李晓惠：香港普选保留功能组别的法理依据与可行模式研究
李晓惠摘要: 香港立法会实行普选后应否保留功能组别，在香港特别行政区意见极为分歧。从理论层面讲清香港普选保留功能组别的法理依据和现实要求，探讨按普选要求保留功能组别的具体方案与模式，既是理论研究的重大课题，也是香港政制发展的迫切需要。按普选要求保留功能组别，是香港政治体制发展的实际需要，不仅符合基本法的原则，不存在违反《人权公约》的问题，而且是可能争取社会各方面接受的最大公约数。功能组别普选化有两个基本含义和要求：一是需符合普及和平等的要求；二是需确保功能组别选出的议员能够代表和体现业界的利益。功能组别的普选化方案有两种：一是“先界别提名后普选方案”；二是“界别直接普选方案”。尽管这两种方案都难免有争议，但并不存在不可逾越的障碍，都可以作为实现功能组别普选化的一种选择。
关键词: 功能组别；立法会；基本法；普选；香港
根据中华人民共和国人大常委会2007年12月29日的决定，香港在2017年实行行政长官普选后，立法会可以于2020年实行普选。自第三届开始，香港特区立法会就只剩下分区直选和功能组别两个部分的议员，而分区直选已属于普选性质，因此，讨论立法会普选，实际上就是讨论功能组别的未来去向问题。
一、按普选要求保留功能组别的法理依据
(一)香港功能组别的历史源流
香港的功能组别，又称功能界别或功能团体，是代表社会上一定行业或界别在特定公职选举(主要是行政长官和立法会选举)中拥有投票权的类别。立法会中的功能组别，则是代表社会上一定行业或界别在立法会选举中拥有投票权的类别，每个功能组别都有权利选举自己的代表出任立法会议员。
功能组别早在港英管治时期就已是香港政制的重要组成部分。1985年，香港立法局首次引进选举机制，其中就包括“按社会功能划分的选民组别”的功能组别选举，包括商界(分两组)，工业界(分两组)，劳工界(分两组)，金融界，社会服务界，医学界，教育界，法律界以及工程、建筑、测量及都市规划界等9个界别，共选出12个议席。1988年，港英当局将立法局内“按社会功能划分的选民组别”正式更名为“功能组别”，功能组别的议席随后不断增加，直至占立法局全部60个席位的一半即30个议席。香港现在的立法会构成，是分区直选与功能组别的席位各占一半，各为35席。
港英立法局于1843年设立，初期完全由政府官员组成，1850年开始委任香港英商的要员出任非官守议员，直至1880年，才有华人入局，以后本地华人获委任进入立法局的人数逐步增加。港英当局1985年在立法局引进选举机制时设立功能组别，实际上是将委任本地精英进入立法局的权力下放给工商专业界，由各界别自己选出议员，以确保工商专业界的代表在立法局中占有相当比例的席位。港英当局委任华人精英进入立法局并在立法局中设立功能组别，最主要的考虑有两方面：
一是香港本地的社会精英透过立法局参与政治，对于增加港英统治的认受性及保持社会稳定，具有重要意义；
二是香港税基狭窄，如果没有缴税的人却在立法局主导政策，容易令福利主义泛滥，有违审慎理财的原则，而来自于主要纳税阶层又对社会经济运作有较深认识的工商专业界的功能组别代表，有助于在立法层面确保平衡社会各阶层和各方面的利益，有利于资本主义经济的发展并保持香港的繁荣。
因此，港英当局从来没有把功能组别的选举仅仅只是作为政制发展的过渡安排。功能组别被视为原有政治体制中行之有效的部分，在回归后予以保留。
(二)按普选要求保留功能组别符合基本法的原则
发展香港政制，实行立法会普选，必须依法办事。普选的立法会保留功能组别是否符合基本法，这是讨论问题的基础和前提，必须首先作出解答。
第一，基本法并没有排除功能组别在普选后的立法会中扮演适当的角色。①
基本法第68条的规定是：立法会“最终达至全部议员由普选产生的目标”。在基本法之中，“分区直选”和“普选”是两个不同概念，也就是说，“普选”与“分区直选”之间不能简单地直接画上等号；实行“普选”不等于全部实行“分区直选”。正因为如此，基本法只是讲的“普选”，既没有说“最终达至全部议员由‘分区直选’产生”，更没有说“最终达至取消功能组别”。“一人一票”的地区直选当然是普选，但却不是普选的唯一形式。现行的功能组别选举中那些以团体票或公司票为基础的间接选举，当然不能称为普选，但按照普选要求改造后具有广泛性和代表性的功能组别选举，则也应该是普选的一种形式。基本法所说的“普选”，既可以包括地区直选式的普选，也可以包括功能组别的普选化安排。显然，基本法并没有排除功能组别在普选后的立法会中扮演适当的角色。只要功能组别能够透过改造后按普选的方式产生议员，达至普选的要求，就不存在所谓违反基本法的问题。
