叶必丰：区域合作协议的法律效力
叶必丰【摘要】在应然层面，区域合作协议对缔约主体具有拘束力。这种拘束力源于政府的诚实信用原则，其实定法依据是宪法上的“法治国家”条款、单行法条款和判例。区域合作协议也具有对缔约主体实现拘束的可能性，即被适用或被实施的可能性。实现拘束的机制是组织法机制和基于组织法的责任追究机制，动力在于公众的推动。涉及公众权利义务的区域合作协议，经立法程序或有利害关系的公众同意，对公众具有直接规制力。区域合作协议经组织机构实施，或通过行为法机制，对公众具有间接规制力。
【关键字】区域合作协议；行政协议；拘束力；实效；规制力
区域合作协议已成为我国当前区域经济一体化和跨区域环境治理的重要法律机制。它是一种行政协议，即行政机关相互间为履行职责而开展合作的协议。它是否具有法律效力，以及具有什么样的法律效力，关系到区域合作和跨区域环境治理的成效、深化或成败。但它既区别于民事合同、行政合同，又区别于具体行政行为。它的法律效力无法从上述理论中推导。为此，有学者进行了较为深入的讨论，指出区域合作协议对缔约机关具有拘束力系基于诚实信用原则；对公众具有拘束力系基于它对第三人利益的保护。[1]但区域合作协议的效力需要与实效加以区分，政府的诚实信用义务需要找到实定法上的依据，对公众具有拘束力的理论依据值得重新检讨。本研究将沿着如下思路展开法解释学论证：区域合作协议对缔约主体具有拘束力的基础是什么，该拘束力是否具有实现的可能性，以及在什么条件下可以拘束或规制缔约主体以外的公众。
一、区域合作协议的拘束力
凯尔森在讲到法律规范的效力时指出：“我们所说的‘效力’，意思就是指规范的特殊存在。说一个规范有效力就是说我们假定它的存在，或者就是说，我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’。”[2]据此，法律效力即拘束力，区域合作协议的法律效力主要是指它对缔约主体的拘束力。
（一）区域合作协议拘束力的基础
《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》（1992年）第8条第2款第1段规定：“部门会议协议和协作协议自签署后即对参与的行政机关产生约束力，除非协议中另有规定。”[3]但我国现行法律尚未就区域合作协议等行政协议对缔约主体的拘束力作出明确、统一的规定。作为个例，我国《行政区域边界争议处理条例》第14条第1款规定：“争议双方人民政府达成的边界协议，……凡不涉及自然村隶属关系变更的，自边界协调签字或者上级人民政府解决边界争议的决定下达之日起生效第17条规定：”边界争议解决后，争议双方人民政府必须认真执行边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线，教育当地干部和群众严格遵守。《行政区域界线管理条例》也有类似规定。那么，区域合作协议为什么对缔约主体具有拘束力，在没有明确、统一规定时如何确定或解释它是否具有拘束力，即区域合作协议的基础是什么？
凯尔森认为，“命令的约束力并不‘来’自命令本身，而却来自发出命令的条件”。这些条件有三项：首要的条件是，“一个命令之是否有约束力要依命令人是否已‘被授权’发出命令为根据。假定他已被授权的话，那么他的意志表示便是有约束力的，即使事实上他没有任何优越的权力，并且这种表示也不具有绝对必要的形式”。第二项条件，“是以某个别人的行为为其对象的意志行为”。第三项条件，“是通过文字或姿态或其他标志的相应表示”。[4]克拉勃认为，“法律及其规条的拘束力的主要基础，并不在于人的外部，而是存在于他的内部，特别是存在于他的精神生活内，这种精神生活表现在他的正义感和正义意识内”。“法律的效力必须直接以共同的正义意识为基础。”[5]由此，如果要确定区域合作协议是否具有拘束力，以及它为什么具有拘束力，在缔约主体的资格和缔约形式并无问题的情况下，就应当关注缔约主体的“意志”。
