郭道晖：依宪治国是执政的基本守则

    1954年9月20日，我国第一届全国人大第一次会议通过了我国第一部“宪法”——“1954宪法”，今年正逢它诞生的60周年。早在新中国成立前夕的1949年9月29日，全国政协第一届全体会议就通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以之作为中国共产党由一个革命党转化为执政党的合法性依据。“1954宪法”进一步正式确认和初步规范了治国的根本准则。可见，宪法和依宪执政、依宪治国对中国共产党取得和保持执政的合法地位具有多么重要的意义。
    毋庸讳言，党执政60多年来，党并未完全自觉到这一点。前30年还发生诸多脱宪、违宪甚至毁宪的事件。
    党的十八大迎来改革开放新时期。十八大报告在“推进政治体制改革”一节中强调要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，为此提出了7项重大任务，其中包括“全面推进依法治国”，重申“党必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。十八大三中全会的《决定》进一步提出了“建设法治中国”的宏大目标与任务和推进国家治理现代化的重要方略。新一届党中央领导人习近平上任伊始就强调,宪法的生命与权威在于实施。即将举行的四中全会还专以“依法治国”为主题，可谓“史无前例”。这一系列动作，昭示了党中央对实施宪法的高度重视，“依宪执政”“依宪治国”的原则已尽在不言中，启发了人们对建立法治中国的美好愿景的殷切期盼。
    当前，治党的重点是整顿党风，严惩贪腐，“打老虎”已初步取得巨大成果，受到党内外的热烈拥护，赢得失落的党心民心，为全面深化改革开拓了新局面。从治国的长策看，更重要的是要调整党同国家、同人大、政府和司法机关的关系，包括更新执政党的“法治思维”和建立对执政党与国家权力的有效监督与制约制度，特别是覆盖于国家治理中各个领域的执政党领导地位与作用，必须按宪制的原则和法治的要求，既坚持又要做相应调整和改革，摆正党权与国权、民权、人权的法理关系，落实党的十一届三中全会和邓小平在1980年就提出的“改革党和国家的领导制度”的构想，实行党政分开，克服以党代政、权力过分集中以及封建专制主义遗留影响等弊端，实现党的十六大就已提出的任务：规范执政党与人大和政府、政协以及人民团体的关系。这应当是全面深化改革的核心要务。
    否弃“以党治国”的旧思维和旧体制，实行依宪治国，由“党治”转为“宪治”
    近现代民主国家都实行政党政治，通过政党来表达它所代表的阶级、社会群体的利益与意志，并通过竞选争取成为执政党，领导政府，治理国家。我们中国的政治制度同西方民主国家有本质不同，但也需要有作为执政党的中国共产党的领导和各民主党派的参政和监督。执政党治国必须是“依宪治国”，要改变长期以来实行“以党治国”的弊病，把“党必须在宪法和法律的范围内活动”由党章的自律性规定升华为宪法的基本原则和宪法规范。
    强调这项原则，首先是基于汲取沉重的历史教训。十八大报告提出我们“决不走改旗易帜的邪路”，根据我们党的历史教训，我认为最危险的“邪路”就是文革时期执政党不受宪法约束，“踢开宪法闹革命”，无法无天，恣意妄为。
    1.从20世纪50年代后期到文革历次政治运动，执政党领导人不时撇开或“踢开”宪法、自行其是的严重违宪行为，导致几千万人生命的牺牲和受难，整个中国陷于贫穷饥饿、濒于崩溃的边缘。
    2. 20世纪80年代初能够转入改革开放新时期，并取得重大成就，则是由于初步恢复和维护了“1954宪法”秩序，进而在此基础上重新修订了一部比较好的新宪法，即“1982宪法”，还通过4次宪法修正案，确认依法治国、保障人权、实行市场经济、保障公民财产权等宪法原则，执政党的活动开始注意遵循依法治国的轨道，从而取得经济的大发展和社会的相对稳定。
    3. 改革开放30多年来也出现某些重大失误，多是由于未能完全依宪治国，仍然停留在邓小平早就否定过的“党权高于一切”的旧思维和旧体制，党和国家权力过度集中于党的领导人、党委的“第一把手”，没有切实施行宪法，没有建立有效的违宪审查机制，司法不独立，政改滞后或不作为，给权力者留下了违宪扩权、侵权的很大空间。执政党领导人时不时脱宪行事，搞领袖专权，党权凌驾于国权、民权、人权之上，导致官僚特权阶级形成，两极分化积重难返，民怨越演越烈，群体事件层出不穷，社会危机日益尖锐，酿成不少新的冤假错案，乃至震惊中外的血案。近年重庆发生的薄熙来事件及其一伙所制造的地方性无法无天、“以黑打黑”;周永康独霸中政委10年，滥施威权，破坏法治，使法治大倒退，就是最近的恶例。