实际上，那些代表专业界别的功能组别，包括教育界、法律界、会计界、医学界、卫生服务界、工程界、建筑测量及都市规划界、社会福利界等8个界别，其选民一般由具备认可资格的专业人士组成，每名选民可投一票。这些功能组别可以说已经实现了界别内的普及性直接选举。至于一些仍然采用间接选举的功能组别，完全可以按普选要求进行改造和完善。那种一概而论给功能组别加上背离普选、违反基本法标签的做法，是没有根据的。
第二，功能组别所体现的均衡参与，是基本法所要求的关于香港政制发展的一条重要原则，适用于立法会普选模式的安排。
均衡参与的基本内涵是：香港的政制发展必须要兼顾到香港社会各阶层、各界别的利益，各方面都有均等的参与机会。作为资本主义的香港，工商专业界对于经济发展的影响举足轻重，但他们人数较少。如果只是采取单一的地区直选方式，人数较少的工商专业界就会在政治参与方面明显处于劣势。因此，通常讲均衡参与，主要是指如何保持工商界专业界在香港政治体制中的必要而适当的参与。功能组别的设置，正是确保工商专业界实现均衡参与的制度保证。
基本法中虽未明示“均衡参与”四字，但从基本法及其附件和全国人大常委会的决定中，可以清楚看到均衡参与的原则。1990年3月28日，当时的国务院港澳事务办公室主任在“关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)》及其有关文件的说明”中指出，香港特区的政治体制“必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展”。②这句话通常被认为是“均衡参与”原则的另一种表述，也被看做是对基本法有关“均衡参与”原则最重要的注释。2004年4月26日全国人大常委会的决定明确规定，“香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变，都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调，有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于行政主导体制的有效运行，有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则。”③可见，“均衡参与”作为香港政制发展的一个重要原则，也被全国人大常委会再次确认。
基本法确立的就是一个社会各界都能均衡参与的政治架构，是代表性比较全面、各种因素都得以照顾的架构。在基本法设计的政治体制中，保证香港各个阶层、各个界别、各个方面均衡参与的途径主要有两个：一是由4大界别产生的800人(2012年起增至1200人)组成的具有广泛代表性的选举行政长官的选举委员会；二是立法会的功能组别选举制度。均衡参与是香港政制发展的一项基本原则，在讨论香港立法会的普选方式时仍须遵循。而按照普选要求改造后保留功能组别，也就成为立法会普选模式符合均衡参与原则的必然选择。
第三，保留功能组别是落实行政主导原则的重要保证。
基本法从香港特区的法律地位和实际情况出发，确立了以行政为主导的政治体制。在2007年6月举行的纪念香港基本法实施10周年座谈会上，全国人大常委会委员长吴邦国强调：“香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。”他还进一步说明，“这套政治体制既保留了香港原有政治体制中行之有效的部分，也适应了香港回归祖国后的现实需要，是实现‘港人治港’、高度自治最好的政权组织形式。全面准确地把握这一点，对于保证‘一国两制’方针和基本法的贯彻实施，正确处理香港特别行政区行政、立法和司法三者的关系，也是至关重要的。”④显然，行政主导也是香港政制发展必须遵循的一条重要原则。对此，2004年4月26日全国人大常委会的决定也予以确认。
在基本法的政制设计中，功能组别在确保行政主导方面担当重要角色，最能体现这一点的是有关分组点票机制的规定。基本法附件二规定：“香港特别行政区立法会对法案和议案的表决采取下列程序：政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”⑤政府法案以简单多数票通过的规定，显然比议员议案需要分组点票的门槛低得多。在分组点票中，功能组别扮演着关键角色，也就是说，任何议员提出的议案，如果得不到功能组别议员的多数支持，就不可能得到立法会的通过。基本法的这种安排，使政府的政策较易得到立法会的通过，而议员提出的针对政府的议案则极难过关，有效地确保了公共行政效率。显然，保留功能组别是基本法行政主导原则的内在要求。
(三)按普选要求保留功能组别不存在违反《人权公约》的问题