区域合作协议所体现的缔约主体即政府的意志，区别于政府的单方意志。“一项法定协议并不是在法律史中出现的一种新现象。当然，它绝对是与帝制主义观念相对立的。如果法律被定义为主权权力所发布的命令，那么它就不可能同时也作为一项协议；这两个术语是相互排斥的。”[6]区域合作协议系缔约主体平等协商、意思表示一致的结果。“联合意志是一切公共契约的最后基础。”[7]区域合作协议所体现的是有关地方政府的联合意志，具有契约的特点。“为了要成立一个‘有约束力的契约’，两个人就一定要表示他们的协议，即他们关于某种相互行为的一致意图或意志。契约是双方缔约当事人的意志的产物。”[8]但是，“由于在民法中‘契约’一词具有某种技术性的含义”，因此政府间的合意“还是使用‘协议’这个词比较合适一些”。[9]
经协商一致的双方意志即契约具有拘束力的理由，是诚实守信或诚实信用。它不限于民事契约，而是社会主体参与各种社会关系的一项普遍原则。“绝对命令是不以主体的决定为条件的命令诚实就是这样一个绝对命令，人们不管利益和爱好如何，都必须诚实。”[10]守信即信守承诺，切实履行自己所作的承诺。只有这样，才能建立起自己的社会信用。“‘我为什么应该遵守我的诺言？’这种问法就是假定大家都明白：我应该这样做。但无论如何，绝对不可能对所说的绝对命令提出进一步的论据”，正如数学上的公设，是一个“关于权力概念的纯碎理性的公设”。[11]“假如没有对承诺的履行，就不会有任何协议，从而也不会有任何联合的事业和系统的合作。”[12]有关地方政府相互之间，以及政府与公众之间的交往，都应遵循诚实守信原则，而不应有所例外。
总之，区域合作协议是否具有拘束力以及为什么具有拘束力，即区域合作协议拘束力的基础，是缔约主体的诚实守信或诚实信用。
（二）区域合作协议拘束力基础的实定法依据
施米特针对社会契约论指出：“如果宪法在现有政治统一体内部是通过协定或协议制定出来的，这样一种协议在冲突情况下对制宪权主体就没有任何拘束力”；“个别协议的效力和法律拘束力来源于实定法。”[13]我国区域合作协议拘束力的诚实信用基础，同样应获得实定法的证明。
政府诚信或诚信政府的实定法依据，首先是宪法。宪法第5条第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国表现在行政领域，就是依法行政。《国务院关于全面推进依法行政的决定》指出：“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”法治国家表现在行政领域，就是法治政府。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律、行政法规，制定本实施纲要。”依法行政和建设法治政府的目标之一，是建设诚信政府或政府诚信。实现依法行政和法治政府这一目标的基本要求之一，是“诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。这就表明，依法治国和法治国家包含着政府诚信或诚信政府。
政府诚信或诚信政府的实定法依据，其次是单行法。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《招标投标法》第5条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”
实定法不限于宪法和制定法，还包括判例法。这对于英美法系国家来说，已经是共识；对于大陆法系国家来说尽管有争议[14]但已成趋势。[15]在我国，判例尽管并未构成判例法，但基于传播和模仿[16]而具有事实上的实定法作用。[17]最高法院遴选和公布的指导案例，则几乎已具有制度上的实定法功能。[18]2014年6月17日在北大法宝上检索，发现已有判例以政府诚信或诚信政府为原则或要求，来判断行政行为是否合法，如下表所示。
上述所讨论的宪法、单行法和判例中的政府诚信，直接的意义是政府与公众关系上的政府诚信，而我们需要证明的系政府机关相互间的诚实信用。从自然法意义上说，米尔恩已经证明诚实信用系主体对任何人而言都应遵守的绝对命令，而不受特定关系的限制。“诚实是共同道德的一个要素，因此，每个人都负有始终诚实待人的义务，同时也享有与这项义务相关联的始终获得诚实对待的权利”，“必须信守诺言规则并没有告诉人们承诺什么或对谁承诺”，[19]只意味着不得违背诺言。从实定法上说，政府机关在本辖区内对区域经济一体化和跨区域环境治理的推进具有裁量权。区域合作协议可以被视为政府机关之间通过协同裁量，或通过实施相同裁量基准而作出的约定或承诺。于是，政府机关对公众的诚实信用，也及于政府机关相互之间。
