上官丕亮：论行政执法中的应用性法律解释
上官丕亮摘要: 法律解释是行政执法的必经环节，行政执法人员进行应用性法律解释是行政执法的现实需要，具有高度的正当性。行政执法人员享有应用性法律解释权与我国现行法律解释体制并不相悖，具有合宪性和合法性。行政执法中的应用性法律解释，不同于立法解释，也不同于学界通常所说的“行政解释”，具有非机关性、应用性、多样性、有效性和非终局性的特点。我国应当尽快承认在行政执法实践中事实存在的执法者个人的应用性法律解释权，并且加强规范和监督。
关键词: 行政执法；行政执法人员；法律解释；应用性法律解释
一、问题的提出：行政执法人员是否享有法律解释权？
全面推进依法行政，建设法治政府，是近些年来我国政府的奋斗目标。1999年国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，2004年国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年中共中央、国务院印发了《关于深化行政管理体制改革的意见》，2010年国务院又颁布了《关于加强法治政府建设的意见》。这些文件都强调要深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，加强法治政府建设，“规范行政执法行为”。2012年党的十八大报告再次强调：“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。”
显然，要规范行政执法行为，推进依法行政，有许多工作要做。其中关于行政执法人员是否享有法律解释权的问题，一直被忽视。[1]我国长期来不承认执法人员享有法律解释权，导致一些执法人员一遇到法律问题，就逐级请求汇报，影响了行政执法的效率，与此同时，一些执法人员对所适用的法律又在乱解释，却无法加以规范。对此，很有必要予以解决，否则政府的行政执法行为难以真正得到规范，严格规范公正文明执法将无法做到，依法行政和法治政府的建设进程将会深受影响。
二、行政执法中应用性法律解释的正当性分析
从我国宪法、1983年修订的《人民法院组织法》、2000年《立法法》以及1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、1999年《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、2001年国务院发布的《规章制定程序条例》和一些部委和地方政府关于规章解释的规定来看，我国的法律解释是一种广义的法律解释，包括对法律、法规、规章的解释，而且分为立法性法律解释与应用性法律解释两大类。立法性法律解释，又称立法解释，是指在法律、法规和规章的条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定时所进行的解释。应用性法律解释，又称具体应用解释或应用解释或执法解释，是指对于在审判工作、检察工作和行政工作中如何具体应用法律、法规和规章的问题所进行的解释。对于立法性法律解释，目前我国所采取的原则基本上是“谁立法，谁解释”。对于应用性法律解释，目前采取的是由特定上级执法机关集中解释的原则。关于在行政执法中如何具体应用法律、法规和规章的问题，目前的要求是根据不同情形分别由国务院及主管部门或法制办、地方各级政府主管部门或法制办进行解释。但是，对于具体的行政执法人员在应用法律、法规和规章时能否进行应用性解释，现行法律法规没有明确规定。本文认为，行政执法人员在行政执法中可以而且应当开展应用性法律解释，它完全具有正当性。
(一)法律解释是行政执法的必经环节行政执法是行政主体执行和适用法律、法规、规章的活动，行政执法必须适用法律，行政执法就是适用法律，行政执法的过程就是行政主体适用法律的过程。而适用法律又离不开法律解释，“法律的解释和法律的适用是不可分离的。行政机关只在适用的时候才会解释法律，不会脱离实际去解释法律。法律的解释包括在法律的适用之中。”[2]即，行政执法在适用法律时需进行法律解释，离不开法律解释。
为什么行政执法在适用法律时需要解释法律，离不开法律解释呢？其原因至少有：
