秦前红 付婧：对完善我国宪法监督制度的思考

    十八届四中全会提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。八二宪法迄今，学界围绕我国宪法监督的主体、对象、范围、模式、基础、现状及制度设计的讨论连篇累牍，针对“宪法监督”这一概念动用了若干种术语来进行研究，诸如违宪审查、合宪性审查、宪法审查、司法审查、宪法保障、宪法诉讼等，以至于宪法监督与前述概念在语义上出现了相互纠缠的现象。
    关于宪法监督的概念，学界在内涵和外延方面未能形成共识。一般而言，广义的宪法监督是对宪法的实施活动实行全面的监督。从监督主体来说，包括专门的宪法监督机关、其他国家机关、政党、人民团体、群众组织以及公民;从监督对象来看，既包括立法活动、司法活动、行政活动，也包括特定公民个人的活动以及社会组织的活动。狭义的宪法监督是指由国家专司宪法监督的机关实行的监督，在对象上偏重于对立法机关的立法活动和行政机关的行政活动实施监督。可见若对宪法监督做广义的理解，国家对于宪法实施采取各种有效的监督措施，定出相应的制度，就是宪法监督;而狭义的宪法监督则是法定专职机关所进行的监督，其内涵与外延与违宪审查大致相同。但与违宪审查相比，宪法监督的特点在于：第一，范围更为广泛。它不是专门机关行使的直接制裁违宪行为的国家权力，也不是针对某个有争议的宪法案件，而是针对各种宪法实施活动进行的广泛的监控和督促;第二，没有直接的违宪处分权，它没有对违宪行为的直接处分、制裁权，只能通过启动违宪审查机制来达到制裁违宪行为的目的。虽有前述学理层面的纷争，但目前我国宪法文本中尚无“违宪审查”或“宪法审查”之类的表述，而“监督”一词共出现18 处之多，现代汉语中，“监督”一词已被广泛使用，成为中国人所普遍接纳和认同的一种语词，且不局限于法学专业领域。
    从规范层面而言，我国宪法监督制度规定于现行宪法和《立法法》之中，即由《宪法》抽象的规定宪法具有最高的法律效力，所有违反宪法的行为和规范性文件一律无效，宪法第 62条规定，全国人民代表大会监督宪法的实施，撤销或者改变全国人大常委会不适当的决定;宪法第67 条规定，全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。根据宪法第62、67 条的规定，我国对法律、行政法规、规章等规范性文件的审查权，主要由全国人大及其常委会来行使，这是我国宪法确认的宪法监督制度的基本特点，即由全国人民代表大会及其常务委员会负责我国的宪法监督职责;而《立法法》第 88 条、90 条、91 条则具体规定对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查的组织机构和审查程序。这些宪法和法律上的规定，为我国建立并完善宪法监督制度提供了依据，为全国人大及其常委会行使宪法监督权提供了总的原则，并大致规定了宪法监督的范围、程序等。
    20世纪90年代中期以后，伴随着对我国为什么一直不能建立起具有实效的宪法监督制度这一问题的思考，有人认为，我国缺乏宪法监督的适用基础，设立任何独立于全国人大常委会的违宪审查机构其实都是从根本上违背了现行宪法，特别是宪法规定的民主集中制;另一方面，设立隶属于全国人大常委会的违宪审查机构无异于“自己监督自己”;还有人提出了宪法监督司法化的方案等。世界各国所实行的宪法监督制度概括起来，大致可分为三种类型：(一)最高国家权力机关监督制;(二)司法机关监督制;(三)专门机构监督制，而我国现行宪法规定的宪法监督制度为最高国家权力机关监督制。我国理论界对设立宪法监督机构问题的争议，主要集中在要不要设立专门机构和设立什么样的专门机构两个问题。