    凡此表明，执政党能否依宪执政，实行宪治，实是人民福祸所倚，党和国家安危所系。十八大以来新一届中央领导人积极倡导现代化的治党治国的新思维新理念，开始着力扭转积弊，出现一些新气象。切实遵行“执政党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，重新得到重视。
    窃以为，要使这一原则得到切实遵守，还须使之上升成为宪治原则、宪法规范，这也是落实十八大报告和《决定》所宣示的各项愿景的核心要务。
    这项原则在“1982宪法”中已有概括性的规定：宪法在序言中已申言“各政党……都必须以宪法为根本活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”在总纲第 5 条中则规定“各政党……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”至于宪法规定的每项国家经济、政治、社会制度和国策，公民和社会组织的权利与自由，既是政府也是执政党不能超越和侵犯的界限。
    依宪执政，必须遵守国家资源属于人民所有的原则
    这里“人民所有”即全民或公民个人与社会集体所有，而非政党所有(当然政党作为一种特殊的社会团体可以有自己的“党产”，但我国各政党的经费除很少部分出自党员所缴的党费外，主要是由国家财政拨付)。
    我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，第七、八、九、十、十一条分别规定国营经济与农村集体经济、自然资源与土地、个体经济和私人财产等也都归全民或相关集体与公民所有;第二十九条还规定中华人民共和国的武装力量属于人民;宪法第二章各条则确认了公民享有各种权利与自由。这些都囊括了国家和社会的物质与精神资源，皆属于人民和公民所有。依宪治国首先就必须确认和遵守这些宪法规定，执政党及其领导的政府不能居于人民之上，垄断所有这些资源，而应当运用这些资源为人民服务。美国已故前任总统里根有段语录：“我们是一个拥有政府的国家，而不是一个拥有国家的政府，……除非人民授予，我们的政府便毫无权力可言。”不妨套用一下：“我们是一个拥有政党的国家，而不是一个拥有国家的政党，……除非人民授予，我们党便毫无权力可言。”这也就是习近平强调的“权为民所赋”。
    可是，不少党政干部却还多少抱有农民革命的旧思维，所谓“打天下者坐天下”，引申过来“打天下者得天下”，得天下者就可以将整个天下的一切资源，包括物质资源、精神资源、司法资源，都据为党和政府所有(当然，这里所指的所有权一般限于支配权或调配权;只有贪污犯、官僚权贵利益集团才将它掠为一己私有)，实际上往往是归党的领导人、第一书记所支配，由他一个人说了算。一个地方、一个单位的人财物乃至思想文化资源可以全由他支配，理由似乎也合乎逻辑：我打的天下，我就可以拥有一切、调动一切。这实际上是承袭了中国古来封建帝王的宪则，所谓“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”。这也是邓小平在1941年就已严厉批评过的“以党治国”“党权高于一切”这种“国民党的遗毒在共产党内的表现”(《邓小平文选》第一卷第10～12页)。从这一两年“打老虎”的成果也可以看出，国家和社会最重要的资源实际上多是掌握在党政中高层权贵手里。
    过去最高领袖有一句语录：“东西南北中，党是领导一切的。”为什么能领导一切?其潜台词是因为我拥有一切，所有社会资源都是我们党“打天下”得来的，我就可以随便支配。薄熙来就相当于被分封一方的诸侯，拥有重庆这个独立王国的一切。为什么他可以在西南一隅横行霸道，无法无天，可以调动公检法成为他的家丁打手，去帮他和他的妻子谋财害命，甚至去保护他们杀一个外侨?因为制度使他“有了权就有了一切”。那里曾是薄家的天下。
    因此，要建设法治中国，首先要从观念上明确：社会一切资源和国家一切权力是归人民的，还是归某个政党组织、特殊利益集团和个人的?