(1)法律规则的抽象性。法律总是针对一般的人或事而制定的，不可能专门针对个别的人或事而制定，故法律本身具有抽象性、概括性和原则性的特点。因此，行政执法时难以找到完全明确的、与具体事实有一一对接关系的法律规则，而只能是将抽象的法律规则适用于具体的事实，这时就不得不对抽象的法律规则进行解释。
(2)法律概念的不确定性。概念是对事物的高度抽象，所以概念具有不确定性，概念的含义往往不是单一的、精确的，不同的人往往有不同的理解。特别是法律上的概念有许多特有的专业术语，容易产生歧义，因此需要通过法律解释加以明确和界定。
(3)立法的滞后性与稳定性。立法往往是过往的实践经验的总结，即使立法者有一定的预见性和超前性，也不可能预见未来发生的所有情况，而社会是千变万化、不断发展的，所以立法永远是滞后的，这也使法律解释成为必要和可能。同时，法律一旦制定，就必须保持相对的稳定性，不能朝令夕改，否则法律的权威性就无法确立，法律就无法得到遵守和执行，法律秩序也就不可能建立，而且法律的修改一般都有严格的程序，也不可能朝令夕改。既要保持法律的相对稳定性，又要使法律跟上社会发展的步伐，这时只有借助于法律解释。诚如沈宗灵先生所言：“社会生活是不断发展的。法律要适应客观发展需要，但又不能朝令夕改，而必须保持法律的相对稳定性。从这里我们可以看到，法律解释的另一个重要作用，就是通过法律解释就可能既保持法律的稳定性又能使法律适应已发展了的社会情况。”[3]
可以说，法律解释是行政执法的应有之义和必经环节，它是连接行政法律规范与行政执法的桥梁，没有法律解释就无法适用行政法律规范，行政执法也就不可能得以进行。
(二)行政执法人员进行应用性法律解释是行政执法的现实需要既然行政执法离不开法律解释，那么在行政执法中由谁来解释最为合适呢？是立法机关、上级行政机关，还是行政执法机关本身，还是行政执法人员自己？显然，立法性解释或许由立法机关即法律、行政法规、地方性法规、规章的制定机关来解释最为合适。但是，对于应用性解释，则由行政执法人员自己来解释最为合适，这是由行政执法的广泛性和效率性特点所决定的。
行政执法是行政机关最频繁、最主要的工作，它是国家行使权力的最主要方式，是国家对社会进行管理的最基本途径。与人大的立法工作、法院检察院的司法工作以及行政机关本身的“行政立法”工作相比，行政执法具有广泛性的特点：首先，行政执法的主体非常广泛，包括从中央到地方的各级人民政府及其所属的各种行政机关，还包括法律、法规和规章授权的组织以及行政机关委托的组织；
其次，行政执法的对象非常广泛，它涉及到社会方方面面的公民、法人和其他组织，几乎涉及社会上的每一个组织和每一个个人；再次，行政执法的内容非常广泛，涉及到经济、教育、科学、文化、卫生、体育、环保、城建、财政、民政、公安、司法行政、监察、审计、计划生育、国防、外交、民族事务等社会生活的所有领域。在很大程度上，行政执法是国家最广泛的公务活动。正如前所述，行政执法需要法律解释，至少需要应用性法律解释。而每一个行政执法机关在进行每一项行政执法时如果都要请求上级主管机关作出法律解释，显然是不可能的。实践中，行政执法机关从来没有、也不可能这样做。由此可见，行政执法人员在行政执法适用法律、法规和规章处理每一起案件时，不得不自己进行解释，他们应当而且必须享有对法律、法规和规章进行应用性解释的权力。也就是说，任何一个行政执法人员都是应用性法律解释的主体。尽管我国现行法律没有明确赋予行政执法人员应有的应用性法律解释主体地位，但事实上任何一个行政执法人员在行政执法时都自觉或不自觉地在解释法律。
也许有人会提出，行政执法人员只是在理解法律，而不是解释法律，其实，理解与解释是不可分割的。正如著名的德国诠释学家伽达默尔所指出的：“解释不是一种在理解之后的偶尔附加的行为，正相反，理解总是解释，因而解释是理解的表现形式。”而且，“如果我们反复思考一下，我们将达到这样一种观点，即在理解中总是有某种这样的事情出现，即把要理解的文本应用于解释者的目前境况。……我们不仅把理解和解释，而且也把应用认为是一个统一的过程的组成要素。”“解释的任务就是使法律具体化于每一种特殊情况，这也就是应用的任务。”[4]
