魏健馨:宪法学语境中的公共参与

    公共参与作为一种民主的社会治理方式，与现代“风险社会”的概念相关联，政治学和公共行政管理对其关注度较高，理论研究也更为深入。法学界在研究公共参与理论的同时，也开始在具体的社会实践中进行有益的尝试，其中比较具有代表性的就是行政法学和行政管理中引入的行政听证模式，以此汇集民意，强化政府决策的民意基础和行政管理的正当性。但从总体上考察，公共参与的范围和深度都有一定的局限性，与实现社会主义法治国家长远目标的要求相去甚远，需要观念上的进步和更有实效的行动力。因此，从宪法学的视角加深对公共参与的认识，探索更为规范的公共参与方式，对中国的社会发展和宪法实施都具有实际意义。在宪法学语境中，公共参与有着极为丰富的内涵。公共参与不仅是宪法基本原则中人民主权原则从抽象到具体的现实转换，也是启蒙公民性和公共精神的民主实践，公共参与的规范化和制度化发展，在提供公共决策的民主性和正当性基础的前提下，有助于宪法秩序和和谐社会的形成和巩固。在中国进入民主法治发展新阶段的背景下，使公共参与沿着从宪法原则－制度安排－公民行动力的轨迹演进，成为促进法治进步和社会持续发展的驱动力量。
    一、公共参与是人民主权原则的现实转换
    在政治学领域，对于公共参与认知的重点在于公民的政治参与，在政府过程中注重社会治理方式的民主属性。例如《布莱克维尔政治学百科全书》对公共参与内涵的释义，公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为［1］(P．3)。学术界对公众参与内涵的理解呈现多样化特点，体现了学者们对公共参与持有不同的学术偏好。19世纪60年代考夫曼首次提出“参与式民主”的概念，将其功能定位于发展人的思想、感情与行动的力量。公共参与的实践主要集中在微观领域，如社区治理或政策制定等，在法律意义上被认为是一种公民权利的运用，是一种权利的再分配。1970年代公共参与的领域延伸到政治领域，公民通过与政府的对话，使在目前的政治、经济等活动中无法掌握权力的公众，其意见在未来能有机会被列入考量［2］［3］。在特定的社会条件下，公众通过一系列的正规及非正规的机制直接介入决策，以便增加对资源及管理部门的控制。随着观念的进化，公共参与也被认为可以弥补传统精英主义积极投入的副产品———即多数民众的政治冷漠和非参与。学者甚至将这种不通过中间环节的自治描述为“强势民主”(巴伯语)，具有公民“自我构建”行动的深刻意义［4］。世界银行将公共参与看做是一个过程，通过这一过程利益相关者可以共同影响并控制发展的导向、决策权和他们所控制的资源［5］(P．17－18)。总之，依托于公共管理理论下的公共参与，是社会管理的创新和现代社会的民主治理方式，同时也被认为是到目前为止，能够化解和减少经济、政治、生态和技术等领域现代化进程中所产生的，越来越多的各种非自然风险的有效方法。
    宪法学语境中的公共参与是指，公民基于人民主权原则，通过行使宪法基本权利，直接参与公共事务和公共决策的公民行动。其基本要素可以概括为以下几个主要方面:(1)公共参与的主体是普通公民；(2)在公共事务和公共政策领域对政府施加有效影响；(3)个体依照自主意志参加活动，在整体意义上表现为全体公民的自治。在宏观政治体制中公共参与的主体是公民，表明其宪法地位和享有宪法赋予的基本权利，并能通过积极有效地公民行动实现其作为主权者的最高地位。公共参与是具有公民美德的全体公民，以公共利益为目标，对于公共领域中的各种事务进行的理性参与。在政府一方，公共权力具有公共性，政府在公民个体不同偏好和利益诉求的基础上，通过选择和确定公共政策的最佳方案来促进公共利益的实现。在这里需要明确的是，公共参与不是公共决策的直接决定机制，而是为公共决策的最优化选择提供较为充分的民意基础。公民作为个体能够在公共政策和公共事务的决策过程中，通过各种有效的参与和表达形式，对公共决策施加影响，在实现公民宪法(基本)权利的同时，也对公共权力进行有效的监督与制约，呈现出在宏观政治体制下的公共参与是民主与理性的有机结合，以避免两种可能的不利局面，直接民主制下的集体性政治狂热有可能导致的“多数人暴政”，或者间接民主制下的精英统治所造成的少数人专断和擅断。
