李栋：信访制度改革与统一

    【摘要】自2005年起，党和国家对信访工作做出了一系列重要的决策部署，学术界、实务界也对信访制度改革提出了诸多方案。近10年过去了，这些部署和改革方案并未在实质上推动中国信访制度问题的解决，为了改变这一现状，制定统一《信访法》势在必行。统一《信访法》能够克服现有信访改革方案之不足，最大限度地凝聚信访改革共识，将迟滞不前的信访制度改革推向前进；统一《信访法》的制定能够从制度设计的层面落实信访改革的共识，弥补既有信访制度设计之不足，从法律规范层面化解信访制度所引发的问题。
    【关键词】信访条例；信访制度；改革；信访法；制度设计
    一、问题的提出 　　
    我国信访制度源于1951年政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的创设，迄今已经走过了半个多世纪。信访在性质上“是执政党的一种治理术，一种政治意义上的社会控制手段，即政权合法性的手段以及实现社会有效治理的工具。”[1]总体上看，信访制度在共和国历史上的不同时期扮演着不同作用。在“文革”之前，尤其是建国初期，信访制度在“密切联系群众”和“监督官僚队伍”方面，发挥了积极作用，成为新中国国家政权设置的重要组成部分，[2]其中，政治参与和社会监督是其制度功能的主要表现形式；“文革”之后，由于平反“文革”冤、假、错案的需要，信访一度成为解决纠纷的主导形式，影响至今，其权利救济功能逐渐凸显，[3]甚至凌驾于常规的司法救济之上，群众“信访不信法”，“信访洪峰”出现。[4]自1992年以来，面对逐年攀升的信访总量以及信访所引发的诸多问题，学术界、实务界从2002年开始，就信访制度如何改革进行了大讨论，[5]由此形成了“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”三种主要改革思路。从这一系列研讨的基础上，2005年起，党和国家从全局和战略的高度对信访工作做出了一系列重要的决策部署，[6]其中最为重要的成就是：构建了以2007年《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》（以下简称《意见》）为纲领，以2005年《信访条例》（以下简称《条例》）为主体，以地方、部门相关法规、规章和制度为衔接配套的信访制度规范体系，并意图通过此制度规范体系化解“信访洪峰”。
    然而，在信访制度规范体系的指引下，虽然近10年间中国信访总量和信访秩序按照有关部门的统计有所好转，[7]但问题仍很突出，全国信访总量仍高位运行，赴京访、重复访和集体访仍然偏多，信访矛盾所反映的突出问题仍较集中，社会不和谐因素大量存在且解决的难度越来越大。“信访洪峰”尚未退去。特别是学术界有关信访制度改革方向和具体措施的讨论也未在实质上推动中国信访制度问题的解决。面对这些情况，引起我们进一步思考的是：是什么原因导致了我们各种举措和学术界成果并未能实质上解决中国信访制度所引发的问题？如果要改变这一现状，突破口在哪里？破解的具体方式又是什么？对于这些问题的回答，不仅有助于我们厘清当下信访制度改革错综复杂的“迷局”，而且也能为破解这一“迷局”，提供富有建设性的平台和途径。
    二、既有信访制度设计的缺陷及其所面临的实践困境
    面对严峻复杂的信访形势，党和国家自2005年以后构建了信访制度规范体系。当前中国信访制度的设计也是依照这一规范体系展开的。《意见》以总纲领的形式，对新时期信访工作的定位、指导思想、目标任务、工作原则、工作机制、工作重点、加强领导等若干重大问题提出了明确的要求，并从党和国家工作全局的高度，规范了党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队、人民团体及企事业单位的信访工作。《条例》以国务院行政法规的形式，规范了行政信访。各地各部门在贯彻落实《意见》和《条例》的过程中，根据本地本部门的实际情况，相继出台了一系列配套的地方性法规和规章，细化和丰富了《意见》和《条例》的规定，其中，绝大部分省、自治区、直辖市通过制定地方性法规的方式，统合了地方人大、政府、法院和检察院信访工作。[8]然而，这看似系统化的制度设计不仅没能从根本上解决日益严重的信访问题，[9]而且在实践中引发了许多新问题的产生，其主要原因在于：
