处，对我国大陆地区完善财产申报制度不无裨益。
    [关键词]  财产申报制度；港澳台地区；比较
    [中图分类号] D63 [文献标识码] A
    1766年瑞典制定世界历史上第一部财产申报法案以来，被称为"阳光法案"的官员财产申报制度，作为有效的预防腐败的基本制度已经得到越来越多国家的认可。迄今为止，世界上已经有近百个国家建立了财产申报的相关制度法案，在约束官员廉洁自律、预防腐败等方面取得了明显的效果。
    财产申报制度是一系列有关财产申报登记的有效规范，指国家公职人员在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离职以后的一定期限内，须向有关主管部门申报自己及一定范围内的家庭成员的财产及其变化的情况，申报内容定期向社会公布，接受公众监督。如果公职人员的生活水平与其职务收入状况明显不相符而无从解释其原因，将受到行政处分或法律制裁。[1]成熟的财产申报制度包含六个基本要素，即：申报主体、申报内容、申报时间、受理申报机制、违反申报制度问责办法。财产申报制度的核心目的是防治公职人员腐败，同时也是政治民主国家公众知情权的彰显，是国际上运用科学手段打击腐败的行之有效的制度，被称为反腐败制度中的"达摩克利斯之剑"。
    财产申报制度在诸多国家已经广泛实施并日趋成熟完善。面对日渐严峻的反腐形势，从20世纪80年代起，我国就出现要求官员申报财产的呼声。学者界对官员财产申报制度的争论多集中于官员的隐私权同公众的知情权之间的矛盾。一方面个人隐私权是全世界通行的人权基本内容之一，另一方面政治民主国家民众的知情权必须得到保证。从民主制度角度讲，公职人员是受民众所托的国家管理人，是国家形态的一部分，民众对公职人员财产的知情权同对其他国家事务的知情权一样，是合理并且应该得到保证的。公职人员既然接受公共职位，维护公共利益就必然是其首要信条，在私人利益同公共利益相冲突时就应该把私人利益让渡于公共利益。不过，公职人员首先也是作为自然人的形态存在，保证其合理的隐私权即是人性化的体现又是其更好行事公共职能的保证，因此势必在二者之间取得合理的折中，才能建立完善的财产申报制度。相较而言，我国港澳台地区的公职人员财产申报制度较早实行，在处理预防腐败、公职人员隐私权与公众知情权的最佳平衡上都有了实质性的成果，相关法规制度也逐渐成熟完善，为当地预防腐败做出很大的贡献。台湾现行使用的是2007年3月21日修订的《公职人员财产申报法》。澳门现行使用的《澳门财产申报法》制定于2003年。香港现行的财产申报制度见于《公务员事务规例》第 461条至466条和公务员事务局通告第 9/2001号。虽然港澳台三地社会形态与大陆不同，但相比国外，三地相对成熟的财产申报制度更值借鉴。港澳台地区的财产申报制度在设计上既有相通之处，又依循当地特殊的社会形态而建，对预防贪腐、保护官员的隐私权和保障公众的知情权又各有侧重，对大陆地区完善财产申报制度具有重要的启示。下文笔者将从财产申报制度的六个要素对港澳台地区的财产申报制度加以探讨和比较。
    一、申报主体
    财产申报主体即申报义务人，指需要申报财产的人员范围。在财产申报主体方面有两个问题：一是申报主体适用于部分公职人员还是全体适用？二是如果是部分适用，该部分人员的确定标准是什么，怎么划分？纵观世界各国的财产申报制度，对财产申报主体范围有三种不同的界定：第一种规定所有的公职人员需申报财产；第二种规定特定级别和特定职务的公职人员需申报财产；第三种是按公职人员的职级职务加以区分，分别规定。我国港澳台地区的相关规定正好各居三者之一，澳门属于第一种情况，台湾属于第二种情况，香港属于第三种情况。
    （一）根据《澳门财产申报法》第一条的规定，几乎所有的公职人员都需要进行财产申报，甚至规定了非编制内但却属于公共职位的某些公职人员需要申报。[1]
    （二）台湾《公职人员财产申报法》规定特定级别和特定职务的公职人员需要申报财产。包括："总统"、"副总统"及县（市）级以上公职候选人、公营事业总、分支机构之首长、副首长及代表政府或公股出任私法人之董事及监察人、公立专科以上学校校长及附属机构首长、军事单位少将编阶以上之各级主官、职务列简任第十二职等以上之法官、检察官其他公职人员，以及税务等与经济领域密切相关部门的主管人员。[2]