    公共参与的宪法价值在于实现了人民主权原则从抽象到现实的转换。众所周知，人民主权原则是资产阶级启蒙思想家们在颠覆了“君主主权”的基础上提出的，充满革命浪漫主义激情的理论假说。作为一种精神力量，人民主权学说激励着资产阶级通过革命手段成功地掌控国家政权，并通过成文宪法将其设定为首要基本原则。到目前为止，随着民主法治的进一步发展，这一宪法原则被几乎被当代国家所吸纳，不论国家性质和政权组织形式有何不同，成文宪法国家在确认人民主权原则作为本国宪法的首要基本原则这一点上是基本相同的。宪法规范对人民主权原则最具有代表性的表述就是，确认国家“一切权力属于人民”。人民主权原则针对人类社会以往曾经历过的专制统治和政治强权，强调主权在民和实现人民之治，充分肯定人民在国家中的统治地位，即由人民在公共生活中掌握公共权力，决定自己的事务。这一原则在当代仍然具有强大的生命力，但也在面对着各种挑战，其中之一就是:人民作为一个集合体，其内部已经出现了分化的社会现实。那么，如何在人民主权原则指引下，借助于更为有效的公共参与方式，依然能够实现人们对美好生活的合理期待，始终是各国宪法实施的重点。
    以人民主权原则为指导的公共参与经历了不同的发展阶段，并在具体方法上不断地尝试更加符合时代发展要求的新形式。在政治过程中展现出来的公共参与具体实践，已经逐渐摆脱早期的幼稚形态，而趋向于成熟和理性。从资产阶级启蒙思想家卢梭所倡导的、适合于小国寡民的“直接民主制”，到当代绝大多数国家所采用的“间接民主制+责任政府”的政治体制；从强调契约公意、实行代议民主，到当下协商民主的兴起；从被动的表达，到自觉的参与，公共参与能够渗透到公共决策和公共事务的每一个环节。公共参与的理论与实践，也伴随着各国政治形势和社会变迁，不断地注入时代的内涵。
    公共参与与人民主权原则在政治过程中所展现的两个纬度紧密相关。其一，公共权力的存在和取得具有正当性；其二,公共权力的运行受到严格的限制和监督，以实现和保障基本人权。从实证的角度看，“人民”和“主权者”是相对抽象的概念，人民作为主权者的理论逻辑，只有通过可靠的途径转换成为政治现实才具有实际意义，否则只能是停滞在纸面上的、理想化的文字表述。宪法实施过程证明，验证主权在民的真实状态和水平，取决于社会公众通过公共参与对政府的各项公共决策所产生的实际影响，公共参与过程能够提供一个考察公共权力是否具有真正意义上的公共属性的机会，“当一个国家和它的公民之间的关系呈现出广泛对策、平等的、有保护的和相互制约的协商这些特点，我们就说其政权在这个程度上是民主的。”［6］(P．12)公共参与的宪法品质就是在具体的政治过程中显现出来的。
    公共参与作为民主治理方式之所以能够长期坚持下来，并被发扬光大，正是因为它能够把人民主权原则的内涵，转换成为真实的生活，使人民成为事实上的主权者。通过全体公民以多数决的方式来行使政治权力，形成周期性的民主选举和普遍的民主监督机制，具有自下而上和普遍多元的特点。公共参与解决了宪法实施的基础性问题，同时也是最为关键的一个问题，即公共权力的来源、配置和运行的正当性和合法性。具体而言，就是权力机构的职位由谁来占有、由哪些人来行使，同时还能够对权力进行有效的监督。公共参与最重要的表现形式就是选举和监督，而且都要遵循法定的程序和方法。因此，在人民主权原则下，人民的任务首先是产生政府，或者拥有接受或者拒绝将来统治他们的人的机会。