    第一，既有的信访规范体系法律效力层级低，且相互协调性不够。就效力层级问题而言，目前指导我国信访活动效力最高的法律规范是2005年修订的《条例》，而《条例》只是一部行政法规，并非经全国人大通过立法程序制定出来的法律。这种效力层级较低的立法状况，一方面使部分国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持；另一方面也与党和国家对信访工作的高度重视极不相符。此外，就相互协调性而言，《条例》效力仅及于行政机关，地方信访条例则及于地方人民代表大会等其他地方性国家机关，实践中经常会出现当事人权利因信访立法不统一、不协调，而无法实现的问题。例如，按信访复查复核制度，对信访人不服省级人民大表大会所做出的信访事项决定的，其上一级复查复核机关为谁？全国人民代表大会不是地方各级人民代表大会的上级机关且不受地方信访条例效力规范。
    第二，现有信访机构设置混乱，缺乏统一的协调和规制。《条例》第6条规定，信访工作的执行主体是“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”。但在实践中，并非只有行政部门才有信访工作。从中央到地方，各级党委、人大、检察院、法院以及企事业单位，都设有信访机构。这些门类众多的信访部门显然超出了一部行政法规所能调整的范围。信访机构的多元化客观上造成了各类信访机构之间没有严格意义上的隶属关系和进行统一管理的归口机构。事实上，政府行政信访内部亦是如此。就政府专职信访机构而言，任何一级政府的专职信访机构主要是对同级党委、政府负责，同级政府是其直接的上级机关。上级政府专职信访和机构，并不是下级政府专职信访机构的领导机关，二者之间没有严格意义上的隶属关系，前者只是在业务上对后者进行指导。就政府部门信访工作机构而言，在中央，国家信访局由国务院办公厅主管，各部委信访工作机构由各部委主管，它们主要根据业务内容进行信访分工。国家信访局并不是各部委信访工作机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导。同样，在地方各级政府专职信访机构并不是同级政府工作部门信访机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导，二者之间没有上下级隶属关系。[10]这直接导致在实践中许多信访请求受理的主体不明，信访请求在不同层级、不同机构之间来回转办的情况时有发生。有的信访者更是为了早日解决问题“多头信访”、“越级信访”，以致不同信访机构所给出的答复不尽相同，甚至互相矛盾。
    第三，信访部门职权有限，但职责重大、繁杂。从《条例》第6条第2款的规定看，[11]信访部门的职权是十分有限的，其职权应是转送、交办、督促、协调、指导和宣传等，而不能直接去解决本应负有一定职责的国家机关办理的具体事务。与之相反的是，信访部门在实际工作中却被要求践行多方面、多层次的职责，出现“小马拉大车”的情况。例如，信访部门不仅要受理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议以及对其失职行为的揭发和检举，也要受理公民因合法权益受到侵害而进行的控告，甚至还要承担一些更高层次的政治要求，如维护社会的和谐与稳定。这种“责重权轻”的反差使得信访工作部门承受着巨大的压力：一方面他们承载着党和国家以及人民群众太多的希冀；另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。于是，党和政府的权威就在这种权责倒置的状态下，逐渐流失。许多地方甚至为了减少上访数量，避免被“一票否决”，实践中出现了“截访”、“黑监狱”和“1＋X”看护模式等有违法治社会基本精神的做法。