政府机关的信守承诺义务，只能因情势变更而改变。“假定履行承诺的经常和普遍的后果是带来灾害，那么，在这种情势下人们还有遵守诺言的义务吗？在这种情势下，制定法律，运用惩罚迫使人们去履行承诺，还是正当的吗？”“承诺的有效性都是以环境为基础的；我认为，很明显，是环境而不是承诺本身必定成为约束力的根源，根据这种约束力，一项诺言一般地便易于兑现。”[20]区域合作协议的拘束力也只能因情势变更而有所例外。
总之，诚实守信是政府的一项实定法义务。基于这一义务，政府应当受所缔结的区域合作协议的拘束，区域合作协议对缔约主体具有法律上的拘束力。
二、区域合作协议的拘束可能性
（一）法律效力和法律实效
凯尔森把法律效力区分为应然效力和实然效力。“法律效力的意思是法律规范是有约束力的，人们应当像法律规范所规定的那样行为，应当服从和适用法律规范。”“法律规则即使在它缺乏‘实效’的情况下，也是有效力的。”“即使在后来当事人一方改变他的意思而不再想要他在缔约时表示想要的东西时，这个契约还是被假定生效的。”[21]
区域合作协议的拘束力就是这样一种应然、假定的法律效力，而非实际上的拘束状态。这并非意味着自欺欺人。康德针对国际关系和国际条约指出：“问题不再是：永远和平是真实的东西或者不是真实的东西；也不是当我们采纳前一种看法时，我们会不会欺骗自己的问题。问题是，我们必须根据它是真实的这样一种假定来行动。我们必须为那个可能实现不了的目的而工作，并建立这种看来是最适宜于实现永久和平的宪法……我们确实没有欺骗我们自己，我们采取这种行动的准则，将会引导我们在工作中不断地接近永久和平。”[22]我们对区域合作协议的拘束力也应当持这一态度。
凯尔森又认为，“法律实效意思是人们实际上就像根据法律规范规定的应当那样行为而行为，规范实际上被适用和服从”。“不论人们实际上是否在为避免法律规范所威胁的形式下行为，不论制裁在其条件具备时实际上是否实现，这些都是关于法律实效的问题。”[23]齐佩利乌斯进一步指出：“法规范的实效性，即法规范被适用并被贯彻的可能性。……这种规范效力是指一个规范本身为人们的良心所认同，并作为行为动因发生作用，而不是因为顾及刑事惩罚或其他制裁而被遵守，或简单地说，人们是‘出于义务’，而不是出于对外来强制的恐惧而行为。”[24]同时，“受保障之法的特征在于其被贯彻的技术，在于其被违反之时，经由组织化的强制程序加以实现的可能性”。[25]
纠结区域合作协议是否具有拘束力的原因之一，就在于没有区分法律效力和法律实效。其实，它们是两个不同的概念，法律实效并不是法律效力的基础或原因。“规范并不是由于它是有实效的所以才有效力。”[26]相反，法律效力是法律实效的基础，是评价法律实效的标准。当然，追求法律实效是法律效力制度的目的。不产生法律实效的法律效力制度，是没有多大意义的。基于此，我们还必须讨论区域合作协议的法律实效，即是否具有拘束缔约主体的可能性。
（二）实现拘束的组织法机制
区域合作协议的实际拘束，是通过组织法机制得以实现的。“协议是在两个或两个以上的团体之间形成的。它创设了这样的一类规则：它不仅适用于那些在协议签订之时隶属于这些团体的人，而同时也适用于那些后来隶属于这些团体的人。”[27]我国的区域合作协议，事实上也是通过组织法机制得以实施的。2013年5月21日，天津市人民政府、山西省人民政府共同签署了《天津市山西省进一步加强经济与社会发展合作框架协议》。2013年6月17日，山西省人民政府办公厅向所属各市人民政府、省人民政府各委、办、厅、局，下达了《关于印发我省与北京市天津市山东省和安徽省合作文本及相关工作分工的通知》。2013年9月10日，天津市人民政府办公厅向所属各有关单位，印发了《关于落实天津市山西省进一步加强经济与社会发展合作框架协议分工方案的通知》。双方主体都将框架协议向所属单位进行了落实。双方主体对合作协议的落实即拘束的实现，就属于齐佩利乌斯所说的“出于义务”而取得的实效。对缔约主体所属机关来说，所遵守的则是缔约主体的实施行为而非合作协议，法律依据则在于有关组织法和《公务员法》中的下级服从上级规定。因此，区域合作协议因政府机关在地理、政治和经济上存在相互依赖关系，而对第三方机关发生拘束力之说，[28]有必要予以修正。