由于现实生活的复杂性和多元性，不存在全体人民能够同意或者用合理论证的力量使其同意的独一无二地决定的共同福利，也不可能有任何绝对共识的存在。通过公共参与至少能够保证“重叠共识”(罗尔斯语)的形成，体现民主社会的多元性，从而达成秩序状态。因此，需要借助于公共参与机制来实现不同个体的最大社会需求的满足，使关于整个社会的重大议题和需要管理的内容，能够形成比较一致性的意见，并且具有合理性。公共参与还要与制度化的选举抉择和政府决策互相衔接，社会公众通过公共参与提供基础性民意，确定政府决策的价值导向；政治精英在此基础上进行专业技术性的选择和决策，由此构成民主的社会治理体制。
    公共参与的宪法品质还在于它所带来的多向交流和互动的社会效果，其所体现的民主性，已然不同于古典民主的被动式、单向性特征，而是积极主动的、自觉的和理性的公民行动。公共参与的过程，实际上也是在形形色色的个体之间形成公共发展目标的过程。公共参与以个体的不同偏好和价值认同为前提，但又不以此为转移，通过参与、对话和协商，在不同个体之间达成实现公共利益的基本共识，在追求公共利益的目标之下满足个体的不同需求。因此，公共参与也是促进个人利益实现的机制，在公共利益和个人利益之间形成良性关系，倡导和促进公共利益是实现个人利益的基础，只有在公共利益实现的目标前提下，才能够更好地实现个人利益。
    二、公共参与是公民行使参与权的具体形式
    公共参与作为民主的实践方式有充分的宪法依据，在宪法学理论中被概括为参与权。中国现行1982年宪法第二条明确规定，中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第27条第2款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。第35条的六大政治自由，第41条第1款，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
    参与权虽然不是宪法文本中基本权利所使用的具体词语，但与基本权利密切相关。一般认为，参与权是一个集合概念，包括选举权和被选举权、政治自由、监督权等若干项宪法权利，或者直接将参与权与知情权、表达权和监督权并列在一起进行表述。宪法文本在人民主权原则的指导下，以公民基本权利的形式确认了与公共参与相关的宪法权利，为更为细致严谨的专门性公共参与制度规则的设计提供了最高法律依据。
    依据宪法学理论，参与权在权利体系中占据重要地位。依据法理学原理，基本权利的法律位阶高于法律权利，是公民享有的最重要、最基本的权利。当“权利相互性”现象发生时，宪法权利会优先于法律权利而获得救济。如果一项权利被配置为宪法权利，在法律逻辑上就意味着这项权利对个体、对社会、对国家都具有重要意义。
    对于公民而言，参与权是“个人拥有的较为重要的权利”［7］(P．283)，也是具有自我表现价值的权利［8］(P．4)，与公民的宪法地位和主体性紧密相关。在实践意义上，参与权则表现为公民的行动力，公民享有参与权，表明他(她)可以自己现有的智识水平参与和处理公共事务，蕴含着公民自治的精神和独立的人格。在宪法学理论中，参与权的宪法属性在于体现民主价值，是民主价值在法律层面的递进，对公共权力形成直接制约。现代社会不仅面临的是风险社会，同时也要积极回应社会成员的公共参与意识和公共参与需求急速增长的社会现实，现代科技发展也为公共参与提供了更多、更迅捷的手段和平台。因此，参与权的配置和实现不仅是必要的，也是必须的。
    宪法文本中关于参与权的设定符合人性发展的基本要求。
        