有人认为2020年实行立法会普选后仍然保留功能界别，会违反《公民权利和政治权利国际公约》，即《人权公约》第25条第2款规定的“普及和平等”(Universal and Equal Suffrage)原则。从法理的角度看，保留功能组别尤其是按照普选的要求改造后保留功能组别，并不存在违反《人权公约》中“普及和平等”原则的问题。
第一，《人权公约》第25条并无规定议会必须经由哪一种模式产生。西方国家的两院制并没有被国际人权委员会批评违反普选的原则。功能组别作出类似于西方参议院选举的普选化改造后，自然也不存在违反普选原则的问题。
联合国于1994年出版的《人权与选举：选举的法律、技术和人权手册》指出：“联合国有关选举的人权标准性质甚为广泛，因此可透过多种政治制度而达致……并非旨在将任何一个已有的政治模式强加于任何地方”。“我们认同没有一套政治制度或选举方法适合所有人和所有国家……就个别的司法管辖区而言，它们本身最佳的制度，最终都要在符合国际标准的框架内，因应人民的特别需要、诉求及历史现实而制订出来。”⑥《人权公约》第25条并无规定议会的产生模式，一些实行两院制的西方国家的上议院并非由普选产生，如加拿大及英国的上议院的成员，全部或部分由委任产生；爱尔兰的上议院议员则由大学及职业界别产生，但联合国并无对这些产生方式作出批评。
从政治学理论来分析，功能组别可视为法团主义(Corporatism)的一种。在20世纪，部分英国学者已经质疑以地区划分选举单位是否是最恰当的做法。因为每个人日常生活中最切身的利益，其实都是围绕相关的法团，如工作单位等，并非源于自住的地方，即是说采取法团或工作为单位的选举方式，其实更可反映市民的诉求。因此，法团主义有助政府跟重要的利益群体进行协商，更有针对性地解决社会上不同的矛盾。而以地区划分选举单位其实只是为了回避政治风险而进行的随意编配。
港英政府在引入功能组别时亦参考了这套思维，
因为在香港这个弹丸之地，地区的利益分歧并不严重，反而是工作上的利益更加五花八门，功能组别正可全面反映各界别的利益。港英政府在1984年发表的《代议制绿皮书——代议政制在香港的进一步发展》中明确提出，广泛征求民意和寻求民意达致所归的制度得以成长，就是循着两个不同的途径，去寻求最能够代表本港市民的办法。根据过去经验，发现有两大类情况，能够促使市民共同关注一些问题。第一类是由居住地区相近所引起的，而第二类是由工作性质相似而产生的。这样的划分可以称为“选民组别”，即按区域划分的选民组别和按社会功能划分的选民组别。正是在此思路的基础上，港英于1985年在立法局推出了功能组别选举。西方一直以来都没有将法团主义视为违反普选的制度，因此，没有理由将香港的功能组别与普选对立起来。
第二，《人权公约》不是香港普选的法律根据。
事实上，当1976年《人权公约》被引入香港时，英国对第25条涉及普选的有关款项做出了保留，直至香港回归前，英国并未撤回，保留继续有效。《人权公约》如何在香港实施的法律依据是基本法。中国政府已经通过基本法，对因英国保留而无法在香港适用的公约第25条b项的实质内容，做出了明确的承诺并予以法律保障。《人权公约》的各项规定已经在基本法和香港法律中得到充分体现。香港居民所企望的普及而平等的选举并非借由《人权公约》而将是通过基本法予以实现。既然香港普选的法律依据是基本法而不是《人权公约》，按照普选的要求改造后保留功能组别，也就不存在违反《人权公约》的问题。
不过，港英政府1991年制定了《香港人权法案条例》(简称人权法)，将人权公约第25条b项包括其中的“选举权必须普及而平等”的内容照搬过来，列入之中。如果实行普选后仍然保留已达至普选要求的功能界别，反对派人士有可能用本地的人权法，挑战功能组别是否符合人权法中“普及而平等”的定义。到时，难免会掀起一场普选定义及香港普选的法律依据是基本法还是人权法的争议。
二、按普选要求保留功能组别的现实需要
(一)香港功能组别的现实重要性
香港立法会原有的30个传统功能组别议席(不包括2012年新增的5个区议会组别议席)，包含了全港28个行业界别。这28个界别所创造的财富，占本地生产总值的90%以上，代表了在香港经济发展中作出了重大贡献和投资的界别。实际上，香港回归以来，功能组别在立法会内，为涉及重大经济民生事务、加强两地经贸合作和维护“一国两制”的重要议案保驾护航，发挥了不可替代的“保险作用”，为香港的繁荣稳定作出了重要贡献。如果采取简单化的方法，完全取消功能组别议席，全部按分区直选，将会至少出现以下三方面的严重后果：
第一，由功能组别所体现的均衡参与将从此消失。