    第四，作为补充性救济的信访制度，却消解了司法权威。虽然《条例》第15条和第21条规定信访部门对属于司法职权范围内的信访事项不予受理，但每年仍然有大量涉诉信访通过权力机关、行政机关及有关领导的指示、批复转向法院。这些指示和批复在实践中往往改变了既定裁判的效力，严重消解了国家司法机关的权威。此外，信访案件的大量涌入还严重干扰了法院正常的司法审判工作。全国各级法院在面临艰巨的审判任务的同时，还必须耗费大量的人力、物力、财力来做息访工作，甚至在判决中还不得已为此做出了“让步”。更有甚者，法院面对维稳的高压，在接到涉诉信访后，为了达到息访罢诉的效果，不得已采取“法外息诉”的方式。由此，许多信访人通过涉诉信访享受到不同程度的法外利益，其他访民得知后，纷纷效仿，严重损害既有的司法审判秩序。因此，由于制度设计上的缺陷，使得信访制度在群众的民主权利和国家的社会稳定之间，存在某种微妙的张力。于是，信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，其在当下中国成为了相当一部分民众与政府抗争、维权的主要手段，组织化、政治化、择机化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁。
    三、现有信访制度的改革方案并没有形成理论上的共识
    由信访制度本身设计不足而引发的问题是显而易见的，尽管不同学者对此有不同的表述，[12]但结论大致相当，并无太大异议。因此，当前中国信访制度改革的关键并不在于信访制度要不要改革，而在于如何进行改革。就后者而言，大家的意见并不统一，甚至可以大致类型化为“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”三种观点。[13]虽然这样的类型化有将问题简单化、符号化之嫌，但这三种观点的符号印记还是比较鲜明的，基本可以涵盖现有中国信访改革的各种观点。
    第一，“取消信访论”。持该观点者以西方成熟法治国家为标准，认为中国信访制度充满了人治色彩，与现代法治的诸多精神、原则背道而驰，因而，主张采用“休克疗法”，裁撤信访部门，并单纯希望通过传统的立法救济、行政监督和司法救济途径化解转型时期的各种矛盾。[14]然而，笔者对此感到疑惑的是：取消信访制度会让情况好转吗？
    从现状及大多数涉及实际问题的信访事由上看，目前引起信访问题的原因是多方面的：既有转型时期法律、政策的滞后性问题，也有配套性制度不健全、不衔接问题，还有目前我国司法救济内容有限以及民众法律知识淡薄等方面的问题。可以预见的是，这些引起信访的问题在很长一段时间仍然会存在，这些问题不会因信访制度的取消而消失。“当政策和法律的缺失使人们无法获得权利保障时，当配套性政策和法律阙如导致实体正义失落时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当行政部门相互推诿拒绝保证私权时，我们仍然必须为民众保留‘底线救济’的权利”。[15]因此，信访制度因其解决矛盾的灵活性、广泛性和即时性特点，有其存在的必要性和合理性。加之，从监督权力的角度看，信访制度对于整个官僚队伍的社会监督也是极为必要的。所以，“取消信访论”忽略了中国现实国情，其思路和主张因前提得不到满足，而不具有可操作性。更为严重的是，西方现代法治语境下的“取消信访论”由于无视中国特殊的国情与社会性质，因此，实践中势必演化成为对于中国信访制度的一味批判，从而将信访制度改革问题的讨论简单化、标签化，由此必然加剧与主导、实践信访制度改革的政治家和实务工作者之间的隔膜，“自说自话，互不买账”。
