杜青林：健全宪法实施和监督制度

    党的十八届四中全会是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的会议。全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对全面推进依法治国进行顶层设计和战略部署，清晰勾画了法治中国建设宏伟蓝图，具体明确了全面推进依法治国在各个领域的路线图和任务书，是一个具有里程碑意义的纲领性文献。《决定》对维护宪法权威、加强宪法实施、弘扬宪法精神作出精辟阐述，提出明确要求，必将把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。
    一、宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程
    《决定》指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。”要充分认识宪法在国家政治社会生活中的重要地位和作用，切实增强遵守和维护宪法的自觉性和坚定性。
    宪法是党和人民共同意志的集中体现。我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。早在1940年，毛泽东同志就指出，“在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法”。新中国成立特别是改革开放以来，党的历次代表大会确定的重大方针政策都在宪法中得到充分体现。比如，1982年宪法及其后的四次修正案，及时将“邓小平理论”、“‘三个代表’重要思想”、“坚持改革开放”、“社会主义初级阶段”、“社会主义市场经济”、“依法治国”、“社会主义事业的建设者”等党的重大理论成果写入宪法。现行宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、理论体系和制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，是党的主张和人民意志的高度统一。维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。要充分认识只有切实尊重和有效实施宪法，党和国家事业发展、人民群众幸福安康才有根本的法律保障。
    宪法是人民民主权利和意愿的直接反映。《决定》指出，“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。”这充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，彰显了我国社会主义民主的鲜明特色。我国宪法在制定修改过程中，充分发扬民主，严格遵循程序，确保全党全社会广泛参与和高度认同。1954年制定我国第一部宪法时，组织国家机关、全国政协、各民主党派、人民团体以及社会各界代表共8000多人参加讨论，提出经整理后的意见6000多条。在随后的全民讨论中有1.5亿人参与，共收到来自全国的100多万条修改意见和建议。1982年现行宪法修改草案在全民中进行了长达4个月的充分讨论，此后的4次修正案都广泛征求了党内外各方面的意见建议。可以说，宪法的形成发展过程，就是人民直接行使民主权利、反映民主意愿的过程，就是高度凝聚全党全国人民智慧和共识的过程。要充分认识宪法是通过科学民主程序形成发展的，是我国社会主义民主最广泛、最真实的体现。
    宪法是全社会必须严格遵守的最高行为准则。改革开放以来，我国现行宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量，保障了人民当家作主，促进了改革开放和社会主义现代化建设，推动了社会主义法治国家进程，维护了国家统一、民族团结、社会稳定。实践证明，这是一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。《决定》强调，“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威”，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，进一步彰显了以习近平同志为总书记的党中央坚持依法治国、依宪治国的鲜明态度和坚定决心，确立了宪法在国家治理体系和治理能力法治化中的核心地位。要始终坚持宪法至上，充分认识宪法作为保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威，必须充分尊重、坚决维护。
    二、宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施
    宪法的力量不仅因其地位崇高，更源于其有效实施。否则，宪法只能停留在“政治宣言”和文本层面。《决定》对加强宪法实施提出明确要求。要坚持不懈加强宪法实施，将其作为建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作抓紧抓实，确保宪法在国家治理和社会治理中的统领作用得到充分发挥。