同时，行政执法讲究效率。行政执法每天甚至每时每刻都在全国各地进行着，其数量多、任务重，面对的情形又复杂，且经常颇为紧急，为此，迅速、果断成为行政执法的基本要求，效率性是行政执法的重要特点。甚至有人讲：“如果立法机关不讲民主，这个社会就没有民主；如果行政机关不讲效率，这个社会就没有效率。”[5]显然，行政执法的效率性要求，也不允许行政机关在处理每一起案件时对所适用的法律、法规和规章都要逐级上报上级主管机关来解释，反而要求行政执法人员在一般情况下都是由自己迅速地作出应用性解释。
三、行政执法中应用性法律解释的合法性问题
我国宪法和《立法法》明文规定法律解释权属于全国人大常委会。如果承认行政执法人员享有应用性法律解释权，那么是否与宪法和法律的规定相抵触呢？本文的回答是不抵触。
(一)行政执法人员对法律的应用性解释既不违宪也不违法
我国1954年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》都规定，全国人大常委会“解释法律”。但在实践上，如果所有的法律解释都由全国人大常委会来负责，显然是行不通的。因此，1955年全国人大常委会《关于解释法律问题的决议》和1979年全国人大通过的《人民法院组织法》，特别是1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，在强调法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的由全国人大常委会进行解释的同时，规定具体应用法律的问题分别由最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门进行解释。
由此可见，我国宪法以及《立法法》所规定的由全国人大常委会进行的“法律解释”，并不包括所有的法律解释，它只是立法性的法律解释。正如当时全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然于2000年3月9日在九届全国人大第三次会议上所作的《关于〈中华人民共和国立法法(草案)〉的说明》所指出的：“法律解释包括立法解释和具体应用解释等。立法解释是宪法赋予全国人大常委会的职权。”其他参加《立法法》制定的同志也明确指出：《立法法》第42条是“根据宪法规定，重申法律的解释权属于全国人大常委会，即法律的立法解释权属于全国人大常委会。”[6]“立法法所明确的法律解释是严格意义上的法律解释，不包括对行政法规、地方性法规等的解释”、“立法法所明确的法律解释仅指全国人大常委会通过法定程序对法律进行的解释，这种解释性质上属于立法解释，不包括对法律的具体应用解释。关于法律的具体应用解释，包括最高人民法院的解释、最高人民检察院的解释、国务院及主管部门的解释，不属于立法法调整的范畴，立法法对此没有规定。”[7]
然而，正如前面所述的，行政执法人员在行政执法中对法律进行的解释只是一种应用性的法律解释。显然，它与全国人大常委会的立法性法律解释在性质上不属于同一个问题，并不相抵触。也就是说，行政执法人员在行政执法中行使对法律的应用性解释权不违反我国《宪法》和《立法法》关于法律解释权属于全国人大常委会的规定。
(二)行政执法人员对法规和规章的应用性解释也不违法我国现行《宪法》和《立法法》等全国人大及其常委会制定的法律均没有对法规和规章的解释问题作出规定，
所以行政执法人员对法规和规章的应用性解释不存在合宪性和狭义的合法性问题。迄今为止，只有全国人大常委会的决议和国务院的行政法规对法规和规章的解释问题作了一些规定，那么承认行政执法人员享有对法规和规章的应用性解释权是否违反全国人大常委会的决议和国务院的行政法规呢？本文的回答同样是不违反。
法规和规章的解释同样分为立法性解释与应用性解释。对于立法性解释，1999年国务院办公厅发布的《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》和2001年国务院发布的《行政法规制定程序条例》规定行政法规的立法性解释由制定行政法规的国务院解释；1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定地方性法规的立法性解释由制定地方性法规的人大常委会解释；2001年国务院发布的《规章制定程序条例》规定规章的立法性解释由制定规章的机关解释。而行政执法人员在行政执法中对行政法规、地方性法规和规章的解释在性质上属于应用性解释，显然不与立法性解释由制定机关解释的上述规定相冲突。