研究显示，现时香港立法会分区直选产生的议员，其专业和职业背景高度集中在法律、教育、社工和传媒四个界别，来自香港经济支柱行业背景的人士寥寥可数。银行、金融、物流、商贸、旅游的从业人员，都很难透过分区直选途径进入立法会。香港主流产业界别特别是工商界对一人一票的直选深怀戒心，这绝不是什么秘密。20世纪80年代初基本法起草期间，工商界代表曾提出“要选票还是要饭票”的质疑，在社会上引起一场激辩。香港是一个经贸中心，经济是香港的基石。工商界对政治的必要参与不可或缺。功能组别的设置，正是为了令工商界及专业界代表可以在立法会中保持适当的席位，达至均衡参与。如果全面取消功能组别，工商专业界在立法会内没有适量的席位，均衡参与的原则将从此消失，兼顾香港独特的政制发展史以及有利资本主义发展的要求将难以体现，最终会损害香港的传统优势及国际商业中心的地位。
第二，行政主导的运作将受到严重冲击。
行政主导是香港特区政治体制的最大特点。香港基本法中最能体现行政主导原则的规定，就是分组点票机制，而功能组别与分组点票是皮与毛的共存关系，皮之不存，毛将焉附？如果废除了功能组别，分组计票机制也将自动消失，立法会对政府的制衡作用更加强大，将会对行政主导体制造成巨大冲击，行政主导的运作将更加困难。
第三，香港将快速滑向西方福利主义的泥沼。
简单低税制是香港的重要特点和优势。不过，奉行简单低税制的香港税基狭窄，纳税人的数量较少。2011年的数字显示，香港的工作人口约有350万，缴税者有140万，只占四成左右，另外的六成人根本不需要交税。同时，缴税最多的人只有6%，大约20万人，已经交了84%的税。不用纳税而往往倾向于福利主义的阶层在人口数量上占有绝对优势，通常成为主导地区选举成败的重要力量。一些政党为了争取基层的选票，势将操弄民粹主义，要求大派福利，加重纳税人的负担。如果全面废除功能组别，没有功能组别议员担当平衡把关者的角色，民粹主义将会在立法会缺乏制衡而大行其道，香港将快速滑向西方福利主义的泥沼。事实上，西方主要资本主义国家的企业利得税高达30%左右，个人所得税更达至35-40%，销售税也有10-19%；而香港的企业利得税却只有16.5%，个人所得税仅17%，销售税更是没有。如果全面废除功能组别，香港就要准备迎接高税率年代的来临，香港简单低税的营商环境以及与之相联系的传统优势和竞争力，将会从此消失。
(二)“路径依赖”理论为保留功能组别提供理据
在经济学及政治学的理论中，有一种“路径依赖(Path Dependence)理论，指的是一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的“路径”，制度变迁只能按照这种路径走下去。“路径依赖”理论最先由诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家道格拉斯·诺斯(Douglass C. North)提出，其目的是要从制度的角度解释，为什么所有的国家并没有走同样的发展道路。
香港政制说到底是一种平衡政制。一旦均衡参与的政制局面被打破，某些阶层的利益受到根本性的损害，就必然影响到香港的社会稳定和经济发展。香港基本法关于立法会功能组别选举的规定，正是根据香港实际情况做出的一项制度安排。实践证明，这一制度安排至今运作良好，有利于香港各阶层、各界别均衡参与，有利于资本主义经济的发展。而“实际情况”、“均衡参与”及“有利资本主义发展”，正是香港政制发展必须遵循的几项原则。“一国两制”构想的一个重大考虑，就是要照顾历史遗留下来的问题。有什么能比一个社会主义国家允许一个资本主义特区的存在显示出更大的包容呢？讨论功能组别存废时，既要体现民主普选的精神，也要兼顾香港独特的政制发展历史以及有利于资本主义发展的要求，寻找一个适合香港实际情况的普选模式。
由“路径依赖”理论可以看出，已经适应了香港社会实际需要的政治体制，其进一步的发展不可能抛开过往的历史“另起炉灶”，而应沿已有政治体制变迁的“轨迹”往前拓展，避免出现大的震动甚至是颠覆性的后果。“九七”前后的政制衔接是这样，平稳过渡因而得以实现；迈向双普选的安排也应该是这样，以确保双普选的顺利落实。按照普选的要求改造后保留具有香港特色的功能组别制度，正是香港政制发展延续性的要求，反映了香港政制发展的“路径依赖”特性。社会上要求保留功能组别的声音，也正是香港政制发展离不开“路径依赖”的一种反映。
无庸讳言，功能组别的制度及其议员在议会的表现，确实存在一些问题，确有需要改善的地方。但就像不能“将洗澡水与婴儿一并倒掉”一样，不应因为功能组别有某些问题而全盘抹杀其积极价值，而应以“扬弃”的方式，去其糟粕，存其精华，按照普选的要求完善并予以保留。这才是对香港最有利也最可行的选择。
