朱大旗：着力加强人大对预算全方位的审查监督

    导读
    各级人大及其常委会作为人民的代表对预算实施全方位的审查、监督，其实质要义是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的动态管理、监督和控制。其更深层的要义在于借由动态的预算过程将政府的一切财政收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入人民大众及其代表(人大)的监控视野，实现现代民主法治国家的最高主权者、预算资金的来源者暨预算支出的受益者——人民大众对政府财政收支活动的直接或者间接的参与、控制和监督，实现现代国家的公共财政暨公共政策治理，进而实现对政府施政范围、施政方向和具体施政行为的规范和控制，保证政府施政行为不越位、不缺位，保障预算委托人暨受益者——人民大众的公共财政福利最大化、最优化实现。
    背景
    在现代国家治理中，预算是对一国公共财政收入、支出的全面预估、统筹和择优抉择，是“受民众之托、代民众理财”的公共选择行为。预算运行的好坏，不仅事关国家机器能否正常运转、国家政治是否清明，关系到国家财政的稳健和宏观经济的稳定，关系到国家治理体系和治理能力现代化，更直接关系着一国民众的生活福祉和整个社会的和谐安定。预算的最终目的归根到底是要保障人民大众整体利益最优化实现。
    为确保预算最终目的的实现，现代民主法治国家大多建立了对政府预算全过程的监督、控制和保障体系，完善了相应的预算审查监督法律制度。从国际社会预算监督实践的总体情况来看，预算监督根据监督主体的不同一般包括立法机关的立法监督、行政部门的内部监督、司法机关的审判监督以及作为预算最高主权者——人民大众的社会监督。监督的内容则涵盖政府公共财政收支活动的各个层面。在我国，人们过去习惯于认为预算监督就是指财政部门对政府财政收支活动实施的专门监督，相应的预算监督管理改革的重点更多地停留于行政体系内部、停留在技术性管理规范的完善层面，但其实施效果总体上不尽如人意。事实上，从政府公共财政资金的来源及其分配、使用的最终目的来看，预算监督的最高主体、最终话语者当为全体人民，而其监督对象及核心当属对财政预算资金分配、使用产生最直接影响的行政部门所实施的预算编制和预算执行行为。但是，在现代政府公共管理职能不断扩张、财政收支范围日益扩大、预算内容日趋复杂的情况下，一般社会大众对财政预算的监督显然力不从心。因此，在现代国家治理中，社会大众除保留广泛的公共财政预算知情权、重大公共收支行为的投票决策权、检举控告权和一定程度的财政预算过程的参与权外，更多的是通过其选举的代表——代议机构及其专门机构来行使日常的、专业化的监督权，也即主要通过间接民主、代议制民主加以实施和实现。因此，立足于我国的现实国情，借鉴国外经验，完善各级人大及其常委会对预算全方位(全面性、全过程)的审查、监督制度就成为我国“实施全面规范、公开透明的预算制度”、“加强对全口径预算决算的审查和监督”改革的重中之重、当务之急。
    自1995年预算法实施以来，特别是1998年明确提出建立“公共财政”目标以后，我国深化财政预算管理体制改革、完善人大对预算全方位审查监督制度的步伐就一直未曾停歇。在政策层面，2003年党的十六届三中全会首次明确提出了“实行全口径预算管理”、“加强各级人大对本级政府预算的审查和监督”的改革目标；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又明确提出“改进预算管理制度”、“加强人大预算决算审查监督职能”的要求，这为我国加快推进全口径预算决算改革奠定了政策目标和前进方向，也为强化人大对所有预算收支行为的审查监督提供了法治化契机。而在改革实践层面，1999年我国试编部门预算、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》发布实施，2001年实施国库集中收付、深化“收支两条线管理”改革，2007年生效实施《各级人民代表大会常务委员会监督法》，2008年试编国有资本经营预算，2009年开始编制社会保险预算，2011年起将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，2013年全面编制并提请全国人大审议包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径的中央和地方预算草案等，都深刻表明我国人大对预算的全方位审查监督在不断加强。
    对政府预算进行审查、监督，是我国《宪法》、《预算法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律赋予各级人大及其常设机关(常委会)的职权，其目的在于保障人民大众的公共财政福利和社会公共需要能够得到最大化的实现。