（三）实现拘束的责任追究机制
凯尔森认为：“法律责任是与法律义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，他作相反行为时，他应受制裁。”[29]一般说来，义务人、行为人和责任人三者是一致的。但是，“不法行为是由某一个人——社团的机关或国家的机关所犯的；制裁则针对社团的全体成员和国家的全体国民”。例如，“根据甲国元首的命令，甲国的一团士兵占领了一个属于乙国的岛屿。由于对其权利的侵犯，乙国向甲国开战，这就意味着乙国军队企图杀死或俘虏尽可能多的属于甲国的人，并且毁灭尽可能多的属于甲国人的经济设施”。这样，“制裁都针对着本人并没有犯不法行为但与犯不法行为有一定法律关系的人”。[30]
区域合作协议是否具有拘束可能性的关键，就在于它被违反时如何追究责任。借助凯尔森的分析框架，我们可以讨论区域合作协议的责任追究机制。违反区域合作协议的直接行为人，不见得是负有义务的缔约主体或代表，而可能是缔约主体的所属机关或公务员。这样，应受制裁的可能并不是缔约主体。在这种情况下，责任的追究者并非另一方缔约主体，而是行为人的上级机关，即按照组织法机制追究。《行政区域边界争议处理条例》第18、19条规定的违法行为就包括违反行政区域边界协议的行为，所规定的责任就包括按组织法实施的行政处分。
难题在于违约方的上级机关乃至缔约主体不愿追究责任。西班牙的方案是监督机构——行政法院——宪法法院。《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》第6条第3款规定：“如成立负责监督和控制的联合机构，它应处理由协作协议引起的有关解释和履行方面的问题。”第8条第3款规定：“在不违反第6条第3款规定情形下，解释和履行中可能产生的争议问题应属行政纠纷法庭过问并管辖，否则，可由宪法法院管辖。”[31]这就表明，缔约双方的纠纷首先由根据合作协议成立的监督机构处理。监督机构是缔约双方协商成立的。这种纠纷处理机制仍属于协商处理机制，只不过协商并不是在纠纷的处理阶段而是在监督机构的成立阶段。然后，才是行政法院直至宪法法院。
对不愿追究责任的难题，我国尚未建立专门的解决机制。基于对实践的观察，对违反合作协议的责任追究只能像缔结协议的磋商一样，由缔约双方进行协商。如果不能协商一致，并且该责任的追究与否足以影响到协议的整体履行，则只能按组织法由缔约双方的共同上级机关协调解决。如《矿产资源法》第49条规定：“……跨省、自治区、直辖市的矿区范围的争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决，协商不成的，由国务院处理。”该规定所指的争议，也包括基于矿区范围的区域合作协议所导致的责任追究争议。当然，跨区域公民、法人或其它组织之间的纠纷，无论是否涉及有关区域合作协议，都可以由侵权人与受害人自行协商解决，也可以由双方主管机关乃至缔约双方主体协商处理，还可以通过法院诉讼解决。《行政区域边界争议处理条例》第20条就规定：“行政区域边界划定后，违反本条例的规定越界侵权造成损害的，当事一方可以向有管辖权的人民法院起诉。”但这些纠纷并非典型的区域合作协议履行纠纷。在这些纠纷中，缔约主体最多只有怠于履行区域合作协议约定职责的问题。
区域合作协议除有关资源补偿的协议外，往往并没有在文本中规定履行中的责任。这与法律文本、契约对责任有明文规定不同。违反区域合作协议的责任，需要按相关法律、法规和规章确定。这与违反具体行政行为的责任，按有关单行法确定相同。区域合作协议只是追究履行责任的依据之一。但这并不妨碍我们可以说，区域合作协议具有通过国家强制取得实效或实现拘束的可能性。
（四）实现拘束的动力机制