    （三）根据香港《公务员事务规例》第 461条至466条和公务员事务局通告第 9/2001号，香港地区的财产申报主体分为两个层次。第1层职位目前包括由香港特别行政区政府中央指定的27个主要职位：政务司司长、财政司司长、律政司司长、各局局长、警务处处长、廉政专员、入境事务处处长、海关关长及审计署署长（24个主要官员的职位）；以及中央政策组首席顾问、香港特别行政区驻北京办事处主任及新闻统筹专员（3个职位）。第2层职位包括：上述第一层职位人员的政务助理和私人秘书；第1层以外的所有首长级职位。另外，公务员事务局会定期检讨是否有需要把其他职位列为第1层职位。各局局长如认为有需要时，可根据运作需要及可能出现利益冲突情况的机会大小，向公务员事务局建议把某些职位列入第1层的职位。[3]
    由此可见，澳门地区基本上规定了所有公职人员需要进行财产申报，而台湾地区则只限于特定职位和特定职务的公职人员需要进行财产申报，香港地区则按公职人员的职位职务加以区分成两个层次分别做要求。相较而言，澳门的财产申报主体更广泛，台湾的财产申报主体更有针对性，香港的财产申报主体界定则更灵活，三地各有特色，代表社会的要求。
    二、申报时间
    从世界各国所规定的申报时间要求来看，大致为：初任申报，即公职人员到任之初即行申报财产；日常申报，即公职人员在职时间内按规定时间申报财产；离职申报，即离开某一职位后在一定时间内申报财产。港澳台三地基本属于这三种情况。
    （一）《澳门财产申报法》关于初任申报的规定：申报人自开始担任有关职务或自续任、再当选或续期之日起 90 日内须提交申报书；关于日常申报的规定：公共行政工作人员，如转变所任职的实体或部门，或因其职务法律状况改变而引致职等变动，又或其薪俸或底薪的变动达公职索引点 45 点的金额，则自变动之日起 90日内须提交具最新资料的申报书（财产变动申报）；公共行政工作人员自上次提交申报书后届五年之日起 90 日内须提交具最新资料的申报书（定期申报）。关于离职申报的规定：申报人自终止职务之日起 90 日内须提交具最新资料的申报书。[4]
    （二）台湾《公职人员财产申报法》关于初任申报的规定：公职人员应当于到职之后三个月内申报财产。关于日常申报的规定：每年定期申报。关于离职申报的规定：公职人员于丧失申报财产义务人身份起三个月内，申报其卸（离）职或解除代理当日的财产情形。[5]
    （三）香港《公务员事务条例》关于初任申报的规定：担任第1层和第2层职位的人员(为方便行政而署任不超30天的人员除外)在初获委任时须申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业。关于日常申报的规定：担任第1层职位的人员，在获委任时及其后每年须申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业。担任第2层职位的人员(为方便行政而署任不超30天的人员除外)，须在获委任时及其每两年申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业。担任第1层和第2层职位的人员(为方便行政而署任不超30天的人员除外)在每年/每两年一次申报期间，这些人员如有任何每次等于或超过20万港元或数额相当于三个月薪金(以较少者为准)的投资交易，均须在交易后七天内申报。香港没有离职申报的规定，但是规定了当局需保留所有申报的资料，直至有关人员离开政府后五年，以便调查任何在该官员任职期间发生、但离职后才披露的利益冲突事件。[6]
    港澳台三地都在申报时间上做了明确的规定，除了香港没有做离职申报的规定外，其他两地均对初任申报、日常申报、离职申报做了有针对性的规定，只是在具体细节上有所不同。实际上，对香港地区来说，要想财产申报制度发挥良好作用，离职申报也是必不可少的，正如《反腐策略》中所言"公开财产的要求还应该延长至卸任以后的一段时期，以防止在退休后接受贿赂款项。研究表明，在某人退休三年后再收受贿赂的可能性很少"。[2]但是，没有进行离职申报要求正出于香港当局对公职人员个人隐私权与反腐要求的折中，有人性化因素的考虑在里面。
    三、申报内容