    我觉得现今只讲依法治国都不够了，因为党委的一把手还掌握立法权(现今大都兼人大常委会主任)，他们中有些人可以操纵立法机关通过某些保护特权集团的权益的法律法规，然后以这种恶法来治国、治民，也号称是“依法办事”“依法治国”。如果这种体制不解决，重庆的薄熙来解决了，别的地方还会产生张熙来、李熙来。
    正如苏联灭亡后的俄共总书记总结的教训所言，苏共亡在“三垄断”：垄断经济，垄断权力，垄断思想。不改变这种坐天下得天下支配天下的心态，不打消这种对国家与社会资源的垄断，就不可能改变党国不分、政社不分、以党治国的积弊。
    为了纠正这种背离宪法的行径，党必须树立新的政党观、国家观、权力观、执政观。正如习近平在一次讲话中指出的：“权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”(习近平在中央党校开学典礼上的讲话，2011年9月1日)也如张春贤在领政湖南时曾经提出的一个口号：“还权于民!”他说：“前两次解放思想偏重于还利于民，这一次解放思想在继续注意还利于民的同时更偏重于还权于民。”(张春贤2008年8月31日在湖南全省“坚持科学发展、加快富民强省”的电视电话会议上的讲话)
    总之，“依法治国”应该提升到“依良法治国”“依宪治国”，由“党治”进化为“宪治”。当然，扬弃“党治”并非否定党的政治领导，而是为了改善领导;“依法治国”命题中所说的“法”，也不只是指法律法规，广义的“法”首要的是涵盖宪法这个“母法”“法上之法”的，而且它还是所有法律法规的基本依据，一切国家机关、各政党“都必须以宪法为根本的活动准则”。(见《宪法》序言)
    依宪治国，必须改革执政党的领导体制，实行党政权力与职能分开
    这是早在20世纪80年代初邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中就提出的任务。30多年来执政党中央虽然也提出过某些相应的口号和治国方略，诸如立党为公，执政为民，以人为本，依法治国，保障人权，政务公开，司法公正，……但缺少相应的制度建设，收效甚微。症结还在没有完全摆脱“以党治国”的党治思维与制度，具体体现在：
    1. 党权高于人大的国权、民权。——人大代表的选举大多由党委内定;人大代表的构成80%是党员官员;地方党委第一书记兼人大主任;人大多少近似于贯彻地方党委决策的工具;人大无权监督执政党;……
    2. 党政不分，党权凌驾于行政权——党内设立与政府各部门相对应的部门，相似于议会制国家在野党的“影子内阁”，他们这种做法本来是为了一对一地监督执政党政府;在通过竞选成为执政党以后，这个“影子”内阁就能立即变成执政党的各部。我们已是执政党，何需这种“影子”?何况政府内部都设有党组、党委，它们的职能就是保证和监督该部门贯彻执行党中央和国家的政策，这就是实现党的领导。而迄今党中央和地方党委内所设与政府相对应的部门，
    并非限于监督政府，而是高于政府权力的太上皇，免不了干扰政府的行政决策和效率，又增加臃肿庞大的党政公职人员队伍。至于各行政部门的“党组”，还凌驾于行政首长权力，规定重大决策由“党组领导，行政负责”。这样，地方党委和政府部门党组有领导一切的权力，却不承担政治与法律责任，这也是违反法理、有碍效率的。
    3. 司法不独立，政法委专权——党委设立的政法委统领并凌驾于公检法司以及民政、安全乃至武警之上(过去中政委书记还是政治局常委)，形成另一个最高权力中心，将这些法律部门的独立职权和相互制约功能化解为相互配合，定于一尊(政法委的第一把手)，以致造就不少冤假错案。河南出现的赵作海冤案，本来检察院认为证据不足，就是由于当地政法委为配合全国解决“长期羁押”的“专项斗争”，而要求公检法不顾办案取证的程序，赶紧审判，导致几乎人头落地(幸好办案人员留有余地，只判他死缓。待到10多年后被疑犯“杀死”的妻子突然活着归来，他才得无罪释放)。最近福建出现的“念斌冤案”，居然8年中因事实不清、证据不足多次发回重审，先后10次开庭，地方法院仍然4次判疑犯死刑，直到最高法院干预，才得“无罪释放”。这期间的曲折，恐怕有地方党委、政法委非法插手其中，难辞其咎。
    要克服以上几种弊端，应当按照党的十六大、十八大报告和《决定》的要求，树立新的法治思维，改革和完善党的领导方式和执政方式，规范党委与人大、政府的关系。
    (一)由只是单向地把人大当作贯彻执政党政策主张的工具，转变为党作为人大推行宪治的工具。