    认真履行宪法使命，共同致力于国家富强、民族振兴、人民幸福。宪法确认了我们党领导人民长期奋斗取得的辉煌成果，规定了人民民主专政国家政权的性质和根本制度，明确了国家未来建设发展的根本任务和总的目标，是新时期党和国家中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。要勇于肩负宪法赋予的历史重任和神圣使命，坚持解放思想，全面深化改革，统筹推进社会主义经济、政治、文化、社会和生态文明建设，努力实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦。要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，适应促进经济社会发展和扩大人民民主的新要求，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，使人民群众对美好生活的向往和追求得到最大限度的实现和维护。
    始终恪守宪法原则，坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性。我国宪法规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”对于我国一切公民，不分民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等，在适用法律上一律平等。《决定》再次重申这一重要原则，强调任何组织和个人“都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权”。要维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。要以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。
    大力弘扬宪法精神，切实体现和贯穿于依法治国的全过程。宪法精神的核心是人民当家作主。《决定》强调，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。这是宪法正确统一实施的重要前提和基础。截至2013年底，我国现行有效法律243件、行政法规731件、地方性法规（包括自治条例和单行条例）9347件，要着重保持这些法律法规与宪法精神相一致。宪法所确立的基本原则和基本制度、所包含的规范国家权力和实现公民权利等基本精神，既需要通过法律、法规和其他规范性文件加以细化，更需要国家行政机关、审判机关、检察机关以及所有社会组织和全体公民自觉遵守来落实。要把宪法作为最高法律规范，严格依照宪法明确的法定权限和要求科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，使宪法精神在法治建设各方面都得到充分体现。
    切实维护宪法权威，坚决追究和纠正一切违反宪法的行为。有法必依、违法必究，是依法治国的基本要求，更是宪法实施的重要体现。现行宪法适应全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的需要，在中国特色社会主义法律体系中的核心地位已经形成。但在现实生活中，一些部门将宪法只是当作一部高高在上的大法，不少群众认为宪法与普通老百姓的关系不大，违反宪法的行为时有发生。针对宪法实施中存在的这些问题，《决定》强调，“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。要制定完善违宪追究制度，对违宪构成要件、违宪责任、违宪追究措施和程序等作出明确规定并严格落实，使违反宪法的行为及时被制止和纠正，使宪法的最高权威切实得到尊重和维护。
    坚持党的领导，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。这是对我们党治国理政经验的深刻总结，是对我们党执政规律的认识深化，也是以人民主权、基本人权、权力制约和社会主义法治为主要内容的宪法原则的根本体现，是宪法实施的关键所在。我们党领导人民制定宪法，又领导人民遵守和执行宪法。依法治国，首先要依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。加强宪法实施，必须始终坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持党内法规与宪法法律有机衔接，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。
    三、健全宪法实施监督机制和程序，切实增强宪法监督实效
    宪法监督是保证宪法实施、维护宪法权威和尊严的重要制度形式。宪法实施离不开宪法监督。1954年宪法特别是1982年宪法颁布实施以来，我国不断探索并逐步建立了具有中国特色的宪法监督制度。全面推进依法治国、加强宪法实施，对宪法监督提出了新的更高要求。
    完善全国人大及其常委会宪法监督制度。我国宪法规定，全国人大及其常委会负责监督宪法的实施。这体现了全国人大是最高国家权力机关、代表人民统一行使国家权力的制度设计，实践证明符合我国国情。《决定》强调“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，既突出了全国人大及其常委会具有最高的宪法监督权，又指明了推进宪法监督制度化的努力方向。要健全监督机制和程序，进一步明确全国人大及其常委会进行宪法监督的对象、范围、方式等，将原则性要求具体化、程序化，使宪法监督更规范、更有效。