人民是社会和历史发展的动力，公众参与是区域合作协议实现拘束的动力机制。无论是实现拘束的组织法机制还是责任追究机制，无论是出于义务还是出于强制，有关机关都缺乏足够的动力，而有赖于公众的推动。宪法第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”同时，公众也可以根据《政府信息公开条例》的规定申请政府信息公开，根据《行政复议法》的规定申请行政复议，以及根据《行政诉讼法》向法院提起行政诉讼。
但是，基于请求权的限制，公民的投诉或举报并不能请求缔约主体作为或不作为。基于人身权和财产权或利害关系的限制，公民对缔约主体履行合作职责的政府信息公开和行政复议申请以及提起行政诉讼，不一定能取得成功。[32]尽管如此，公众的积极参与能够充分展现缔约主体是否诚实守信，能够聚焦公众和媒体对缔约主体诚信状况的评论。现在，名目繁多的排行榜开始流行。法治政府的评价体系或排行榜，也已开始探索和研究。这类评论和评价，并不限于一种个别性契约，而往往延展到一种关系契约。法律上的契约是一种个别性契约，“当事人之间除了单纯的物品交换外不存在任何关系”。但在关系契约学说看来，“每一个契约，……除了物品的交换外，都交涉到关系。……契约不只是一次个别性的交换，而是交涉到种种关系”。[33]这种关系错综复杂，连绵不绝。在一种个别性契约中的失信，会波及关系契约，会使他人在其他各种关系中难以发生信任。“一个不值得信任的人就是一个人们要谨慎地、不同他发生任何关系的人，如果做不到这一点，那也要尽可能少与他往来。”[34]基于社会认可和信誉，公众参与将促使缔约主体自我拘束或追究有关责任。
三、区域合作协议的规制力
（一）区域合作协议规制力的解释
区域合作协议对并非缔约主体的公众是否具有拘束力？如果回答是肯定的，那么理由是什么；如果回答是否定的，那么缔约机关如何不涉及公众而实施该协议？其实，区域合作协议对公众是否具有拘束力的问题，是关于政府机关所缔结的区域合作协议是否可以对公众行为进行规制的问题。我们为了区别区域合作协议对缔约主体的拘束力，把它对公众的规制性拘束力称为规制力。
区域合作协议是政府机关之间缔结的协议。公众并非区域合作协议的缔结主体，并未作出承诺。抽象地说，政府机关是辖区内公众的代表，所缔结的协议似乎也对公众有效。不过，“同意和代表这些有趣但又令人迷惑难解的词汇，它们是许多争论的根源，也是许多仇恨的根源和借口”。[35]另外，要肯定区域合作协议的规制力，也并非“合同相对性”理论的突破[36]所能解决。
承诺“对谁有约束力？当然是对作这种承诺的人有约束力。有什么理由让这个个人所作的承诺，去约束那些从来没有做过这个承诺的人们呢？五十年前，国王对我的曾祖父承诺，依照法律统治他；五十年前，我的曾祖父对国王承诺，他将依照法律服从国王。现在，国王对我的邻居承诺，将依照法律统治他；现在，我的邻居对国王承诺，他将依照法律服从国王。就算是这样，所有这些承诺，或者其中的任何承诺对我来说有什么意义呢？很明显，要回答这些问题必须求助于另外一个原则，而不是靠那些由人们做出的承诺所固有的责任”。[37]我们将通过下文的类型化比较加以说明，区域合作协议是否具有规制力，取决于它是否可以对公众的权利义务作出规定，取决于它是否具有法的性质或经利害关系人同意。至于规制力的实现，区域合作协议与具体行政行为相比并无独特之处，无需专门探讨。
（二）区域合作协议的直接规制力
1.基于立法的直接规制力。美国的州际协议包括州际协定和州际行政协议，制定的依据是美国联邦《宪法》的协议条款即第1条第10款。该款第三段规定：“未经国会批准，无论何州……不得与他州或与外国缔结协定或盟约……”。
美国的州际协定具有多重性质。第一，它是缔约州之间的合同，通过长期而复杂的谈判达成一致，“在缔约的各州间形成一种免受侵害的合同关系”。“联邦最高法院在1959年表示，州际协定是一种合同，因此只有根据协定中规定的特定修改程序才能予以变更。”[38]第二，它是一种准国际条约。“通过缔结协定而不是建议性或研究性的文本，各州交出了它们的部分主权——因为协定和国际条约一样，替代了所有相互冲突的州法律。”[39]它的效力高于缔约州的法律。缔约州对既不能单方面变更又需要服从的州际协定，在不能继续接受时，唯一的办法是退出。第三，它是缔约州按立法程序制定的法律。除了有关州际边界线、研究性和建议性的协定外，州际“协定相当于在缔约各州的全部或部分领土上制定了统一法”。[40]它们被编入州的法律汇编，其中被国会认可的还被编入美国联邦法律大全。