四、行政执法中应用性法律解释的特点
行政执法人员在行政执法中进行的应用性法律解释，不同于立法解释，也不同于学界通常所说的
“行政解释”，它有其自己的特点。
(一)解释主体的非机关性行政执法人员在行政执法中对所要适用的法律、法规和规章作出的应用性法律解释，其解释主体自然是行政执法人员，是个人，而不是机关。当然，与行政机关仍有关系，行政执法人员作出的应用性法律解释是以所在行政机关的名义作出的，而且有时有关解释是在向上级请示之后由上级行政主管机关作出的。然而，即使解释是以行政机关的名义作出的，但在事实上仍是由其工作人员即行政执法人员具体作出的；即使是上级行政主管机关作出的，在事实上也是由其工作人员作出的。总之，行政执法中法律解释的主体名义上是行政机关，但在实质上真正的解释主体是个人。
有必要指出的是，具体进行解释的主体可能不只是行政执法的主要承办人员一人，有可能是几个行政执法人员一起商量的结果，也有可能是所在行政机关有关领导明确作出的指示，或者是所在行政机关有关领导召集会议讨论的结果。但是，不管怎样，实际上解释的真正主体还是个人，而且其中具体负责行政执法的人员对应用性法律解释的作出起着重要的作用，具有很大的主观能动性。
正因为行政执法中的应用性法律解释的主体是行政执法人员，所以应用性法律解释的解释主体具有普遍性。可以说，只要谁有权开展行政执法，谁就有权进行应用性法律解释，谁就是应用性法律解释的主体。“行政执法机关在行政执法中进行的所谓‘法律解释’，只是适用法律的个案解释，即在将法律条文适用于个案的具体事实时对相应法律条文的含义和适用范围(适用于何人、何事、何时、何地、何种情形及可能的例外)的阐解。这是一种广义的法律解释，这种法律解释几乎存在于所有行政执法行为之中。任何行政机关，只要实施行政执法行为，就必须进行一定的法律解释。任何行政机关和行政机关工作人员只要实施行政执法行为，就必然享有一定的法律解释权。”[8]
(二)解释内容的应用性行政执法人员在行政执法中对法律、法规和规章的解释，是针对具体的个案，对所要适用的法律、法规和规章的具体条款的含义进行具体的说明和阐述，在内容上具有应用性、个案性和具体性，它不同于制定机关所作的立法性解释。姜明安教授曾经对这种应用性的解释与立法性的解释作过详细的比较：“适用法中的解释法与立法性的解释法有重要区别：(一)前者仅针对具体案件，而后者具有一定的抽象性和普遍性；(二)前者主要限于具体规范的语言、文字、含意等的解释，而后者的解释多及于有关法律文件的适用范围、对象、适用条件，甚至将法律文件的规范具体化和增加有关实施细则；(三)前者解释的形式限于口头或有关法律文书中的某些说明文字，而后者通常采取正式公文的形式，有时甚至采用法本身的体例，划分编、章、节，设立法条；(四)前者解释的主体包括一切执法机关和执法人员，后者则仅限于法律明确规定的较高级别的机关。”[9]
可以说，应用性是法律解释的天然特性，应用性解释才是真正的法律解释。“企图把解释法律与适用法律分开的人采用的是诡辩的区分法。一个法律术语只有在它适用于特定案件中的事实时才有意义。‘意义在适用中获得生命。意义很容易在适用中受到歪曲。’抽象地确定法定术语的意义就是在学究活动中绕圈子。只有当我们把如此确定的意义适用于手头的案件时，此法才真正得到了解释。”[10]在行政执法中，也只有让行政执法人员在具体的个案中行使法律解释权，所适用的法律才能真正得到解释。
目前我国最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门以及地方政府及其主管部门所作的许多“具体应用解释”，基本上都不是针对具体个案的，是一种抽象的解释，不具有应用性。严格说来，这些“解释”并不是真正的法律解释，而属于立法。这也是我国现行法律解释体制受到诟病的主要原因，这也使承认行政执法人员在行政执法中享有应用性法律解释权显得更为必要和重要。