    既然“取消信访论”不能满足客观形势和任务的需要，那么，面对日益增多的信访制度问题，强化信访制度功能，增强信访部门职权的观点就被提了出来。该观点的大致思路是，为了有效化解矛盾，信访部门理应获得更多、更大的职权；并在有效整合信访资源的基础上，构建“大信访格局”。
    第二，“强化信访论”。该观点实质反映了信访实务部门当下处理信访问题时的无奈与尴尬。
        
    信访实务部门“小马拉大车”的反差使得其根本无法满足党和国家以及人民群众多方面、多层次的要求。所以，他们不得不从解决实际问题的角度出发，试图通过扩张、强化信访部门职权，缓解压力。
    然而，信访实务部门这种治标不治本的做法虽在短时间内和一定程度上缓解了信访压力，但问题并未从根本上得到解决；相反，这些临时的“修补术”客观上又会衍生出新的信访问题。一方面，仅仅从技术的角度讲，如果时下党委、政府对成千上万的上访者都束手无策，那么，“扩权”后的信访部门又如何能够解决呢？另一方面，从国家长远治理的角度看，扩张信访部门职权只会将信访制度进一步推向异化。试想，如果授予信访部门太大的职权，群众对信访部门的信任和期待就会越强烈，无论怎样扩大编制，信访部门都将不堪重负，其结果是信访部门依法行政的可能性就会越小，进而引发的问题就会越多。因此，仅仅希望以扩大信访部门职权来消解群众信访困扰的做法，不仅不能从根本上化解矛盾，而且必然会对现行国家政治体制内部各个权力机关之间的权力配置格局和既有的法律制度造成破坏，进而造成危害国家主体政制的恶果。
    可见，单纯地取消或强化都不能从根本上解决当下中国的信访问题，那么，一条走渐进性整合信访制度的思路，逐渐受到各方的重视。从笔者目前掌握的材料上看，《条例》出台以后，[16]“整合信访论”逐渐成为近些年主导信访制度改革的普遍观点。该观点主张，把信访的权利救济功能从信访职能中剥离出去，以确保司法救济的权威，与此同时强调信访与各级人大的系统性和协调性，试图更好地发挥各级人大的作用。[17]
    第三，“整合信访论”。与前两种观点不同的是，“整合信访论”既能从实际情况出发，正视信访制度是中国秉承群众路线而来的一种直接调整国家与社会之间的总体性机制，又能站在政治现代化的高度，直陈当前信访制度所存在的问题，并从信访的政治属性和法律属性的两个面向，提出各种具体的制度设计。[18]可见，“整合信访论”对当前中国信访问题的复杂性和特殊性是有所关照的。但是，看似合理、审慎、务实的“整合信访论”在客观的信访实践中，也未能很好地解决信访问题，甚至将信访问题进一步推向无解。
    尽管“整合信访论”意识到信访的权利救济功能在实践中消解了司法权威，进而主张废撤；并认为信访部门应该进行整合，主张把各级人大作为各级统一的信访部门。但是，为什么要这样进行改革？这样的改革一定能破解目前信访制度所引发的种种问题吗？作为补充性救济手段的信访制度不是符合目前中国多元纠纷解决机制的需要吗，[19]为什么要将其剥离？如果不是，权利救济是信访的主要功能吗？此外，各级人大为什么要作为统一的信访部门，而不是选择其他部门？宪法已明确规定各级人大代表具有联系选民，反映民意的职能，为什么要多此一举？凡此种种的困惑，我们从目前“整合信访论”的研究中看不到答案。