美国州际协定的功能有两个方面：第一，替代国会立法。美国联邦宪法对联邦和州的权力进行了配置，但又有博弈的空间。“宪法所列举的那些联邦国会的权力，州立法机关同样可以行使，除非被联邦宪法所禁止。”[41]对州际事项，国会可以先行立法排除州立法，各州也可以缔结州际协定排除国会立法。“假如50个州的议会都能通过同一个非政治性协定，
就相当于制定了一部无须国会批准的普通的统一州法。换句话说，每个州的立法机关都有权将同一部法案制定为法律，从而建立一套50个州共同的政策，并使国会不用再就相同事项进行立法”。[42]第二，发展或规制。“协定可以为发展的目的而订立（例如桥梁与隧道），或是为管制的目的而设立，如州际驾驶员执照协定。”[43]
美国州际行政协议的根据是州议会授予的行政裁量权。它可以分为正式和非正式两类。正式的州际行政协议，是州长及各行政首长按照一定程序与兄弟州乃至加拿大和墨西哥有关省、州签订的合作协议。它的功能与州际协定相似。非正式的州际行政协议，没有什么严格的程序和形式，甚至可以是口头的。[44]美国的州际行政协议数量众多，但并没有纳入州的法律汇编，甚至没有一个州建立起本州参与缔结的州际行政协议数据库。[45]
总之，除了非正式行政协议外，美国的州际协议属于州的法律法规，因而自然对并非缔约主体的公众具有直接规制力。
2.基于同意的直接规制力。狄骥认为，行政协议“是可以被称为‘法律’的，具有稳定性的普遍规范，这些规范确立了个人在一段不确定的时间内所处的状态，并确定了在法律强制力保障之下的行为能力。……它创设了这样的一类规则：它不仅适用于那些在协议签订之时隶属于这些团体的人，而同时也适用于那些后来隶属于这些团体的人，以及并不隶属于这些团体的人”。[46]狄骥在此所说明的，就是一种直接规制力。
法国的行政协议很多，包括中央政府与地方政府之间，地方政府相互之间，以及政府与公共团体之间的行政协议。法国的地方政府甚至可以与外国地方政府缔结合作协议。除行政协议外，法国的地方议会还可以以决议的形式，缔结地方合作协议，包括省际议会协议和大区议会协议。[47]法国宪法委员会认为，宪法不禁止政府机关间的合作协议。[48]法国是单一制国家，因而地方合作协议都需要有中央法律的授权依据，不得与中央法律相抵触。
“但是，各种此类协议的性质和制度仍然不确定、不稳固。”[49]法国最高行政法院在1988年1月8日关于斯特劳斯堡城市共同体案的判决，承认行政协议具有行政契约的性质；在1996年10月25日关于河口生态环境保护协会案的判决进一步指出，“一个这样的契约不会带来任何后果”。[50]法国最高行政法院在1974年10月23日的瓦莱案判决，则认为政府部门与某职业团体在法律框架内达成的协议，是“经利害关系人赞同而制定的规章条例性法规”。[51]可以说，经利害关系人同意，行政协议可对利害关系人发生直接规制力。
基于同意而对利害关系人发生直接规制力的行政协议，在我国也存在。典型的实例是高校的部部、部地共建协议。这些行政协议的特点，在内容上是授益性的、即获共建高校依据共建协议从缔约主体取得建设经费，在缔结前都经获共建高校的申请或要求。例如，江西省政府和教育部共建井冈山大学协议、重庆市政府和教育部共建西南政法大学协议的缔结，就是两所大学努力争取的结果。[52]高校共建协议不仅对缔约双方具有拘束力，而且对获共建高校的经费使用具有直接规制力。不过，我们尚未发现基于同意而对利害关系人发生直接规制力的区域合作协议。
（三）区域合作协议的间接规制力
1.通过组织机构的间接规制力。《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》第6条第1款规定：“全国政府和自治区政府的机构之间可以在各自的职能范围内签署协作协议。”第8条第2款第2段规定：“无论是部门会议协议还是协作协议都应通知参议院。”第3段规定：“两类协议都必须分别在《国家官方公报》和有关的《自治区官方公报》上公布。”[53]据此规定，西班牙的行政协议的缔结主体是有关行政机关而非相应地方议会，所遵循的程序系行政程序而非立法程序。同时，西班牙的行政协议制度被规定在该法的“关于公共行政机关及其相互间的关系”一编，而没有规定在行政行为或行政程序各编。它是组织法规则而非行为法规则，或者说是组织法功能的行为法机制。因此，它不同于美国的州际协议，不具有直接的规制效力。