(三)解释对象的多样性行政执法人员在行政执法中进行的应用性法律解释，其中的“法律”是广义的，不限于全国人大及其常委会制定的狭义法律，至少还包括行政法规、地方性法规和规章。“行政执法机关和行政执法人员在执法过程中进行的法律解释不只是对狭义法律的解释，而是包括对所有其所执行的规范性文件(法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章，以及规章以下的规范性文件)的解释。执法者在执法时适用什么法律文件，就必须解释什么法律文件。”[11]
(四)解释效力的有效性目前我们理论界许多学者特别是实务界的同志不承认行政执法人员享有应用性法律解释权，更不承认行政执法人员的解释具有法律效力。其实，在实践中行政执法人员不仅事实上在解释法律，而且他们的解释具有法律效力。在实践中，行政执法人员对法律、法规和规章的有关条款作出应用性解释并依据其解释来适用法律、法规和规章，固然其解释未必在行政执法的法律文书中表达出来，但一旦该法律文书生效，那么暗含在法律文书中的行政执法人员对法律、法规和规章的应用性解释也相应地生效了，它就能够对相关当事人以及解释者自己和所在行政机关产生约束力。
值得注意的是，强调每一位行政执法人员在行政执法中享有应用性法律解释权并不等于每一位行政执法人员对法律、法规和规章的解释都具有法律效力。“承认解释主体的普遍性，并不是承认所有机关和个人的解释都是具有法律约束力的解释。”[12]在行政执法中，只有具体负责行政执法的执法人员根据其对所适用的法律、法规和规章的解释而制定出有关行政执法的法律文书，变成了法律文书的内容，并且在该法律文书生效之后(或者虽未制作法律文书，但其解释在事实上成为了行政执法的内容)，其法律解释才有法律上的约束力。
(五)解释结果的非终局性行政执法人员对所要适用的法律进行的应用性法律解释，往往是法律适用中的第一次法律解释，但行政执法人员对法律的解释不是最后的解释，它受到法官的监督和审查，因为法院对案件享有最终的裁决权。
在行政执法中，负责行政执法的执法人员对所适用的法律的解释写入有关法律文书(行政处罚决定书或者其他行政处理决定书)，变成了法律文书的内容，并不等于这是最终的结果。如果行政相对人不服，提起了行政诉讼，那么行政执法人员的有关法律解释将受到法官的审查。正如一位学者所言“：行政机关的解释不具有最终性，在行政诉讼中其解释必须受法院的审查，接受法院最终解释的拘束。”[13]在实践中，行政执法人员的应用性法律解释之非终局性已经开始被人们接受，甚至有的法官在裁判文书中明确指出这一点。例如，2005年天津市高级人民法院在孙立兴诉天津园区劳动局工伤认定行政纠纷一案的判决书中明确写道：“行政机关对法律的理解违背立法本意，人民法院在审理相关行政诉讼案件中，应当依法作出正确的解释，这也是对行政机关行使职权的监督。”[14]
当然，法院也应尊重行政执法人员对法律的解释，正如王名扬先生所指出的：“法院是法律解释的最后权威，不表示法院在解释法律的时候完全不考虑行政机关的解释……行政机关和法院在解释法律关系上是伙伴关系，不是一方排斥他方的独占关系。”“法院重视行政机关解释意见的原因是由于自身工作的需要。行政机关长期从事某项工作，对于规定该项工作的法律具有丰富的解释经验。有的解释是行政机关长期经验的总结，不是偶然遇到这个问题的法官可以轻易得到的。法院重视行政机关的解释，为自己的工作带来极大的帮助。”当然，“重视行政机关的解释，不表示法院放弃自己的职责，完全顺从行政机关的意见。法院在法律的解释上仍然保留最后决定的权力”。[15]
五、结语：建议尽快承认行政执法人员的应用性法律解释权并加强规范和监督
行政执法人员在适用法律时自觉或不自觉地开展应用性法律解释是一个客观存在的事实，只不过是目前我国法律尚未明文承认而已。本文强调行政执法人员应成为行政执法中应用性法律解释的主体，享有应用性法律解释权，只是一种事实的承认和一种权力的回归。
可能有人担心，承认行政执法人员享有应用性法律解释权，会导致乱解释、解释失控。也就是担心，执法人员应用性解释的监督问题以及在执法人员违法解释时行政相对人的权利救济问题难以得到解决。其实，这一担心没有必要。如前所述，应用性法律解释的非终局性特点完全可以解决其监督和救济问题。