学术界参考国外模式设计出了诸多方案，其中最具代表性的方案为，立法机关或立法机关领导下的专门委员会监督模式。此种模式在全国人大之下设立专门的宪法委员会或与全国人大常委会平行的宪法委员会，或者在全国人大常委会之下设立宪法委员会，负责实施宪法监督。这一方案的核心即坚持最高权力机关的监督或领导。此种模式的优越性主要在于：符合人大制度的基本原则与体制;不必对宪法和法律作激烈的修改，有利于保护宪法稳定;可被授权进行违宪审查等，遂成为学界占据主导地位的主张。但全国人大既是“最高国家权力机关”，享有宪法监督权;另一方面，又是国家立机关，行使“国家立法权”，而在全国人大内部设立专门宪法监督机关去审查全国人大的立法时，被普遍理解为作为“最高国家权力机关”的全国人大去审查作为“国家立法机关”的全国人大的立法，虽然此种模式一定程度上纾解了全国人大全权性结构给宪法监督带来的尴尬，但宪法监督机关的独立性主要体现在宪法监督机关的权力地位、人员组成、审查结果不受任何其他权力机关的干涉和影响，但将专门的宪法监督机关纳入人大体制后对全国人大至上性和集中性原则的破坏，对人大权力的自我割裂还有待理论和实践上的澄清。据不完全统计，世界上已有六十多个国家采用普通法院型的宪法监督模式，四十多个国家采用宪法法院型的宪法监督模式，只有个别国家如英国由于特殊的体制原因仍保持议会型的宪法监督模式，虽然各国的宪法监督制度不可强求一律，但世界范围内宪法监督制度的实践发展所昭示的监督机构专门化、监督职能司法化这一历史趋势，则为我们所不容忽视。
    我国的宪法监督制度伴随建国以来四部宪法的更替以及现行宪法的实践，在充分尊重现有政治体制的前提下，发展至今，虽离学者们的应然性设计还相距甚远，但也初步形成了富有本土特色的复合型宪法监督模式。我国目前的宪法监督制度是以国家立法机关为主导，其他国家机关、组织和公民共同参与的模式。就主导机关而言，已形成全国人大、全国人大常委会及其专门委员会和法规审查备案室共同作用的监督结构，可充分利用全国人大的权威性，全国人大常委会的日常性、各专门委员会的专业性以及法规备案审查室的针对性，具有相对独特的优势。就参与监督的主体而言，《立法法》第 90 条的两款规定中对于规范性文件审查参与主体的表述则较为明确、具体，该条还将宪法监督的权力主体由最高权力机关扩展到国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省级人大常委会，赋予这些机关以程序性的违宪审查请求权，一经合法提出，人大受理机构必须无条件分送到各专门委员会进行审查，提出意见;它不像公民的违宪审查建议权，需要受理机构在研究认可后，才会送交有关专门委员会。此外，根据《立法法》第 88 条第三、五、六项，第 89 条第四项及第 92 条的规定，对规章进行审查的机关并非全国人大及其常委会，而是国务院、地方人大乃至省级人民政府。可见，这些机关在规章审查问题上，不再是仅具有程序性权力，它们已经拥有了实质性权力。其次，事前审查与事后审查相结合，全国人大及其常委会既可对法律、法规进行事前监督，也可对其进行事后监督，但其监督均不以争讼案件的存在为前提条件。事后审查又可分为备案审查和受理审查，备案审查是指特定的规范性法律文件公布之初须报有关机关备案以供审查的制度。《宪法》第 100 条和第 116 条中有关于备案的规定，《立法法》第 89 条的规定则更为集中，详细规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案机关，并规定这些法律文件应当在公布后的 30 日内报送有关机关备案。备案审查是按照既定的备案要求而进行的例行公务式的审查，不针对具体争议或异议。受理审查则是一种异议审查，指受理有关机关、组织及公民的要求或建议而进行的审查。