    人不仅具有自然属性，也兼具社会属性，人之所以成为人主要是因为其所具有的社会属性。按照马斯洛的人本主义心理学理论，人生的最高境界就是自我实现，自我实现意味着人的潜能被充分地挖掘和发挥，个体的价值得到充分地实现并被其他人和社会所肯定。而自我实现的前提就是社会首先要为个体提供可以展示自我价值的舞台，能够获得自我表现的机会，通过自我表现最终走向自我实现的人生最高境界。人类社会的整体发展以个体的文明发展为基础，目标是要使每一个体都进化到文明状态，而不是少数人的垄断性发展。个体在逐渐摆脱非理性的原始野蛮状态之后进入文明社会，物质文明和精神文明成为衡量人类进化的两个层面。器物文明是物质文明发达的标志，精神文明主要表现为个体拥有自主的思想空间，有精神自由、思想和良心自由，对人和事物的认知能够服从自己的良心判断，并在与其他个体的交往过程中，在公共生活领域，能够主动修正自己的偏倾，克制和避免非理性状态，从而拥有公民美德。
    参与权的主体是公民，这就克服了传统公共参与以精英阶层或者依赖专家等特殊群体为主要模式的局限性，尤其要避免“专家失败”［9］的现象。有行为能力的公民、所有的利益相关者，社会上层、中层和下层，都可以通过行使参与权，在公共领域以自主意志为基础，针对公共事务进行参与和表达。通过对政府公共决策施加有效影响，对公共权力进行监督和制约。参与权的宪法价值在于肯定公民自治，以此作为激励机制成就公民的自我实现价值。
    对国家而言，公民参与权的实现以国家承担义务为前提，即为参与权的实现提供必要的政治设施———包括良好的国家政治体制和政治制度的有效运行、公共参与的具体方法和途径。不同于古典自然权利的实现方式，参与权处于国家政治体制之内，是对政治国家提出的要求，其实现往往与国家的政治体制、政治过程和政治秩序这些具体的政治设施密切相关。
    参与权是对国家权力的分享，通过汇集民意影响公共政策的选择，以及影响公共政策的执行效果，从而发挥对国家权力的约束力量。参与权对应于国家政治制度的发展和完善，只有在国家制度有效运行的前提下，参与权才能获得真正的表现机会和实现途径。如选举制度、代议政治和政党制度等，能够为参与权的行使提供畅通的途径，使越来越多的工作、特别是重要的权力资源、经济资源和文化资源的配置，以及关乎国计民生的政策制定和执行过程，都能有广泛的公共参与和公众支持，在保障公共权力行使合法性的前提下，使公共事务的管理、公共政策的执行能够取得正面的社会效果。事实证明，那些没有经过充分公共参与程序的公共事务和决策，在执行过程中更容易遭受社会公众的抵触。也有长官意志导致的决策失误，给国家财政造成了损失。这些从反面印证了经由公共参与而获得的透明度、对公共决策的民主监督是非常必要的。尤其在目前多元化和复杂化的社会背景下，不同利益群体之间的利益诉求存在着巨大差异，公共决策的风险在加大，更加需要一个有效的民主机制———即参与式民主模式，为不同的思想和立场提供交流的平台，将不同的利益诉求都吸纳到体制内来表达，促成不同利益之间的整合，最终达成公共利益的目标。
    此外，国家还可以通过现代化发展和科技进步，为参与权的实现提供更为便捷的物质条件和基础设施。在当下，网络系统、信息技术和电脑、手机等电子类产品的普及，不断向人们展示现代传播方式的魅力。传统的信息资源垄断和控制已经被打破，更多的公民知晓和传播信息已经成为可能，现代化的技术支持使公共参与变得更为广泛和有效。
    当代国家权力要面对与以往全然不同的社会环境和民情，“人民”作为集合概念，其内部已经出现分化，不同的利益诉求和价值取向的群体共存，增加了公共决策的难度。而封闭和垄断式的公共决策传统，势必会加大公共政策的制定和执行风险，也会拉开政府和社会公众之间的距离。政府要保持持续性的公信力和政治权威，只有通过公共参与更好地体察民情和民意，倾听民意、汇集民意，保证政府决策的透明度，增强决策的民主性和正当性。由此，不仅可以使政策在制定过程中能够获得广泛的社会基础，也能够使政策的执行过程因获得了必要的民意支持和协助而变得更为顺利。在长远的意义上，通过公共参与来促进共同体内部不同利益集团和不同利益群体之间的交流和沟通、理解和妥协，有助于国家的持续稳定发展和社会内部的和谐。