承认行政执法人员的应用性法律解释权，并非否定行政系统内部国务院及主管部门的应用性法律解释权，更不否定全国人大常委会的最高法律解释权。如果上级行政主管部门以及国务院发现下级行政机关及行政执法人员所作出的应用性法律解释违反有关规定，特别是侵犯相对人的合法权益，可以依法予以改变或撤销。如果全国人大常委会及地方各级人大及其常委会在对一府两院的监督工作中发现行政机关及其执法人员在行政执法中的应用性法律解释与法律规定相抵触、侵犯相对人的合法权益，更是有权依法予以纠正(包括作出立法性解释)。而且，我们正式承认行政执法人员享有应用性的法律解释权，就是为了更好地对行政执法人员事实上已经在行使的应用性法律解释权进行规范和监督。只有将行政执法中的应用性法律解释权回归行政执法人员，明确承认在行政执法实践中实际上存在的行政执法人员对法律、法规和规章的应用性解释权(可以通过全国人大常委会立法或作出立法解释、国务院制定行政法规或者最高人民法院出台相关司法解释的方式来解决)，才能大张旗鼓地对行政执法人员的各种应用性法律解释活动加以规范，确定行政执法中应用性法律解释的基本方法和规则，并对行政执法人员进行必要的法律解释方法培训，对其解释行为予以监督。也只有这样，才能防止行政执法中法律解释的滥用和专横，保证相对人的合法权益不会在行政执法人员的应用性法律解释中受损，真正规范行政执法行为，全面推进依法行政，加快法治政府建设。
注释:
*基金项目：国家社会科学基金项目“法律适用中的宪法实施研究”(10BFX025)。
[1]应松年教授曾经指出这一现象：“这类解释法学界几乎很少注意。事实上，每一执法人员的执行法律的活动，也就是适用法律的过程，因而必然要对法律作出解释。或许可以将这一种行政解释视为广义的行政解释。有趣的是，这类适用法律、解释法律的活动是如此之多，以至人们反而视而不见，极少有人关注和研究。”参见张弘、张刚：《行政解释论——作为行政法之适用方法意义探究》序，中国法制出版社2007年版。
[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第701页。
[3]沈宗灵：“论法律解释”，载《中国法学》1993年第6期。
[4][德]汉斯—格奥尔格?伽达默尔：《诠释学 I ：真理与方法——哲学诠释学的基本特征》(修订译本)，洪汉鼎译，商务印书馆2007年版，第418、448页。
[5]转引自姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第158页。
[6]张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第141页。
[7]曹康泰主编：《中华人民共和国立法法释义》，中国法制出版社2000年版，第86页。
[8]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第17-18页。
[9]姜明安主编：《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年版，第10页。
[10][美]伯纳德?施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第605页。
[11]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第18页。
[12]胡玉鸿主编：《法律原理与技术》，中国政法大学出版社2002年版，第294页。
[13]杨伟东：《行政行为司法审查强度研究》，中国人民大学出版社2003年版，第51页。
[14]详见“孙立兴诉天津园区劳动局工伤认定行政纠纷案”，载《最高人民法院公报》2006年第5期。
[15]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第704页。
上官丕亮，法学博士，苏州大学王健法学院教授。
来源：《行政法学研究》2014年第2期。