(三)按普选要求保留功能组别是可能争取社会各方面接受的最大公约数
在香港这样一个利益多元、诉求多样的社会实行政制改革，必须寻求广泛的社会共识，平衡考虑各种不同甚至相互对立的主张和诉求，得到大多数人的支持。这样的政改，才不会引起社会的震荡、对立和不安。基本法明确规定政府提出的政改方案须经立法会全体议员三分之二多数通过的高门槛，目的正在于此。在这个高门槛之下，无论是反对还是支持的派别，都有足够的票数否定自己不能接纳的政改方案。因此，行得通的政改方案，必须是能够争取社会各方面都接受的最大公约数的方案。
功能组别普选化，是有可能争取社会各方面接受的最大公约数。实行立法会普选时，如果原封不动地保留现有的功能组别，当然不能适应普选的需要，要求全面落实普选的人不会接受；但如果完全废除功能组别，又有违均衡参与、行政主导和香港实际情况的原则，要求保留功能组别的人也不会同意；而按普选要求改造后保留功能组别，则既能符合普选的要求，又能兼顾香港政制发展的历史轨迹、现实特点和原则要求，最有可能成为社会各方面接受的最大公约数，因而是一种具有可行性的选择。
民意调查也清楚表达了这种社会意向。功能组别的存废虽然在社会上争议极大，但支持按普选要求作出改变后保留功能组别的市民则明显超过反对者的人数。2007年7月，22名主张废除功能组别的立法会议员委托香港大学民意研究计划进行的民意调查显示，34%认为应保留功能界别议席，但改变选举模式；28%认为应增加区议会界别(区议会也是功能界别之一)在立法会的议席数目；23%认为应由地区直选议席取代功能界别议席，16%回答不知道(见下表)。
香港研究协会2007年8月8日公布的民意调查结果显示，49%的人认为立法会普选应该保留功能界别议席：32%的受访者认为不应该保留；19%的人无意见。⑦该协会同年9月8日再次公布相关的民意调查：如果功能界别议席可以经功能界别提名之后，由市民普选产生，受访者是否同意保留功能界别议席：56%同意；25%不同意；19%无意见。⑧
尽管主张废除功能组别的党派和人士在讨论2012政改方案过程中，对功能组别进行了激烈的攻击，但赞成按普选要求改造后保留功能组别的仍然居多。香港中文大学政制改革研究小组2010年1月7日公布的民意调查发现，有49.7%受访者认为应该取消功能界别，认为应该保留的亦有37.1%；但问及功能界别选举是否可以经改革后保留时，有44.6%受访者同意，不同意的则有37%。⑨从民意调查的结果可以看出，如果能够按照普选的要求作出改变后保留功能组别，将是最有可能得到多数市民支持的方案。
三、按普选要求保留功能组别的可行模式
(一)功能组别普选化的基本要求与选民基础现状
功能组别普选化有两个基本含义和两项基本要求：
一是功能组别的选民基础需符合普及和平等的要求。这是达至基本法规定的“最终达至全部议员由普选产生的目标”的必然要求。为此，现有功能组别的选民基础，主要是那些以团体票或公司票为基础的传统功能组别的选民基础，需要按普及与平等的要求予以扩大。
二是选民基础普选化的安排，需确保功能组别选出的议员能够代表和体现业界的利益。这是香港的政制发展需符合均衡参与原则的基本要求。因此，功能组别选民基础普选化的安排，不能照套地区直选的办法，而必须从功能组别原有的特点和基础出发，使工商专业界的利益得到必要的兼顾，否则，就会失去功能组别所体现的均衡参与的原有意义。
上述两点内容，既是功能组别普选化的基本含义，也是基本要求。
显然，功能组别选民基础的扩大，是在原有功能组别基础上进行的普选化安排，
而不是离开这个基础“另起炉灶”。如何处理好按照普及和平等的要求扩大选民基础与保持功能组别均衡参与的本义，是一个难度较大而又容易引起争议的问题。不过，由于“普及和平等”的要求通常都是根据各地的具体情况作出安排，因此，香港根据功能组别的特点作出“普及和平等”的普选化安排，也并非是不可化解的难题或不可逾越的障碍。
以选民基础和选举方式的不同为依据，现有的功能组别大体可分为两种类型：一种是界别内已经实行了直接选举的功能组别；另一种是仍然实行间接选举的功能组别。
已实行直接选举的功能组别，主要是指那些代表专业界别的功能组别，其选民一般由具备认可资格的专业人士组成，每名选民可投一票。由于专业界别中所有合资格的专业人士都是选民，因此，以个人票为基础的专业界别部分可以说已经实现了界别内的直接选举或普选。这些专业界别包括教育界、法律界、会计界、医学界、卫生服务界、工程界、建筑测量及都市规划界、社会福利界等8个界别。此外，资讯科技界基本是个人票，有少量团体票，这些少量的团体票也不难朝个人票方面改变。资讯科技界基本上可以算作是个人票的界别。至于拥有6个议席的区议会界别，其中5个议席在2012年的立法会选举中实行不分区直选。在2012年的立法会35个功能组别议席中，实际上已有14个议席已经实行了界别普选，超过全部功能组别议席的三分之一。