    充分发挥宪法解释作用。依据宪法精神对宪法规定的内容、含义和界限作出解释，对于保证和监督宪法全面贯彻实施至关重要。面对错综复杂的国际局势和艰巨繁重的国内任务，特别是在全面建成小康社会的决定性阶段，依法解决改革发展面临的新情况新问题，维护国家统一、民族团结和社会稳定，都需要注重运用宪法解释，强化宪法监督功能和效力。为推进宪法解释具体化、制度化，《决定》强调，“健全宪法解释程序机制”。要建立完善宪法解释制度，明确宪法解释提请的条件、宪法解释请求的提起和受理以及宪法解释案的审议、通过和公布等具体规定，保证宪法解释贯彻落实，同宪法修改等优势互补，与法律解释等同步推进，使我国宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代前进步伐、不断与时俱进。
    加强备案审查制度和能力建设。对法律、行政法规、地方性法规等进行备案审查，是宪法监督的重要内容和环节。据统计，截至2013年底，全国人大常委会累计收到报备案的行政法规502件、地方性法规（包括自治条例和单行条例）22253件、司法解释189 件，对在审查中发现的同宪法法律相抵触的问题，已督促制定机关修改或废止。《决定》强调，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。要健全完善备案审查机制，提高制度执行力和约束力，加强立法监督机构相互合作，建立健全协调沟通机制，切实提升备案审查能力，增强备案审查的实际效能，维护宪法和法律统一。
    引导社会各方面积极参与宪法监督。我国一切权力属于人民，对包括宪法实施本身，每个公民都既有自觉尊重和维护的责任，又有参与监督的权利与义务。据统计，自2004年以来，由公民和组织提出的各类审查建议有1137件，其中属于全国人大常委会备案审查范围的475件。要充分发挥社会主义协商民主在宪法监督中的重要作用，注重发挥人民政协和统一战线的民主监督作用，组织引导各民主党派、各人民团体和社会各界人士就宪法实施、宪法修改和宪法解释等涉及的重大问题深入调查研究，积极建言献策。要拓展公民有序参与宪法监督的途径，探索建立意见处理和反馈机制，充分调动社会各方面参与宪法监督的积极性，使之具有更加广泛的共识和坚实基础。
    四、宪法的根基在于内心拥护，
        
    宪法的伟力源自真诚信仰
    宪法只有深入人心，走入人民群众，才能真正成为全体人民的自觉行动。要增强全社会忠于、遵守、维护和运用宪法的自觉意识，树立起对宪法的信仰和敬畏，为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家提供精神动力和思想保证。
    在全社会普遍开展宪法教育。宪法是“一张写着人民权利的纸”，要为人民所掌握、所遵守、所运用。《决定》将我国现行宪法公布施行的12月4日明确为每年的“国家宪法日”，为集中宣传宪法、普及宪法提供了重要契机。要进一步健全普法教育体制，突出和强化宪法教育，充分利用各种媒体普及宪法知识，阐释宪法精神，传播宪法理念，形成浓厚的学习宪法氛围，让宪法家喻户晓。要把宪法教育纳入国民教育的全过程，从娃娃抓起，从小培养宪法意识。要通过宪法教育，让全体人民都认识到宪法既是必须遵守的最高行为规范，也是保障自身权利的最有力武器，充分相信宪法、主动运用宪法，成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。
    党员干部要带头维护宪法尊严。党员干部和国家机关工作人员在遵守和维护宪法中具有重要引领和示范作用。《决定》要求，各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律。要建立健全各级党政领导干部学习宪法制度，把宪法作为党委（党组）理论学习中心组学习内容，作为党员干部教育的重要方面，列为党校、行政学院必修课，全面加强对宪法内容和基本精神的学习掌握。要教育广大党员干部特别是领导干部带头树立宪法意识，培养宪法思维，把宪法作为判断大是大非的准绳；带头严格依宪法办事，增强依宪观察、分析和解决现实问题的能力；带头推动宪法实践，认真履行宪法赋予的职责，同一切破坏宪法权威、践踏宪法尊严的行为作斗争，使宪法真正成为国家治理的最高规则和开展工作必须遵循的根本原则。
    建立宪法宣誓制度。《决定》明确提出，“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。宪法宣誓仪式通过庄重的形式强化宪法精神，有助于增强对宪法的敬畏感，铭记对宪法所作出的庄严承诺；有助于提高宪法意识，培育宪法信仰。这一创新性举措对于弘扬宪法精神、彰显宪法权威具有重要意义。目前，全世界有成文宪法的142个国家中，已有97个国家规定了宣誓制度，我国也在不断探索实践。2013年3月，习近平总书记在十二届全国人大一次会议上表示：“将忠实履行宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力。”同年12月，最高人民法院501名法官按照《中华人民共和国法官宣誓规定（试行）》，面向国旗庄严宣誓忠于宪法和法律。要认真落实宪法宣誓制度，明确宣誓的具体程序、誓词内容、监督和法律责任，使之成为保证宪法实施、维护宪法权威和尊严的新的重要制度形式。
    来源:人民日报