    申报内容即是指财产申报的范围，哪些财产需要申报，包括申报何人的财产、哪里的财产、什么财产。财产是个广义的概念，不但包括有形财产，也包括无形财产。除了各种收入，还有债权、债券、投资、动产、不动产等。在金融概念日益延泛的当下，金融期货、金融衍生品等等也属于财产的范畴。根据港澳台三地的法规、条例，三地都规定财产申报不限于当事人，并对需要申报的财产范围做了明确的规定。
    （一）《澳门财产申报法》规定要申报的资产，包括不动产、工商业场所、合伙或公司的股、股份、出资或其它的资本参与，对船舶、飞行器或车辆拥有的权利，有价证券和金额超过公职索引表500点的银行账户、现金、债权、艺术品、珠宝及其它物品；从工作或职业活动取得的收益，包括退休补助或退役补助及退休金或退役金；从工商业活动取得的收益；从不动产、著作权、工业产权及资金运用所取得的收益；负债，指金额超过公职索引表500点的债务；所兼任的有酬或可获财产利益的职位、职务或活动。另外还包括：位于澳门特别行政区以外、在澳门特别行政区以外产生、形成、收取、经营或给付的财产；透过居中人拥有的财产。[7]
    （二）台湾《公职人员财产申报法》规定申报的内容：不动产、船舶、汽车及航空器。一定金额以上之现金、存款、有价证券、珠宝、古董、字画及其他具有相当价值之财产。一定金额以上之债权、债务及对各种事业之投资。公职人员之配偶及未成年子女所有之前项财产，应一并申报。规定公职人员本人、配偶及未成年子女的财产状况要一并申报。[8]
    （三）香港《公务员事务条例》规定担任第1层/第2层职位的人员，在获委任时及其后每年/每两年均需申报：在香港及香港以外地区的投资。此处的"投资"指在香港或香港以外地区任何公司或机构的投资、持有的股票，或直接或间接拥有的权益（包括担任公司董事）；以及在香港及或香港以外地区的地产或房产（包括自住的物业）的任何权益;包括但不限于在香港联合交易所上市的证券:在香港期货交易所买卖的货、期权合约和其他产品;香港盈富基金以及由公务员拥有，但以其配偶的名义或代其行事的其他人或代理人或公司名义持有的上述任何投资以及配偶的职业。除申报投资外，期间他们如作出任何每次相等于或超过20万港元或数额相当于三个月薪金(以较少者为准)投资交易，均须在交易七天内申报。此外，担任第1层职位的人员亦须在获委任时及其后每年把其下列在香港以及香港以外地区的投资及权益登记，供市民查阅:（1）地产及房产（包括自住物业）；（2）公司东主、合伙人或董事的身份；以及任何上市、公共或私人公司发行股本的1%或以上。[9]
     总结而言，澳门要求申报公职人员当事人及其配偶以及有事实婚姻的共同生活人的财产状况，不要求子女及其他利益相关人的财产状况；台湾要求申报公职人员当事人配偶以及未成年子女的财产状况；香港不但要求申报公职人员当事人及其配偶的财产状况，还要求申报利益委托相关人的财产状况，并且要求申报配偶的职业。三地要求申报的财产都不限于本地范围内，在外的利益关联也要申报，香港地区的规定在三者中则更广更明确。
    四、受理申报机制
    财产申报材料有何机构发起受理？如何确保其真实有效性，哪个机构负责审核监督？这就牵涉到财产申报的受理机制，包括材料受理机构、审核机构以及相关的受理办法。港澳台三地又都有相关的规定，基本上，三地的材料受理机构又都是审查机构，既负责材料的受理又要确保材料的真实有效性，最后还要负责申报材料的保管封存，以及在需要时提供查阅。
    （一）《澳门财产申报法》第六条第一例规定公共职务据位人、廉政公署工作人员财产申报材料要递交终审法院办事处，并由终审法院办事处负责监督审核申报材料的真实有效性；第六条第二例规定公共行政工作人员需要讲申报材料递交廉政公署，由廉政公署负责监督审核申报材料的真实有效性。[10]
    （二）根据台湾《公职人员财产申报法》第四条规定，"总统"、"副总统"及县（市）级以上公职候选人之申报机关为各级选举委员会；各级政府机关首长、公营事业总、分支机构之首长、副首长及代表政府或公股出任私法人之董事及监察人、公立专科以上学校校长及附属机构首长、军事单位少将编阶以上之各级主官、职务列简任第十二职等以上之法官、检察官之申报机关为监察院；其他公职人员向所属机关政风单位申报，单位无政风机构的由上级单位政风机构或上级单位制定机构受理。受理单位负责监督审核申报材料的真实有效性。[11]