    正是因为对这些根源性问题研究的不足，使得目前看似合乎情理的“整合信访论”，其理论基础并不牢固，许多貌似合理性的建议，实际却建立在不同的假设之上，相互矛盾，缺乏实际的可操作性。2014年2月25日，党和国家在《条例》出台近10周年之际以“中办”和“国办”的名义联合下发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。该《意见》不仅是近些年中国信访工作经验之总结，也是未来信访改革的纲领性文件。仔细观之，《意见》正是秉持“整合信访论”立场的产物。《意见》一方面受“取消信访论”影响，充分认识到信访对司法权威的冲击，明确提出“诉访分离”的原则；另一方面在“强化信访论”的指导下，又认为强化信访机构有助于群众矛盾纠纷的化解，提出“完善联合接访运行方式”、“突出领导干部接访下访”等诸多强化信访职能的号召。于是，原先针尖对麦芒的“取消信访论”和“强化信访论”一起在“整合信访论”中找到了共存的平台，信访改革的讨论似乎又回到2005年以前的状态。更为严重的是，“整合信访论”以一种更为隐蔽的方式，将各种对于信访制度改革的观点都吸纳其中，人为地将信访制度改革方案的讨论变得复杂化、模糊化，进而直接导致近十年来中国信访问题仍未解决，信访制度改革仍停滞不前。
    四、宪法框架下信访制度的位置与功能名实相符
    我们看到，现有信访制度的改革方案由于自身存在的缺陷，都无法从根本上回应或解决中国当下的信访问题，为信访制度改革提供一条清晰、务实、审慎且可供操作性的办法。因此，跳出之前“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”的纠缠与藩篱，寻找新的思考方式和思路，刻不容缓。笔者认为，信访制度改革方案之所以出现上述种种论调所导致的那种“剪不断、理还乱”的情形，原因有二：其一，缺乏信访改革方向的整体性共识，没有站在中国宪法体制这一具有全局性的体系框架下，寻求各种改革举措之间的相互逻辑关联和协调性做法，自说自话，甚至一些社会学研究得出了反法治的结论；其二，各种讨论，脱离了中国既有的政治体制结构和法律制度的限制，没有从实证法的角度，系统地构建可具操作性的信访法律制度。试想，没有整体共识的讨论，没有可供批判、完善的制度样本，“整合信访论”即便有再多真知灼见、合理的设计，都将被淹没在不同层面、不同语境的争论之中。
    对于前一个原因，我们必须明白对于当前信访制度所引发的问题，其关键并不在信访制度本身，而在于信访制度功能的“曲解”与“误用”以及其他国家基本制度运作的失灵与无效。因而，必须“跳出信访，看信访”，站在中国具有全局性的宪法体制框架下，寻找信访改革的整体方向。[20]有关这一点，童之伟教授已给出很好的研究。他认为，我国由于主体政制未能满足社会正义的基本需求，即无法充分、有效地解决纠纷；于是，处于次要政制的信访制度被经常用来部分地取代主体政制，甚至超越主体政制，成为推进社会正义的“惯常体制”。于是，信访制度在宪法框架所处的位置与功能之间发生了严重的错位。[21]申言之，本应在国家宪法框架体系下与人民代表大会制度、司法制度等主体政制无缝衔接的信访制度，在压力型体制下凌驾于主体政制之上，消解、异化主体政制。这一错位不仅使信访制度本身各项制度设计问题滋生，而且使信访制度无法厘清与其他诸多制度之间的正常关系，进而衍生许多新的且彼此之间相互缠绕的信访问题。
    因此，笔者认为，当代中国信访制度的整体性共识在于：使信访制度在宪法框架下的位置与功能名实相符，使其回复到宪法框架下次要政制的位置，并继续发挥“密切联系群众”、“反对官僚主义”的政治参与和社会监督功能。与此同时，努力提升人民代表大会制度、司法制度等主体政制的功能，使之与其在国家宪法框架体系下的应有位置相一致。[22]2005年的《条例》由于历史和自身的种种原因，在这一关键性问题上没有或者说无法做到。为实现这一转变，将其落实在实处，形成一种信访制度改革的整体性共识，同时也为了践行“法治中国”的基本要求，制定具有普遍效力的统一《信访法》就成为一种当然的选择。首先，统一《信访法》的制定不仅可以将上述整体性共识用法律的形式予以宣示和明确，杜绝信访制度过分政治化的倾向；其次，《信访法》还可以在整体性共识的基础上，将上述第二个问题（系统构建实在法）予以实践，进而在一个制度的层面引导未来信访改革的讨论，最大限度地凝聚共识；再次，既有信访制度设计的缺陷及其所引发的问题，可以通过统一《信访法》予以修补、改进，并将信访实践中一些好的做法纳入其中，完善、提升信访制度；最后，制定统一《信访法》还可以消除中央和地方在信访立法方面的差异，防止中央和各级信访规范性文件中的不合理，甚至不合法的规定，为各级国家机关和信访群众，表明信访制度改革的整体性共识，提供明确、权威的规范，指引其政策制定和行为选择。