    我们习惯于讲“党领导国家”“领导人大”，这都欠准确，易理解为所谓“党国体制”，越权在组织上“管辖”“指挥”“包办”整个国家机器和人大机构及其权力。要说“领导”，也要按十三大报告界定的，指政治上的领导，以党的正确路线政策通过它在人大的党组织和党员去影响(引导)人大的“工作”(立法决策)，不能把人大只是当作贯彻自己的主张、统治国家和人民的工具;相反，执政党倒应是受人大制约和实现人大制定的宪法和法律的工具。正如邓小平在党的八大关于修改党章的报告中所指出的：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力。”(《邓小平文选》第一卷第218页)据最近报载，1954年制定宪法时，毛泽东也说过，国家主席和总理都是由人大选举产生的，要服从人大，“不能跳出如来佛的手掌”。(见2014年8月25日《检察日报》阚珂文。遗憾的是后来他自己却违反了这句箴言)
    人大者，非仅有“大人”(党政首脑)或“大楼”之谓也，而是有“大权”之谓也。而大权也应当由各阶层广大人民或通过真正民主选举产生的人大代表集体掌握。在人大代表选举上要改变完全由党委事先内定的做法;不只是形式上保证选民的投票权，更重要的是尊重人民的“选择权”。要改变代表成分结构中党员、官员占70%～80%以上，导致人大类同党代会或官代会的局面。本来这些官员代表应当是人大监督的对象，现在却是自己监督自己，“做自己的法官”，这有悖法理。延安时代的参议会实行的是“三三制”(党员议员只占1/3)，可以借鉴。
    (二)人大履行监督执政党的职能。
    人大监督执政党，是实施宪政的一个标志。西方内阁制议会可“倒阁”。总统制下的美国国会可迫使总统尼克松辞职。前几年越南的议员还曾正式提案要求政府总理辞职。
    我国的政治体制与西方有本质不同，但毕竟我们的人大制度也是借鉴了西方民主国家的“代议制”的机制，具有监督政府和执政党的职能。可是长期以来，我国人大不但不能监督执政党，而且，当人大依法做出与党委不一致的决定时，也被扣以“同党闹独立性”“以法抗党”等大帽子。社会各界千呼万唤的各级人大常委会监督法，从第六届全国人大开始酝酿，第七、八届人大启动起草，再历经第九、十届人大“四读”(四次审议)，才于2006年8月的第十届全国人大常委会第二十三次会议上获得通过。但迄今仍未有依此法监督执政党组织和政府的先例。这是不符合宪法规定“各政党……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织(当然也包括执政党组织——作者注)或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”(第十五条)。
    我国宪法规定人大对政府官员的监督方式是：政府官员每年向人大会议做工作报告，接受审议;接受询问或质询;接受调查、评议;承担政治责任，提请辞职，乃至接受罢免;等等。这些虽是针对从政的官员个人，由于政府组成人员大都是执政党的领导干部，所以严格执行这些规定，实际上也是对执政党的监督。
    作为领导党的共产党组织不是由人大产生，法理上不直接对人大负责，因而人大对党的党务活动等党内事务不进行工作监督(除非党的纲领、党务活动和对党员的权利有违宪侵权的行为时，如限制党员作为公民的人身自由的“双规”)。至于党发布的涉及国家、政府的重大事务和事关国家权力或全民的重大权利义务的政策、决定等文件违宪时(如过去不经过全国人大审议决定，党中央就擅自通过决定并实行人民公社运动，改变基层政权组织)，以及事关这些方面的国家行为或社会行为(如发动文化大革命，夺权成立革命委员会，以及非经人大决定，党中央擅自进行全国总动员、戒严、军管等等)，应依据宪法规定的“违宪必究”的原则，予以监督。
    为了保障实现依宪治国，必须下定决心，建立违宪审查制度。
    《宪法》序言庄严宣告“……各政党……都必须以宪法为根本活动准则”,总纲第五条规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。中共党章也规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。可是过去从未有对违宪行为的法治追究。原因除了党政领导干部思想上轻视宪法权威外，还因为没有建立违宪审查和追究制度与机构。
    对此学界曾经提出多种方案，诸如让最高法院来承担违宪审查的职能，可是我国法院的权威欠缺和司法欠独立，此议难行。另一种方案是在全国人大或人大常委会之下，建立一个宪法委员会，这等于自己做自己的法官，这和法理违背。
    我认为还有一个方案：可以考虑由全国政协来承担违宪审查。
    早在1956年底，国家主席刘少奇在一次国务会议上就曾主张在中国实行上、下议院的两院制，由全国政协起类似“上议院”的作用。1982年修订《宪法》时，我曾参与一些工作，听到胡乔木也曾提出了设两院制(人大和政协)的构想。当时此议被邓小平否定，主要理由是多一个议会多一份牵扯，影响效率，执政党也不好统一领导。