但是，缔约主体可以根据需要设立行政协议的实施机构。《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》第7条规定：“如果协议的操作需要成立一个共同的机构，它可以采取具有法人资格的联合委员会的形式进行”，“联合委员会章程应确立其宗旨，以及组织、运转和财务制度细则”，“决策机构应由所有参加联合委员会的单位代表根据有关章程确定的比例组成”，“可通过适用于参加联合委员会的行政机关的法律所规定的任何方式，提供委托范围内的服务。”[54]这就表明，委员会可以依据缔约机关所实施的法律独立执法，规制公众行为。因此，行政协议又有间接的规制效力。
2.通过行为机制的间接规制力。我国的区域合作协议在缔结主体和程序上，与西班牙的行政协议相同，因而也不能发生直接的规制力。与西班牙不同，我国的行政机构设置和编制受到严格的限制。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》的规定，行政机构设置的审批机关高，编制总额只减不增。这样，像西班牙那样设置区域合作协议的实施机关，在我国是难以想像的。
我国对待国际法与国内法关系的态度是，“在部门法中明确规定国际条约在我国的效力和适用”，“根据国际条约制定新法规或修改国内法”。[55]借助这一思路，缔约主体在缔结区域合作协议后，应当在各自的行政立法中对区域合作协议的地位加以规定，或根据区域合作协议制定、修改规章，并推动地方性法规的立、改、废。缔约主体履行区域合作协议的另一方式，就是发布规制性文件，实施规制行为。这样，区域合作协议就具有了间接的规制力。
结语
综上所述，区域合作协议的法律效力在我国现行实定法上并无统一、明确的规定。但通过法解释表明：基于宪法上的法治国家可以推导出政府的诚实信用义务，单行法和判例也例证了政府的诚实信用义务，从而决定了区域合作协议对缔约主体的拘束力。当然，区域合作协议拘束力的实现，不同于民事合同或具体行政行为，有赖于组织法机制和基于组织法的责任追究机制（行政处分），取决于公众的推动。通过类型化比较发现，涉及公众权利义务的区域合作协议，经立法程序或有利害关系的公众同意，具有直接规制力；经组织机构实施或通过行为法机制，对公众具有间接规制力。
【作者简介】
叶必丰，上海交通大学法学院教授。
【注释】
[1]参见何渊：《区域性行政协议研究》，法律出版社2009年版，第78-89页。
[2][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第32页。
[3]转引自应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第278页。
[4]同注[2]，第33-34页。
[5][荷]克拉勃：《近代国家观念》，王检译，商务印书馆1957年版，第25、45页。
[6][法]莱昂·狄骥：《公法的变迁？法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第110-111页。
[7][德]康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆1997年版，第178页。
[8]同注[2]，第34页。
[9]同注[6]，第110页。
[10][英]A.J.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇等译，中国大百科全书出版社1995年版，第39页。
[11]同注[7]，第91页。
[12]同注[10]，第43页。
[13][德]卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第75、77页。
[14]参见[法]狄骥：《宪法论》（第一卷），钱克新译，商务印书馆1962年版，第120页。