    当然，把全国人大及其常委会视为监督宪法实施的机构是符合现行宪法规定的，但事实上全国人大常委会未能把宪法监督的工作负担起来。八二宪法施行30多年以来，宪法实施的状况虽得到不断改善，但在我国宪法监督的实践中，既没有建立起具体负责与审查违宪案件的专门机构，制定具体的违宪审查的程序，也没有设计出一套开展违宪审查的理论与方法。有关宪法监督的理论研究虽然很多，但在宪法监督的主体、程序、方式、监督对象等方面并没有形成统一的定论，许多问题还处于争论和摸索阶段，比如什么是违宪行为?违宪的主体范围包括哪些?如何在宪法和法律规定的范围内监督执政党的行为?我国现行宪法监督制度的主要缺陷在于：第一，在宪法监督主体方面，缺乏专门的监督机构。我国宪法规定全国人大及其常委会是监督宪法实施的专门机关，全国人大及其常委会以定期举行一定期限的会议为活动方式，会议期间又需解决众多国家大事，这就使得其虽为宪法监督机关，却难以集中精力，认真地审议和处理违宪方面的重大问题。国家重大问题决定者与专门的宪法监督机构同为国家最高权力机关，此种宪法监督主体与宪法监督对象某种程度的合一性，必将影响宪法监督的力度，增强宪法监督制度具体操作的难度，人大监督的政治性不能与宪法监督的专业性、技术性相协调;人大监督的广泛性与宪法监督的特定性不相一致;人大监督的程序与宪法监督程序不相匹配，则成为亟待解决的问题。第二，缺乏完善的宪法监督程序及相关规定，监督内容不全面，监督方式相对单一。尤其是宪法监督只有原则，没有程序规定，使违宪审查的启动、对象、范围及具体决定的方式内容等，实际上处于规范层面的空白状态。第三、有效性较差，尤其是事后监督，由于全国人大及其常委会身兼立法与监督二职，一般说来，它总是倾向于认为自己通过的法律是合宪的。第四、违宪制裁措施的制裁性或惩罚性不够强，使得宪法监督还缺乏应有的严肃性和强制性，从而大大降低了宪法监督的权威。因此，要改变现行宪法监督制度实效不够的弊端，有必要深入研究立法机关监督模式运行的细节。
    要在我国建立起有效的宪法监督制度，首先必须考虑我国人民代表大会制度的具体国情，建立起专门的宪法监督机关，并考虑制定专门的宪法监督法律，对宪法监督机关的职权范围、监督程序、监督效力等做出具体的规定。毕竟前述《立法法》中涉及到的对法规、条例、规章等的审查严格意义上说属于合法性审查而非合宪性审查，在监督程序上也尚欠具体，缺乏可操作性，比如《立法法》第90条虽然规定了国务院等主体可以提请全国人大常委会就法规等合宪性进行审查，但并没有对全国人大常委会受理申请的条件、审查期限、审查结果等方面作出具体的规定。虽然依靠《立法法》在某种程度上加速了我国宪法监督体制的启动进程，但《立法法》构建的监督体制仍然存在极大问题，比如，《立法法》所规定的宪法监督体制没有涉及对“法律”这一类规范性文件的宪法监督;其次，《立法法》没有规定完善的宪法监督程序，没有对宪法监督的受理程序、审查程序、处理决定种类、决定的效力等做出具体规定，故极有必要制定专门的宪法监督法律。此外，还应借鉴其他法治国家的成功经验，扩大监督内容、丰富监督方式，使违宪的法律、法规等规范性文件和违宪的国家机关权力行为得到应有的纠正和制裁，使公民的基本权利得到切实保障。
    最后，由于宪法解释、宪法审查与宪法监督存在着不可分割的联系，我国除全国人大及其常委会以外的其他机构，在对宪法进行解释、适用的同时，也在一定程度上承担着宪法监督的职责，共同构成我国宪法监督的制度体系。从保护公民基本权利的角度出发，法院在审判具体案件过程中如何适用宪法规范的问题也应得到理论和实践层面的重视和进一步研究。