    我认为，可以考虑以渐进的步骤，先将政协的参政议政和监督权利，上升为“准权力”或程序性的权力，即享有对人大的提案权、质询权(现行宪法确认，除人大代表外，全国人大常委会、国务院、高法、高检、中央军委5个国家机构也有对全国人大的提案权。而政协作为我国基本政治制度和国家政治架构的重要组成部分，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，却不享有对人大的提案权，这是有悖宪政逻辑的)。最后，赋予政协有违宪审查权。按我国政协成员的构成质量(是各界知识精英和资历深厚、退居二线的党政首脑荟萃之地)和它在国家权力上的超脱地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。
    当然，目前还难以一步到位地让政协履行违宪审查职能，可先在全国人大设立与人大常委会平行的宪法委员会(如1979年曾设立的全国人大法制委员会，并提升其权力位阶和权能)，审查人大通过的法律的合宪性，并依照《立法法》受理公民、社会组织和国家机关提出的违宪审查要求和建议，对执政党及其领导下的政府所发布和施行的、涉及国家大政和公民基本权利义务的政策性文件和行政法规、地方性法规的合宪性。执政党中央所意图在国家和社会上推行的重大举措[如党发动的影响全国的政治运动，涉及公民基本权利义务和国计民生的政治经济制度的改变和重大工程(如三峡大坝、南水北调)以及重大活动(如奥运、世博)的巨大拨款等等]，都必须经人大的审议通过。
    要行使人大的对执政党和政府的监督权力，必须有法可依。可以制定完整的政党法，也可以仅就规范执政党与人大或与政府的关系，制定单行条例。
    (三)严格实施司法独立。
    法国的《人权和公民权宣言》中确认，“没有分权就没有宪法”。这不但是一项宪政原则，也是公民的一项基本权利。即公民有权要求执政者实行分权与制衡，以保障人权和公民权。(当年法国制宪议会在审议人权宣言草案时，对此还有过争论：有的议员起初认为这是一项政治原则，不属于人权范畴，不应写入人权宣言;经过辩论，多数议员认为它属于公民权，即公民的政治权利，而本宣言的名称和内容不限于人权，也包括公民权，故应纳入宣言。详见《张奚若文集》，清华大学出版社出版)法学界早就呼吁撤销各级党委的政法委，或改革其职能。党的十三大也曾决定取消政法委，有的地方政法委也曾一度取消。但1989年以后，重新强调“刀把子”的权威，政法委又都恢复。在周永康独霸中政委的10年，更加膨胀。
    我认为，即使保留党中央的政法委，也应当适当改革其地位与职能，不再凌驾于公检法之上，不应再取代包办这些国家机关的职能，而转换成为执政党建设“法治中国”的智囊、参谋机构，着力研究有关完善法制与实行法治的各种政策方针与立法问题，规划我国由“以党治国”的人治转向法治的路线图，为党中央提供决策的依据。(当然，对涉及重大国策与外交的案件可以给予政策上的合法的统筹指导，而不是取代办案)
     
    依宪治国，执政党必须有所为、有所不为，在有些领域实行“无为而治”
    中国古代道家倡导“无为而治”，有些帝王也推行“垂拱而治”。中庸之道应是“有所为，有所不为”。中国共产党的立党宗旨是“为人民服务”，但也不应是包办代替一切。比如公民读什么书，讲什么话，乃至想什么事，党都要管。写什么文章出什么书，以及组织民间社团，都要经有关党政部门的事先审查批准(而不是经社会实践检验后，对有危害社会的违法言行做事后追惩)。特别是党的宣传部门取代政法部门直接对媒体和公民、社会组织发布禁令甚至执行处罚，这种越权行为，不可避免地要侵犯宪法规定的言论自由、通讯自由、结社自由、文化创作和学术研究自由，侵犯公民各种私生活权利，以及基层居民组织的自治权利。
    与过去计划经济统制和“党领导一切”下的社会不同，在实行市场经济以后，“国家—社会”一体化已变为二元化，社会已不再是“国家的社会”，而是社会的社会，人民的社会。反之，国家倒是“社会的国家”(国家权力来源于社会赋予，也服务于社会)。对于事涉社会和公民的私权与社会自治的领域，执政党和政府都应当“有所不为”。党的十八大《决定》中已提出要实行“政社分开”，政府也强调大批取消或下放行政审批项目。这是符合国家治理现代化规律的决定。执政党的职责只是把自己的主张依立法程序通过人大制定为法律，由公民和社会组织依法行使自治权利，运用他们与群众有天然联系和直接拥有丰富的社会资源和社会权力的优势，去治理社会，监控国家，有些事情可能比地方党组织和政府治理得更好。这样，就可以使执政党和政府在某些领域达成“无为而治”的实效。这样也可避免什么事党都管，从而“政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众”。——邓小平说，“这实在是最大的愚笨”!(《邓小平文选》第一卷第11页)
    (作者为全国人大常委会法工委研究室原副主任)