仍然实行间接选举的功能组别，大都是工商界的功能组别，也包括劳工界、乡议局等界别。这些功能组别主要是采取以团体票为主的间接选举，虽然其中一些界别同时也有个人票，但这种个人票却只限于该界别中的高层人士，普通的会员或成员并无资格投票，不符合普及和平等的要求。因此，这些界别都有扩大选民基础的问题。
(二)西方两院制对香港功能组别普选化安排的借鉴意义
现代西方民主制度的设计，也十分注重平衡不同的社会声音和力量。如英、美两国所采用的两院制，背后的精神与香港的功能组别相通，就是要平衡各种政治力量，确保均衡参与，避免政策被某方面狭隘利益操控。香港特区的功能组别制度，不仅在确立时参考了西方国家议会的两院制，而且之后不断有团体和人士提出将功能组别改为两院制。在讨论功能组别的未来走向时，确有必要认真研究西方的两院制，清楚了解其优缺点所在，注意吸纳其成功经验，趋利避害，以便更客观、更理性、更妥善地处理好功能组别的普选化安排。
早在20世纪80年代香港基本法起草及咨询期间，香港就有人提议特区立法会实行两院制，其中一院由地区直选议员组成，另一院由功能组别选举产生，其作用是避免地区直选的议员权力过大，影响各阶层均衡参与。
1990年正式颁布的香港基本法，虽然确定了香港立法会实行一院制，但却与两院制有许多“惊人”的相似之处：从组成成分来看，立法会内地区直选与功能组别的分界，类似于两院制中下议院与上议院的架构；从法案、议案表决程序来看，分区直选议员和功能组别议员的分组点票机制，与两院制中两院共同而又各自独立行使立法权的权力划分也有共同之处。显然，香港特区立法机构，吸收了两院制的优点，形成了既有利于均衡参与、又能保障行政主导的立法体制。这种分区直选与功能组别共存并伴之以分组点票机制，形成了具有香港特色的立法体制。当年起草基本法期间有关两院制的讨论，对于形成包含两院制优点的立法体制，发挥了积极的推动作用，功不可没。
2004年香港社会开始就行政长官及立法会未来的选举安排进行咨询检讨，又有团体和人士公开重提两院制，希望借此解决未来普选立法会的问题。香港实行两院制的最大好处，是以上议院的形式全面保留了功能组别；其最大的问题，是废掉了立法会中确保行政主导的分组点票机制。如果在香港推行两院制，政府议案只需得到过半议员支持便能通过的规定便会改变，政府要通过政策只会更加困难，不只要取得上议院的功能组别支持，还要得到下议院偏重社会福利的直选议员的支持。两院制的实际后果，是政府的议案也需经过分组点票的高门槛才能通过。这也就是说，在两院制下，立法会比现有的点票机制多了一重否决权，只要取得其中一个院的半数议席，即是全部议席之中的四分之一，便足以推翻政府的所有政策。这比起现时需要取得过半数的议席否决政府议案容易很多，可能导致一些反对政府的议员更容易否决政府的政策。这样，香港现有的行政主导体制就难以维持。落实普选的香港不宜采用两院制，这是最重要原因之一。香港社会有关两院制的研究及讨论也因此被搁置下来。
香港之所以一再出现两院制的讨论，不仅因为香港的立法会与两院制之间有许多的共通之处，而且由于香港社会重视从两院制中寻找适当的方式，保存和延续功能组别的特色和长处。香港政治体制中功能组别的这种特色，可以参考西方两院制的一些经验进行改造后，在实行普选时予以保留，这才是讨论两院制最大的积极意义和启示。
由于英国的上议院经由委任产生，对香港需要实行普选的功能组别参考价值不大；而美国参议院的产生办法，则对香港功能组别的普选化及其长期保留，具有直接的参考意义。美国的参议院共有100名议员，每个州可以选出两个议员，但美国每一个州的人口密度相差悬殊，人口最多的加利福尼亚州有3700万人，人口最少的怀俄明州却只有约50万人，两者相差约74倍。这也就是说，加州1850万人口选一名参议员，怀俄明州却只要25万人口就可以选一名参议员，两个州每张选票的价值相差74倍。尽管参议院议员各自所得选票的“票值”有极大的差别，但议会内的平等气氛却比议员之间得票较为等值的众议院好得多。事实上，美国的众议院压制少数党的情况较为严重，参议院多数党却不能不给予少数党较多机会，因为，参议院崇奉参议员之间人人平等的风气和规则。正如美国的一位参议员所说，“参议院的管理着眼于方便一人而麻烦九十九人。”⑩
美国的参议院制度除了存在这种表面上不“平等”的选举制度之外，还有其他难以理解甚至不可容忍的问题，如参议院若有空缺，并非透过补选填缺而是由州长委任，因而产生许多私相授受、卖官鬻爵的丑闻等等，但多年来美国仍然没有因此推翻而是长期保留参议院制度。