    值得一提的是，很多学者尤其是很多法学领域的专家大都会有这样一个疑问，信访是“人治”色彩很浓的一项制度，搞“法治化”是否恰当？的确，现行的信访制度有很多不合程序和既有法律制度相冲突的地方，但我们同时也应当看到，信访制度中有很多好的制度内容，例如，信访是反映社情民意的晴雨表，信访可以起到权力监督的功能，甚至公民通过信访在某种程度上可以实现我国司法救济有限性的问题，并在一定程度上实现宪法赋予公民诸多的宪法性权利。如果我们把中国目前的信访制度，看作是一个公共产品的话，它既有“负的外部性”，也有“正的外部性”，我们制定统一《信访法》的过程就是将过去信访制度里，带有“人治化”因素的“负的外部性”去除掉，将其所具有的“正的外部性”放大，将信访制度向法治化的轨道引导。[23]当然，信访立法、信访法治化也只是一个权宜之计，我们必须明确认识到信访制度改革是一个系统工程，涉及到政治体制改革、司法独立、人大制度改革等多方面、多层次内容。笔者认为，在目前的情况下，在上述提到的主体性政制没有做出改变前，或者实现其应有制度功能之前，我们应积极地对现有的信访制度做出改变，一些配合主体性政制的做法应当渐进进行，最大限度地减少对主体政制地位的损害，而统一《信访法》的制定是最能贯彻、落实这一目标、方向的举措。
    五、统一《信访法》凝聚信访改革的共识并从制度层面破解信访的制度问题
    信访立法在本质上是党的群众路线的法治化表达。作为具体落实上述信访制度改革整体性共识的载体，制定统一《信访法》无疑是最为重要的。但我们必须同时也认识到，制定统一《信访法》是一个系统的大工程，涉及到的具体内容很多，囿于本文篇幅和形式的限制，这里笔者将《信访法》落实信访改革共识最为重要的几个方面做如下评述。
    1．制定统一《信访法》面临的第一个问题是《信访法》的制定是按照理想的图景“另起炉灶，大拆大建”，还是应照顾现存的立法，对其进行“换代升级”。笔者认为，应以后者为改革思路。这不仅是因为既有的立法，即《条例》和各省、自治区、直辖市的信访条例，是几十年中国信访制度和信访工作历史经验的总结，其规范框架已大致定型；而且既有立法关联着已有其他立法和各种机构及其人员的配置，如果改动过大，会制造新的问题，难以施行。因此，统一《信访法》的制定应尊重既有信访规范的体系框架和基本制度设计，同时，着力改变原有信访立法效力层级过低、宪法体制框架下功能定位不明确、信访机构设置不合理、不协调以及信访请求受理范围不明确、类型化不够等实践中极易引发信访制度问题的方面。另外，针对既有信访立法所普遍存在的信访工作程序、信访听证、信访终结以及信访责任规制等规定难以操作，缺乏必要制度衔接等问题，统一《信访法》必须予以足够关注，并进行修补、完善。例如，信访听证本来是一项搭建平等对话平台，有助于信访事项妥善解决的良好制度设计，但现实中由于缺失具体听证方式、步骤的法律规定，最终使这一良好设计成为“文字的摆设”，无法实践。再如，现有信访立法规定的信访工作程序基本上都是针对权益型信访的，对于政治参与或社会监督类型的信访，就缺乏与之相应的制度规定。可见，尽管我们主张统一《信访法》不是“另起炉灶，大拆大建”，但它需要做的工作还有很多。从整体上，笔者认为，统一《信访法》从制度设计上应包括总则、信访人的权利和义务、信访工作机构和信访工作人员、信访请求的受理范围、信访工作程序（包括信访请求的提出和受理、信访事项的办理、信访事项处理意见的复查与复核）、信访督办、信访听证、信访秩序、法律责任和附则等内容。