    虽然从制度规定上看，我国各级人大及其常委会也拥有年度预算草案、预算执行情况报告的审查权、批准权，预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权(包括听取和审议预算的执行情况报告、审计工作报告等)，财政和税收的基本制度的立法保留权，对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权，听取和审议政府专项报告权，询问和质询权等等，可以说在法律制度架构中作为国家权力机关的人大基本上具有了预算中的最高决策权，处于预算主体中的至高地位。但是，由于长期以来，深受计划经济和国家主体分配论思想的影响，缺乏市场经济体制条件下政府预算应是公共预算、民主预算、法治预算的清醒认识，缺乏现代预算不仅仅是政府管理社会的工具更应是民众及其代表管理政府财政收支行为(及其反映的施政行为)的工具的清醒认识，加上我国现行各级人大及其常委会的人员构成、会期制度、辅助机构设置状况等方面原因导致的权力机关预决算立法、审查、审议、批准能力的严重不足，特别是作为我国根本法的现行《宪法》和修改前的预算法未能明确规定预算管理的完整性原则及相应的全口径政府预算体系等，导致其中有关预算编制、审查、批准、执行、调整、决算等预算程序的制度设计上更多地凸显了政府的行政主导，而民众及其代表——人大对预算的全方位、全过程的监督控制的细化规定及相应的组织保障则明显不足。
    解读
    新预算法不仅在修订预算法立法宗旨、确立预算公开制度、规范财政转移支付、赋予地方政府有限度的发债权、增订民众对预算过程的一定程度参与等方面取得了可喜的进步，更在着力加强人大对政府预算的审查监督职权方面作出不少改革性、创新性规定。
    （一）通过新预算法的明确规定，强化了人大及其常委会对预算编制、执行、调整和决算的全过程监督
    新预算法不仅新增第二条明确规定“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行”，也即强调一切预决算行为应依全国人民代表大会制定、全国人大常委会修订的预算法的规定执行，而且在各章中有关预算编制、执行、预算调整、决算、监督等均增加或调整了一些规定，以体现各级人大对预算管理全过程、全方位的监督。
    关于预算编制，针对一般公共预算外的三本预算管理相对薄弱、缺乏立法监督的状况，新预算法专门增加规定“政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支”、“国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算”、“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡”等编制原则，以强化对这三本预算编制的规范和约束。同时，新预算法还增加规定，要求“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，……按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”等，对预算收支编制的依据、方法、严格控制和重点安排的预算支出等问题进行了相对明确、细化的规定，强化了人大立法对预算编制的规范和约束，进而防范和避免各级预算编制过程中的行政恣意。
    关于预算审查和批准，新预算法增订第四十六条，规定“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”；增订政府各级在人大举行会议时，不仅要向大会作预算草案报告，而且要作预算执行情况的报告（第四十七条）。同时，新订第四十八条对各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的内容也作了全面规定。这些规定，对于加强各级人大对政府预算的实质性审查，保证预算的完整、合法、真实、可行、效益，具有非常重要的意义。
    关于预算执行和执行中的调整，针对“预算草案批准前支出安排”中存在的执行依据空挡、现行规定过于抽象问题，新预算法明确规定将“按上年预算支出数安排支出”改为严格控制在“上一年度结转的支出；参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出”等部分支出，并要求安排这些支出的有关情况应当在预算草案的报告中作出说明。关于预算调整，新预算法不仅扩大并进一步明确了应当报经各级人大常委会批准的预算调整范围(第六十七条)，而且原则规定不得轻易进行预算调整（第六十八条），并对政府各级预算调整的程序作出了明确、细化的规定（第六十九条）。同时强调：“经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。未经本法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定（第七十条第1款）。这些明确的立法规定，对于规范政府预算执行、强化预算约束、增加预算刚性、严肃预算法纪意义十分深远。
    关于决算审查，新预算法要求编制决算草案应做到“收支真实”、“决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款”；明确规定对决算草案应重点审查的内容和结合审计工作报告审查决算草案（第七十九条）等。这对于客观、全面、真实地揭示和反映预算执行情况及其效果，发现和解决预算编制、执行中存在的问题作用重大。
    （二）各级人大对预决算草案的实质审查能力得到加强