[15]参见[德]汉斯·J·沃尔夫等：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第263页；[法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第328、378页。
[16]参见[德]马克思·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，第67页。
[17]参见朱芒：《行政诉讼中判例的客观作用》，《华东政法大学学报》2009年第1期，第106页。
[18]参见《最高人民法院关于案例指导工作的规定》，2010年11月26日法发[2010]51号。
[19]同注[10]，“中文版序”第III页、第25页。
[20][英]边沁：《政府片论》，沈叔平译，商务印书馆1995年版，第156-157页。
[21]同注[2]，第31、34、42页。
[22]同注[7]，第192页。
[23]同注[2]，第31、42页。
[24][德]齐佩利乌斯：《法哲学》，金振豹译，北京大学出版社2013年版，第27-28页。
[25]同注24，第36页。
[26]同注[2]，第45页。
[27]同注[6]，第110页。
[28]参见注[1]，第90-91页。
[29]同注[2]，第73页。
[30]同注[2]，第76、77页。
[31]同注[3]，第277、278页。
[32]参见[德]格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬等译，中国政法大学出版社2012年版，第62、64、66-67页。
[33][美]麦克尼尔：《新社会契约论》，雷喜宁等译，中国政法大学出版社1994年版，第10页。
[34]同注[10]，第43页。
[35]同注[20]，第139页。
[36]参见注[1]，第78-89页。
[37]同注[20]，第157-158页。
[38][美]约瑟夫·F·齐默尔曼；《州际合作——协定与行政协议》，王诚译，法律出版社2013年版，第37、246页。
[39]同注[38]，第37页。
[40]同注[38]，第37页。
[41]同注[38]，第11页。
[42]同注[38]，第45页。
[43]同注[38]，第37页。
[44]参见注38，第206页。
[45]参见注38，第3页。
[46]同注[6]，第110页。
[47]参见[法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第282-283页。
[48]参见注[47]，第547页。
[49]同注[47]，第547页。
[50]同注[47]，第547页。
[51]同注[47]，第491页。
[52]参见江西省教育厅《关于恳请省政府致函教育部商议共建井冈山大学有关事宜的请示》，2007年8月1日赣教计字[2007]142号；张国林：《提高认识抓住机遇扎实推动“部市共建”工作的开展——在西南政法大学部署落实“部市共建”工作动员大会上的讲话》，载西南政法大学新闻网 http://news. swupl. edu. cn/zhuanti/bushigongjian/News_View. asp?NewsID =3174，2014年7月8日访问。
[53]同注[3]，第277、278页。
[54]同注[3]，第277页。
[55]杨泽伟：《国际法》，高等教育出版社2007年版，第44页。
【参考文献】
{1}[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版。
{2}[法]莱昂·狄骥：《公法的变迁？法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版。
{3}[法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版。
{4}何渊：《区域性行政协议研究》，法律出版社2009年版。
{5}[美]约瑟夫·F·齐默尔曼：《州际合作一协定与行政协议》，王诚译，法律出版社2013年版。