    2．尽管我们在宪法体制框架下找到了信访改革整体性共识，但落实到《信访法》制定上我们不得不面临一个如何转化和表述这一整体性共识的问题。具体而言，这一转化又可化约为以下三个问题：其一，信访立法的宪法依据问题。尽管在我国的宪法中没有“信访”的字样，但信访作为实践公民各种宪法性权利的方式是具备宪法依据的，
        
    [24]因此，可在《信访法》第1条立法目的和依据上，直接载明“依据宪法，制定本法”的字样。其二，既然是次要政制就必须在立法中明确与主体政制的关系问题，因而可在《信访法》总则里的法律适用里直接表明，其与主体政制的关系和衔接问题。同时在“信访请求的受理范围”这一章里，通过受理范围的厘定和区分，进一步明确其与人大、司法制度等主体政制的关系问题。其三，信访制度的正常运转有赖于信访机制的合理设置，而其中信访机构的设置问题又成为重中之重。前已述及，信访制度所引发的问题很大程度上是由于目前信访机构设置不合理、职责不配套造成的。同时，提高法律效力层级的《信访法》必将突破《条例》只规范行政信访的局限，将人大信访、法院信访和检察院信访纳入其中。
    3．就信访的制度功能而言，我们一方面要进一步明确、提升信访的政治参与和社会监督功能；另一方面要弱化信访的权利救济功能，将其改造为我国多元纠纷解决机制中的补充性救济途径，[25]在当下中国，信访在某种意义上构成了公民维护人权及宪法性权利的重要方式。[26]因此，在《信访法》信访的功能定位中可以直接表明其政治参与和社会监督功能，并着重强调信访是当前中国公民维护自身合法权益，实现宪法所规定的各项基本权利的重要救济渠道。一方面，从外部结构看，相对于人大信访、法院信访和检察院信访，行政信访是我国整个信访系统的核心子系统，行政信访受理的信访事项、承担的实际功能也远远超过其他子系统。因而在现行的信访机构设置中，人大信访、法院信访和检察院信访在机构设置层面的问题并不显著，可以分开设置，只需在各自信访请求的受案范围上加以区分，防止不同信访系统之间相互重叠、相互干预、相互推诿即可。具体而言，人大信访由各级人民代表大会常务委员会设立统一的信访工作机构，各级人民法院和人民检察院应当根据需要设立或者确定负责信访工作的机构。另一方面，对受理信访请求最多、设置较为混乱的行政信访而言，在机构设置层面，应以精简、统一、效能和便民的原则，只保留原专职信访机构，即各级人民政府信访工作机构，统一受理、交办、督办、转送行政信访事项；垂直管理的政府工作部门应当根据需要，设立或者确定负责信访工作的机构。原政府工作部门的信访机构不再是《信访法》上的信访工作机构，可转变为负责政府工作部门与各级专职信访机构的联系、沟通机构。在信访工作机构的权力配置上，加强了上下级专职信访机构之间的联系，并赋予其对同级政府职能部门和下级政府专职信访机构具有实质约束力的督办权，将纵向专职信访机构与横向政府职能部门连接成一个整体。
    4．如果说上述功能地位的明确，机构设置的合理是对信访制度改革整体性共识的一种落实、贯彻的话，那么，信访请求受理范围的拟定则决定了这种落实、贯彻的成败。因为没有信访请求受理范围的具体规定，信访的功能地位无从实现；同样，没有信访请求受理范围在内容上的区分，机构即便设置的再合理也不具有实际的意义。因此，信访请求受理范围的科学规定不仅是整个《信访法》的灵魂，而且也构成了信访制度改革的关键。在具体拟定信访请求受理范围之前，我们应首先区分一下信访请求和信访事项的区别。按照《条例》第14条的规定，信访人向信访机关提出的意见、建议、投诉请求，或反映情况都被称之为信访事项。对于信访工作而言，信访事项是核心概念，几乎所有的信访工作程序都是围绕其展开的。然而，是不是所有“情况、意见、建议、投诉请求”都能进入信访工作程序呢？答案应是否定的。从实际情况来看，一些信访请求涉及的是行政事项或者是依法应当由司法途径解决的事项，这些是不宜通过信访机构的入口，而成为信访事项的。