    三、公共参与是获取民意的宪法程序
    在肯定公共参与的宪法价值的同时，也应该看到，始终存在着对它怀有的一些忧虑。历史的经验教训证明，无序和非理性的公共参与，特别是集体性的政治狂热，不仅对政治过程和政治体系有不良影响，甚至对国家的宏观政治体制也会产生冲击。毕竟参与公共事务的公众具有差异性，不仅智识水平有千差万别，而且在价值观念上都有可能相去甚远、南辕北辙。正如古语所云:仁者见仁，智者见智。这些差别不仅是因为利益诉求不同造成的差别，也包含着思维方式、生活习惯、价值取向、社会地位和立场，甚至是生物学因素上的一些差别。每一个体的具体差别会直接影响对公共事务、个人利益与公共利益关系的识别能力和判断结果，同时导致形成共识和公意的艰难。而且，在特定条件下，每个人都不能完全排除非理性的冲动和趋利避害的本能，不能超越对现实利益和既得利益的考量，尤其当公共事务关乎到自己切身利益的时候。因此，在宪法学视野中公共参与的制度化和规范化具有多重意涵，一方面，公共参与和参与权只有通过制度安排才能具有实证的法律效力，并将其中蕴含着的民主价值予以认可。另一方面，通过正当法律程序克服和降低公共参与的无效率和非理性，从而保障公共参与的积极效果。
    在宪法学视野中，公共参与是政府获取民意的宪法程序，“凡影响众人者，需经众人同意”［10］(P．40)。有关公共参与的制度规则在很大程度上是关于参与程序的设计。具体而言，公共参与制度规则包括，公共参与的具体形式、公共参与的主体范围、公共参与的具体程序等诸多事项的规制。进一步讲，公共参与的主体需要具备什么资质?参与主体是怎样确定的?是以个体为主，还是以利益群体或特殊群体为主。公共参与的方式，是被动参与，还是主动参与；是直接参与，还是间接参与。具体的参与形式如何?允许公共参与的公共事务的范围是什么?公共事务的类别对应的主持者?应该在多大程度上吸纳公众的意见，以保证参与的有效性。上述内容都要在公共参与制度规范中进行思考和设计，不同的制度安排会影响到公共参与的实际效果。
    在参与主体上，政府主导，专家提供专业性技术性标准，社会公众提供民情和民意，三者的有机结合是比较好的参与模式。在参与方式上，到目前为止，各国宪法实施过程中比较成熟的方式，包括听证会、全民公投和征询会等，都是值得借鉴的经验。在参与程序上，公共参与以政府相关信息的公开和透明为前提，使具备一般常识的公民能够根据相关信息的充分披露进行思考和决断，并在此基础上发表见解和提出建设性意见。同时，在参与过程中，尽量排除来自公共权力的误导和干扰，以及其他物质利益与金钱的诱惑。每一个参与的个体都有平等的表达自由和机会，而且这种表达是理性的，尽量排除直觉和情绪冲动的驱动。公共参与的制度化有助于获取民意的真实性和可靠性，促成社会成员之间的充分交流。宪法学语境中的公共参与制度规范的价值取向是激活公共理性和自治功能，以公民的主体性为基础，强化公民意识，释放公民的主体性精神，养成主动参与和理性参与公共事务的心理定势和行为习惯。公共参与在形式上是灵活多样的，在实质意义上实现的是公民在越来越广泛的公共事务领域中的自治。所以，公共参与本身有强烈的制度需求。
    横向观察结果表明，在一个社会中的公民已经具备较高的公民意识，并且经历过反复多次民主训练的前提下，直接参与是比较好的公共参与方式，公民在整体上具备起码的宪法和法律思维，表现出理性参与的特点。而作为后发的法治国家，在社会公众民主素养参差不齐、缺乏参与经验的情况下，采取循序渐进的方式推进民主进程是理性的选择。在公共参与制度铺设初期，从培养观念着手，以社区或局部的公共事务作为基础性演练，逐渐养成沟通、交流、寻求理解和达成共识的理性，再扩展到更为广泛的公共事务领域。世界范围内的宪法实施在当下突出体现为“民意政治”。如何表达民意、反映民心，是各国政府的工作重心。哈贝马斯的协商民主、罗尔斯的“无知之幕”，实质上都在探讨一种关于“民意”的有效的政治解决方式，而且这种探讨一直没有穷尽。各国国情、社会心理基础和民众素质都有所不同的背景下，参与方式也各有千秋。