被人视为最正统民主的美国，为了给不同背景的人士进入国会议政提供空间，以兼顾社会的整体利益和长远利益，也能够容忍一些在表面看来不太民主的制度，体现了一种理性务实包容的民主精神。这一点，实在是很值得香港在考虑功能组别前途时借鉴和参考。
(三)功能组别普选化的两种类型方案及选择
社会上有关功能组别的普选方案尽管五花八门，但最有代表性的是两种：一是“界别直接普选方案”；二是“先界别提名后普选方案”。
所谓“界别直接普选方案”，就是全面扩大功能组别的选民基础，一是将现时的28个界别的选民全面改为个人票；二是将全港所有选民分别纳入不同的界别，使功能组别的选民基础与地区直选一样扩至全港选民。全港每位选民将以“一人两票”制度，分别在地区直选及功能组别选举中投票，以达致普选的要求。
所谓“先界别提名后普选方案”，就是先由原来的功能组别选民提名该组别的人士作为候选人，然后再交由全港选民普选。具体做法是，每名选民在选举地区直选议员的同时，也选出所有28个界别的35位功能组别议员，以每位选民“1票+35票”的安排，达至普选要求。如果说一个大选区，每位选民投票选35位功能组别议员有困难的话，也可以采取折衷的“1+1”方案，即随机把所有选民分成35个功能选区，选民在其所指派的功能选区投下一票；或者采用“1+N”方案，即按现有的5个直选选区分配35个功能界别议席，每位选民可选出各选区指派的数个功能组别议席。
在2012年政改方案中，区议会功能组别新增议席采取“先界别提名后普选方案”，由现时在功能组别没有投票权的登记选民，一人一票选出立法会议员。这一安排，不仅实现了“一人两票”，即每位选民同时在分区直选和功能组别中都有一张选票，解决了原有功能组别不能包括所有选民的问题，而且创造了“先提名后普选”的普选模式。由于相关安排得到了社会的广泛接纳，有些社会人士因而提出，其他功能组别的普选化安排都可以采取这种模式。于是，“先界别提名后普选方案”成为较受推崇的方案。
“先界别提名后普选方案”与“界别直接普选方案”，各有利弊。
“界别直接普选方案”的好处是直接普选，简单明了。“界别直接普选方案”原来面对的突出难题，是如何将为数众多的个体户、退休人士、无业人士、失业人士以及家庭妇女等无法包括在已有功能组别范围内的选民纳入进来，使方案能够涵盖所有选民。“一人两票”的2012年政改方案已经将这些选民纳入区议会界别，即由现时在功能组别没有投票权的登记选民，一人一票选出立法会新增的区议会5个功能界别议席。这也就是说，所有的选民都在地区直选中有一票，也在功能组别选举中有一票。因此，原有的这个难题实际上已不存在。
“界别直接普选方案”最大的难题在于：各个界别的选民基础扩大到什么程度，以四大商会所分别代表的“商界(第一)、商界(第二)、工业界(第一)、工业界(第二)”等四个界别为例，选民基础是扩大到所有商会的会员，还是扩大到会员所属公司的所有员工？
如果选民基础只扩大到商会会员，优点是可以确保所有选民所反映的是本界别的利益，切实体现均衡参与，争议较大之处则是选民基础较小，各个功能组别选民基础的差距非常之大。香港工商界的功能组别，即使选民基础扩大至所有商会会员，人数通常只有数千人，也就是说，只能由几千个选民选一位议员；而区议会界别的选民却高达321万人，即使功能组别选民基础全面扩大之后，区议会界别的选民人数大幅减少，估计也会有约200万人左右，平均约40万人选一位议员。这两者之间的差距可能高达近百倍。这样巨大的差距难免会在社会上引起争议。
如果选民基础扩大到会员所属公司的所有员工，好处是选民基础与地区直选已无分别，工商界功能组别的选民基础会大大增加。然而，只有商会会员或者公司董事(这些会员或董事，通常都是雇主)才可算作是工商界的成员，公司的一般雇员多数应该属于劳工界别或区议会界别，一些具有专业资格的专业人士则是所属专业界别的选民。由于打工仔的人数大大超过老板，如果将商会会员属下的公司员工都变成商会的选民，肯定会占据商会界别选民的绝大多数，拥有选举谁做议员的生杀大权，由此选举产生的议员通常只会是工会领袖，难以代表和体现商会业界的利益。这也就失去了功能组别的原意，难以得到工商界的认同和接纳。
“先界别提名后普选方案”的好处，一是在于能够通过提名机制，推出工商专业界可以接受的候选人参与普选角逐；二是可以按照选民人数分布较为平均的选区来分配选举议席，达至每张选票基本上等值。其可能引起较大争议的问题也有两点：一是社会是否接纳这种相对复杂而又带有筛选性质的提名机制；二是如何设立提名机制。
功能组别的普选化安排，既要符合普及和平等的要求，又需确保功能组别选出的议员能够代表和体现业界的利益。根据这两个原则要求，尽管“界别直接普选方案”和“先界别提名后普选方案”都存在争议，但并不存在不可逾越的障碍，都可以作为功能组别普选化的一种选择。