    为了克服我国各级人大会期短，人大代表又多为兼职、预决算审查能力不强等方面的问题，保证各级人大预决算审查监督职权的落实，新预算法较大幅度地增加了人大及其常委会有关专门机构、工作机构对政府预决算初步审查的操作性规定，使其开展的审查有法可依、有法律的明确授权。如新预算法增订第二十二条明确了各级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构有权对预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案和决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，要求政府财政部门研究处理并反馈意见；并在第四十四条、第六十九条、第七十八条等条文中，分别明确规定各级政府财政部门向人大或者人大常委会相关专门机构、工作机构报送预算草案初步方案、预算调整初步方案和决算草案等的时间，尤其将财政部向全国人大财经委报送预算草案初步方案的时间由提前一个月修改为提前45天，使各级人大及其常委会对预决算的审查监督职权得到了相对具体的落实，各级人大对预算进行实质性审查迈出了很有意义的一步。
    （三）细化、明确了预算违法行为的种类，强化预算法律责任追究
    修订前的预算法关于预算违法行为责任追究的条款只有寥寥三条，预算违法行为种类规定过于抽象简单、预算违法行为责任形式单一(仅为行政责任) 且过轻，实践中更多的预算违法行为的查处是依照低位阶的《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行的。
        
    这种状况使得对预算违法行为惩处的威慑性不够、责任追究又总体上停留在行政体系内部，人大及其常委会对预算审查、监督的权威性、有效性未能借助于相应的法律责任设定、责任惩处追究机制加以确立。而新预算法不仅将关于法律责任的规定由原来的三条增加到了五条，从实质内容而言，其也克服了之前关于法律责任规定过于抽象、难于执行的弊病，非常明确地规定了预算违法行为的种类（总体上涵盖了财政预算收支活动的各个层面），同时相应细化了预算违法行为的行政责任种类，新增了严重预算违法行为构成犯罪的应依法追究刑事责任的规定。这种由国家权力机关立法来明确规定预算违法行为种类及其相应法律责任的做法，与原来主要依赖《财政违法行为处罚处分条例》等低位阶行政法规、部门规章相比，其权威性、严肃性、可预测性都大为提高，有利于将相关规定在预算实践中贯彻落实，切实加强权力机关意志对预算行为的规范和约束。
    改革
    （一）各级人大对预决算实质审查规定的相关配套制度仍然有待改革和完善。新预算法新增了不少规定，诸如要求报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化；人大有关专门委员会、常委会有关工作机构对预算草案初步方案、调整预算初步方案、决算草案初步方案提前审查，提出初步审查意见，要求政府财政部门研究处理并反馈意见；结合审计报告审查决算等，这为各级人大及其常委会克服会期短、代表审查能力不足而又需要实质审查预决算草案提供了较为现实的解决办法。但由于我国各级人大财经专门委员会和常委会有关预算工作机构的人员职数很少、任务过重、预决算审查能力严重不足。对此，建议在各级人大新设预算委员会专司预决算草案审查、审议、监督、评价等方面的工作，同时，应大力充实现有各级人大常委会预算工作机构中的专业人员，增强其预决算审查、政策分析的能力。另外，本应作为人大重要依靠力量的预决算专业审查机构——国家审计机关在我国现行体制上却隶属于政府，让各级人大对预决算草案的实质审查深受影响。
    （二）应加快财政、预算、税收等财税立法步伐，提高立法层次，切实实现人大及其常委会对预算全过程的立法监督。立法监督是人大对政府预算全方位审查监督中十分重要甚至可以说是最重要的一环，只有健全和完善了财政、预算、税收、公债、规费等方面的法律，减少对政府部门立法的空白授权、概括授权，真正做到财政、税收事项的“法律保留”与“法律优位”（即落实“财政、税收法定原则”），确立财税法律的权威，才有可能切实实现预算编制、执行、监督、责任追究等严格依法进行，才有可能把人大及其所代表的人民的意志贯穿在整个预算过程的始终，保障人民大众的公共需要最大化实现。
    要想加快财税预算立法步伐、提高立法层次，比较可行的途径是在全国人大增设（或者说从财经委分拆）一个专门委员会，与法律委员会等其他专门委员会相配合，切实加强财政、税收、公债、规费、福利彩票等方面法律的研拟工作，强化财税薄弱环节立法，进而为各级人大及其常委会加强对政府预算决算的全面审查监督提供坚实的法律制度基础。
    （三）引入公民参与预算，强化公民对政府公共收支的社会监督以及对人大履职的再监督。现代预算是公共预算、民主预算，赋予公民对预算结果享有知情权、对预算决策过程享有一定形式和程度的参与权，不仅是预算民主的逻辑必然，也是克服代议制民主弊端的现实需要，这不仅有利于公民直接监督政府的公共收支行为，而且可以通过对监督者人大的再监督督促其切实履行审查监督的职责。这在我国当前各级人大预算监督普遍乏力的情况下尤其具有重要的现实意义。我国新预算法增订的“预算公开制度”、“基层人大审查预算草案前听取选民和社会各界意见制度”、“公民、法人对预算违法行为的检举、控告制度”，已经在一定程度上反映了公民对预算的参与。但公民对预算事务的参与，不应仅仅停留于“预算结果知情权”、被动听取意见权的浅表层次，而应通过在预算决策、执行与绩效评估过程中安排相应的公众参与制度，如预算征询制度、预算草案会议前公开制度、人大会议旁听制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人公益诉讼制度等，来实现社会公众参与预算的程序化、规范化。