    宪法规范关于公共参与的概括性规定，并不意味着公共参与制度的完备。从实证的角度看，与其他国家的公共参与实践相比较，中国公共参与的制度化、规范化水平是不够的，至少与建设社会主义法治国家的长远目标比照，公共参与的具体实践和制度建设仍然存在着诸多需要发展和完善的方面。从宏观环境看，尽管经济的迅速发展进一步改善了人们的现实生活状况，但社会内部依然存在着需要解决的矛盾和冲突。依笔者的感受，中国依然处于传统社会阶段，还没有最终和全部完成从传统到现代的转型，特别是在法律观念和宪法意识上还有欠缺。例如在现实生活中能够观察到的比较典型的潜规则盛行的社会现象，对于公共事务的集体性冷漠和旁观者心态，以及对制度规则的漠视，对公共权力资源的滥用(包括作为的和不作为的滥用方式)等，这些现象都折射出人们在民主法治观念上的滞后和对宪法和法律信仰的缺失。在这种体制环境中生存的个体，受这些消极因素和社会现实的影响，要具备法治社会所需要的公民美德有相当的难度。
    以目前的地方立法实践模式为例，一项地方性法规成形的程序大体上是这样的。首先确定一个牵头机构，将法规的不同部分交由政府的各个不同职能部门负责起草，然后由牵头部门进行汇总，再请与该领域相关的专家或学者提出专业性修改意见，最后交由地方人民代表大会讨论通过。法规的总则部分往往是国家相关立法部分内容的模拟或照搬，实体性条款的内容也不是很明确和具体。显而易见，地方立法的民意基础并不充分，起草的实证调研亦不很充分；具体条款的设计往往是不同职能部门从管理者的角度出发；法律责任部分相对薄弱，缺乏到位的监督和惩罚机制。尽管目前在国家和地方立法领域取得了很大的成就，法律法规的数量越来越多，但法律法规的规制效果(包括执行和遵守)与庞大的规则数量并不对称。在行政管理领域，行政决策中的长官意志依然有所体现，公共决策没有充分地体现民意。许多法律规定普通民众并不熟悉和知晓。由此可见立法透明度的短缺，实质上折射出立法过程中的公共参与是不够的，其实施效果自然要大打折扣。
    四、对当代中国公共参与实践的反思
    在宪法学语境中，公共参与也是公民自我教育的一种方式。公共参与的实践性可以使公民逐渐具备公共精神和民主的实践能力。因为，任何一个国家“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。”［11］(P．58)法治国家在整体意义上是要通过人的进步状态来体现的，公共参与正是全体公民应用宏观政治体制、通过正当法律程序和规则，表达自主意志实现权利主张的实践活动。需要明确的是，公共精神并非公民个体天然的禀赋，而是个体后天学习和熏陶的结果，要经过民主的实践反复地磨练和体验才能获得并提高，公共参与的效果实质上反映的是公民的民主实践能力。
    公共参与是中国发展进程中的现实需求。现实存在的问题表明，在公共事务和公共决策中对公共参与的关照是不够的，在公共参与的具体形式上也要有所改变和完善。现代国家公共决策的“正当性”与民意紧密联结，国策取决于民意，国事取决于民心。政策的制定者应该在了解基层现实状况的前提下制定公共政策，改善公共决策中长官意志的主观决断，使公共政策能够比较充分地体现社会公正，
        
    并为法律和政策的执行奠定良好基础。不可否认，关注公共政策是公民的政治本能。随着社会发展和财富的积累，以及公民意识的提高，公民对于国家的公共政策有着更高的期待和参与的冲动。能否在国家财富、社会福利的分配和改革开放的进程中获得和分享更多的实惠，是普通公民最为关注的。从“理性经济人”的角度看，任何人都希望自己的利益成为公共政策和法律关注和保护的重点。而在诸多利益群体博弈的情势下，如何达成利益均衡是政策制定者必须要考虑和妥善安排的事情。