先看“界别直接普选方案”。
该方案容易被人反对的主要问题，在于各个功能组别的选民基础在人数上有很大的差距。然而，如果参照美国参议院议员选举，人口最多的加利福尼亚州(3700万人)与人口最少的怀俄明州(50万人)，都是选出两个议员(每张选票的价值相差74倍)，香港的不同功能组别普选化后选民基础相差较大，并非不可接受。事实上，香港功能组别不同界别的选民人数有一定的差别甚至较大的差额，
恰恰是体现或保障均衡参与的一个基本特点。如果以地区直选每张选票必须等值的要求来套用功能组别选举，那只能是另一种形式的地区直选，这样也就失去了功能组别体现均衡参与的本来意义。当然，如果社会普遍要求缩小不同功能组别选民基础的差别，也可考虑适当增加一定数量的区议会界别议席，使每一个议席所占选民的人数减少。
再看“先界别提名后普选方案”。
如果社会不接受“界别直接普选方案”中存在的选民基础过大的差距，“先界别提名后普选方案”就成为另一个可以作出的选择。
选择“先界别提名后普选方案”的前提，是必须有一个提名筛选机制，确保推出的候选人真正能够体现和代表业界的利益。因此，区议会界别的低门槛提名规定，不能在其他界别套用。
事实上，区议会界别的立法会议员由界别提名后在地区普选，不仅仅是为了解决“一人两票”的问题，而且因为区议会界别议员的直接服务对象就是地区居民。这也就是说，地区选民与区议会界别之间有一种实质性的利益联系。因此也可以说，区议会功能组别的“先界别提名后普选”，也就是在该界别内部提名后，由属于区议, 会界别的选民直接选举，实际上也是一种“界别直接普选”。在区议会界别采取低门槛的提名机制，即只要15名民选区议员提名即可成为候选人的规定，并无不妥。然而，其他传统功能组别则与地区选民没有这种实质性联系。由地区选民投票选举传统功能组别的议员，并不一定能够确保选出真正代表业界利益的议员。因此，必须有较高门槛的提名机制，以确保在提名环节推出的候选人能够代表业界的利益，确保界别的议席不会旁落他人。
具体来说，有关的提名机制应该有两个基本要求：一是应该保持原有的选民基础不变；二是需由这些选民按照一定的提名选举程序，选出2-3名候选人，再交由全港选民普选。由这种提名机制产生的候选人，基本上可以体现功能组别的特点。如果提名门槛的太低、太宽，几乎任何人都可以透过提名机制成为候选人参与全港选民普选，那就不仅不是功能组别选举，而是比分区直选更大规模的地区直选。这比废除功能组别走得更远，与功能组别选民基础普选化安排需确保选出的议员能够代表和体现业界利益的原则要求南辕北辙，当然不可行。
注释:
①本文中的基本法，全称《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过。1990年4月4日中华人民共和国主席令第二十六号公布。自1999年7月1日起施行。
②香港文汇出版社编印：《基本法的诞生》，第194页，1990年版。
③《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》，香港《文汇报》，2004年4月27日。
④吴邦国：《在纪念香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，香港《文汇报》，2007年6月7日。
⑤选举委员会选举产生的席位在特区第一届立法会为10席，第二届为6席，第三届全部取消；分区直选议席则由第一届的20席相应增至第三届的30席。从第三届开始，分组点票实际上就是在功能组别与分区直选议员之间进行。
⑥香港特区政府：《政制发展绿皮书》，第12～13页，2007年发表。http://www.cmab-gpcd.gov.hk/doc/GPCD-c.pdf
⑦香港研究协会：《市民对政制发展绿皮书的意见调查》，2007年9月8日，网址：http://www.rahk.org/research/262/262chart.pdf
⑧香港研究协会：《市民对政制发展绿皮书的意见调查》，2007年8月8日，网址：http://www.rahk.org/research/262/262chart.pdf
⑨香港中文大学香港亚太研究所政制改革研究小组：《市民对政制发展意见调查》，2010年1月7日，网址：http://www.cuhk.edu.hk/cpr/pressrelease/100107c.htm
⑩蒋劲松：《责任政府新论》，第545页，社会科学文献出版社，2005年版。
李晓惠，香港文汇报(中国香港特别行政区)
来源：《政治学研究》2012年5期