    （三）根据香港《公务员事务条例》规定，第1层职位的公职人员向公务员事务局递交申报材料；第2层职务的公职人员向局长/部门首长递交申报材料。由受理机构/人负责复核申报材料。同时为了保证材料的私密性，对保密工作也有专门规定。[12]
    从港澳台三地的机构陈设来看，以台湾最为严密，香港则相对宽松，这与各地的社会监督力度和公务员环境有关，譬如香港当局就认为当地的社会监督力度及公务员环境不需要规模严谨并占用很大人力财力成本的申报材料受理监管机构。财产申报的目的除了防治腐败之外，还可以及时找出公私利益冲突的情况，及早处理，防止后来可能的利益交缠。不过澳门跟台湾都没有对可能产生利益冲突的处理办法做出相关规定，独以香港在条例中给出了相关办法。譬如香港《公务员事务条例》，有如下规定：要求申报人员放弃投资/权益；要求申报人员避免再购入有关投资/权益或予以出售；要求申报人员在指定时间内（例如直至某些市场敏感的资料同样可循公开途径取得时）冻结任何投资交易；要求申报人员把投资交由他人全权托管；要求申报人员避免处理可能有利益冲突的个案；以及指派另一名人员处理会与申报人员有实质或可能出现利益冲突的职务。[13]
    五、申报后续材料处理
    申报后续材料处理，除了对公职人员在职时材料管理以及公职人员离职后材料管理办法做出相关规定，最重要的是牵涉到申报材料是否向公众公开的问题。在财产申报制度中，是否公开申报材料一直在各国立法界颇有争议。财产申报制度本身是为了防治腐败，保证民众的监督权、知情权，如果材料不对公众开放，仅在局部范围内公开，缺乏广泛的外界监督，财产申报制度的效果是否会打折扣？同时保证民众知情权的初衷也无从落实。但是另一方面，申报材料公开既损害公职人员的隐私权也可能带来危害其财产安全的隐患。港澳台三地在财产申报制度方面隐私权与公众知情权各有侧重。
    （一）《澳门财产申报法》规定了所有民众在法定条件下，按相关规定程序有权取阅申报材料，保证公众的知情权。[14]
    （二）台湾《公职人员财产申报法》规定相关申报材料应定期在政府网站上公告。[15]
    （三）香港《公务员事务条例》对查阅办法作了较详细的规定：由第1层职位的人员作出的申报中，只有某些财务利益可供公众查阅。包括在香港以及香港以外地区的投资及权益登记，第1层职位的人员申报的其他资料，以及第2层职位的人员作出的申报，均不供民众查阅载录。第1层人员申报的投资及权益(而可供公众所阅)的登记册，每年更新一次。[16]
    三地之中，台湾地区的申报材料通过政府网站直接向公众开放，澳门地区则可以通过规定程序实现完全查阅，只有香港地区采用的很有限的对民众开放。这就体现了三地对公职人员隐私权与民众知情权的侧重不同。
    六、违反申报制度问责办法
    违反申报制度问责是指在公职人员不按期申报、不如实申报材料、以及申报财产异常的情况下处理办法。不按期申报指公职人员不在规定时间内及时申报财产。不如实申报既包括瞒报财产，也包括虚报财产的情况。申报财产异常指报告财产来源不明以及收入状况与财产状况不符合等情况。港澳台三地都对公职人员不按期、不如实申报材料的行为作出了明确的处理办法。
    （一）《澳门财产申报法》规定了不按期申报、数据不正确和财产来源不明的处理机处罚办法，规定了从罚款到刑罚的不同情况，并明确规定配偶在有义务配合财产申报情况下而拒不配合的处理办法，从罚款到刑罚不等。[17]
    （二）台湾《公职人员财产申报法》就无申报、不实申报或财产异常增减等情况根据性质作出了罚款或者刑罚的规定。[18]
    （三）香港《公务员事务条例》规定公职人员不能遵守申报制度的行为做出了纪律处分、罚款、刑罚等不同的处理办法。不过，与澳门台湾不同，香港为就财产来源不明的情况如何处罚作出规定，发生此种情况需要参照其他发文来执行处罚。[19]
    港澳台三地虽然对违反申报制度的具体处罚办法有所不同，但设计框架体系基本相通，既能预防腐败，又能在违规行为发生时依法作出处理，对大陆构建及完善公职人员财产申报制度有一定的借鉴意义。
    参考文献略。作者：王中英 李光辉；来源：《行政管理改革》2014年第4期。