    公共参与其实也是对当代社会伦理碎裂化的修补，是解决当前面临的道德危机的有效方式。公共参与既是阐释不同个体对共同利益的追求。也为高度流动的、追逐自我利益的个体，如何能够成长为追求传统美德的社会成员，提供了一个必要的空间。公共参与以个体的个性倾向性为基础，但要受制于公共选择的最终结果，所以它也具有对过度发展的个人自由主义进行矫正的积极效果。未来中国的政治、经济和社会的科学发展和持续发展，需要进行更为充分的公共参与实践。但要取得良好的政治和社会效果，还需要在以下几个方面做细致的工作。
    第一，实现对于社会公众的宪法意识和法治观念的启蒙。或许以往人们对于启蒙的理解过于偏执，以为通过传统的法律文化与法律知识的传输就可以达到“开启民智”的目的。事实上并不尽然，中国现在已经进入到“六五普法”阶段，在整体水平上，社会公众的法律意识和宪法意识还没有进化到比较理想的状态，而不断揭发出来的、超越法律界限和道德底线的具体事件和个案，在不断地挑战人们对法律原本就不太坚定的信念，现实社会中依然存在着“阶级固化”、“特权”现象，还有无所不在和难以摆脱的关系网，让人们感到深切的困惑和心理上的挣扎，这些现象都是与建设社会主义法治国家的目标背道而驰的。所以要考虑更为妥当的启蒙方式，公共参与应该成为正确的选项。公共参与作为一种社会性实践活动，在具体的参与行动中，让人们感受到表达后的舒畅，在参与公共决策的过程中，感受到作为主权者拥有的被尊重的体验，而不只是停留在纸面上的“人民”的抽象描述。所以，公共参与为人们提供表达的机会和场合，人们能够了解不同的利益诉求，学会包容和妥协，在体验公共参与带来的良好感觉中，逐步形成公民意识和参与的理性。
    第二，化解社会公众对公共事务的淡漠心理，弥补缺乏公共精神的传统。中国长期以来“官本位”的政治传统，使得社会公众在心理上形成了“对权力的人格依附”，同时兼具对公共事务的遗传性冷漠，缺乏公共参与的热情，在这种情况下难以形成独立的公民人格。与之相对应的是传统社会心理结构中始终存在着以人情为纽带的泛家庭利己主义倾向，并形成一个非常稳定的社会交往体制，个体身处该体制之中反复接受熏陶，最终被体制化。于是“关系”在现实生活中大行其道，规则被潜规则所替代。面对现实生活确实存在的个别特权现象，尽管内心反感和厌恶，但又不得不在这种体制中虚与委蛇地生存，生活成本和社会成本都在大大增加。借助于公共参与实践，调动公民对于公共事务的兴趣、关注和
    热情。在参与过程中，体验平等和独立的人格，感受民意和共识对个人利益的影响，使得“差序格局”能够比较平和地退出历史舞台，将宪法原则的平等和公正落实到每一个体身上。
    第三，公共参与的宪法意义还在于保障公共权力的运行机制及其效果。现代社会的政治风险表现为人类可能会出现的两种不由自主的错误的可能———专制或者放纵的倾向。公共参与的过程并非是以最终形成的集体意向来消减个体能量的过程，而是通过不同个体之间的利益博弈和交流，突出个体的价值，实现其宪法地位和权利主体的资格，同时也是不同个体各求生存的合力之产物。经由公共参与而汇集的“公意”，能够为公共决策的价值判断和选择提供基本导向，从而使涉及解决利益均衡格局与资源分配的公共决策更加具有正当性，并有效地制约和克减利益集团的过度控制和影响。但是由于目前的公共参与及其体制还没有实现规范化和制度化的运作，公共参与的主观性和随意性比较大，使得公共参与流于形式，难以形成对公共权力的有效监督和制约。
    公共参与是为了分配社会的政权、财富、文化等方面的资源和权力而进行的集体性活动。目的在于体现符合当时人们心目中的公正原则，反映这个特定时代通行的社会正义观和分配原则，当大多数人对分配原则能够认同时，事实上的不平均就可以被接受。公共参与就是为获得这种通行的正义观，提供一个可依赖的途径，是达成比较均衡和公平后果的一个良好的机制。公共参与虽然是以众多千差万别的个体的形式参与社会公共事务，以整合了的民意作为公共决策的基础，但最终获益的仍然是个人。
    余论
    公共参与作为宪法实施的具体形式，与民主化进程相伴随，在历史演进过程中逐渐规范化和制度化。在各国所面临的社会文化、法律传统与现实问题都不尽相同的背景下，他国的公共参与经验可以借鉴参照，但不能不假思索地全盘照搬和模仿。尤其对于中国这样的后发国家，在传统与现代之间，要同时面对诸多重叠交叉的社会现实问题、经济持续发展问题、各类资源的有效配置问题，还要克服来自公权力机关的改革惰性。只有基于本国国情的上下联系做文章，才能为公共参与找到合适的路径。
    中国的法治进程在艰难地推进，正视社会基础条件变迁的现实，公共参与应着力于自上而下与自下而上的双向努力。公共参与的实践性主要体现在启发民智、奠定公共权力运行的合法性等方面。在体制内形成对话、交流和协商机制，能够保持社会的稳定与可持续发展。在世界范围内，在由传统的代议民主向协商民主演进的背景下，更要用发展的眼光来看待公共参与，社会进步的推动力正是来自于底层民众的民主自觉。
    贯穿于宪法实施中的参与权的普遍意义在于，使民主成为全体社会成员的一种生活方式，一种行为习惯，一种公民美德。只有经过长期的公共参与活动，个体对公共生活中应遵循的具体方式和规则从年幼时就开始熟悉，并逐渐强化而将其视为是一种必然的选择，最终使公共参与演化为日常生活的固定组成部分，成为个体内在的习惯。经过反复的熏陶和训练，在共同体内部公共参与被认可为全体成员的公共生活模式。在参与的过程中，不同个体之间进行交往与互动，学会并懂得如何去尊重别人，尊重不同的意见表达，同时也学会妥协和宽容的技巧。使个体成为现代化意义上的人，即积极地做公民，而不是消极地是公民［12］(P．228)。最后需要强调的一点是，对于社会转型中的中国，未来的公共参与实践取决于两个方面:观念和行动力。
    参考文献:
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    ［2］张成福、孟庆存:“重建政府与公民的信任关系———西方国家的经验”，载《国家行政学院学报》2003年第3期。
    ［3］叶娟丽:“一个关于预算的故事:评预算民主———美国的国家建设和公民权”，载《公共行政评论》2009年第3期。
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    ［5］祝光耀、沈国舫:《2007年中国环境与发展国际合作委员会年度政策报告》，中国环境科学出版社2008年版。
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    ［7］［英］戴维·米勒、韦农·波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社
    1992年版。
    ［8］郑贤君:《基本权利研究》，中国民主法制出版社2007年版。
    ［9］徐文新:“专家、利益集团与公共参与”，载《法律科学》2012年第3期。
    ［10］刘军宁、王焱编:《公共论丛:自由与社群》，北京三联书店1998年版。
    ［11］费孝通:《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版。
    ［12］魏健馨:《和谐与宽容:宪法学视野下的公民精神》，法律出版社2006年版。
    作者简介:魏健馨，法学博士，南开大学法学院教授。