实践中，一些所谓信访工作干扰了法律程序的说法，恰恰是因为信访事项的入口设计不合理而导致的。因此，在统一《信访法》中应当将所有的“情况、意见、建议、投诉请求”作为信访请求，但这些信访请求能否转化为具体的信访事项，由相应的国家机关或其工作部门进行处理，则需要通过信访请求的受案范围界定、筛选与甄别。尽管目前《条例》和各省、自治区、直辖市的《信访条例》几乎都对“信访事项的范围”进行的规定，但这些法律规范无法从国家这个大的层面上明确信访事项的具体范围，[27]也无法理清信访途径和一般的法定途径（包括诉讼、仲裁和行政复议）之间的关系。因此，为了统一规定信访的范围，有必要在《信访法》中专章规定信访请求的受理的范围。
    如果信访机构设置能够从横向上分为人大信访、行政信访、法院信访和检察院信访，那么它们之间在信访请求的受案范围上理应是不同的，必须有所区分。具体而言，笔者认为，人大及其常委会从机构设置上是权力机关，对同级的一府两院工作进行监督，因而其受理信访请求的范围应该以此展开。鉴于《条例》对各级人民政府信访受理范围规定的十分粗陋，部分内容甚至与《行政复议法》、《行政诉讼法》存在冲突，因此，人民政府信访工作机构受理信访请求的范围应着重解决这一方面问题。此外，为了避免行政信访对行政部门自身工作的过度干预，体现信访制度对于主体政制的补充性、辅助性特征，必须在《信访法》中明确，行政程序是优先于信访程序的。至于法院信访和检察院信访请求的范围，本着“诉访分离”和维护国家主体政制的原则，必须从制度上区分普通信访和司法申诉的范围，使信访不能染指、干预正常的案件审判和检察活动，将法院信访和检察院信访请求的范围仅局限为法院、检察院履行审判职能、检察职能而进行的工作以及所属工作人员工作作风和违法失职行为的申诉、控告或者检举。
    六、结语
    如果翻检一下10年前有关信访制度存废及改革方向的讨论，我们可以发现：10年过去了，我们今天讨论的方案、设计的图景，依然没有实质性的超越，我们依然在“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”这三种论调中徘徊，争论不休。更为严重的是，学术界讨论和研究的“各说各话”状况，严重影响了实务界，受其影响，实务界出台的许多新办法、新举措，在内容上相互矛盾、相互冲突，使本来就问题重重的信访制度，变的更加复杂，信访制度并未在根本上得到改变。显然，统一信访法的制定为我们破解信访制度改革错综复杂的“迷局”提供富有建设性的平台和途径。统一信访法凝聚、落实信访改革的共识，从制度层面破解当前信访的制度问题，将迟滞不前的信访制度改革推向前进。但是，统一信访法的制定千头万绪。需要规制、完善的内容还有很多，如信访工作原则的重新拟定、信访时效制度的科学规定、信访与其他既有法律法规的合理衔接等等。凡此种种，都需要一部统一《信访法》予以调和、解决。现代社会一切公权、私权行为皆应纳入法治轨道，选择立法规范信访是不二选择。基于现实的必要性和紧迫性，我们必须加快推进统一信访法的立法，缩短立法周期，尽快取得立法成果。
    【注释】
    *作者单位：中南财经政法大学法学院。本文为国家信访局和北京市信访矛盾分析研究中心委托课题“信访法立法研究”的阶段性研究成果。
    [1]林华：《信访性质的溯源性追问》，《中国政法大学学报》2011年第6期。
    [2]参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成与演进》，《社会学研究》2012年第4期。
    [3]参见杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，《中国法学》2013年第5期。
    [4]据统计，从1992年至2004年，全国信访总量连续12年呈攀升之势，年均增幅在10％。2004年全国县及以上党政机关的信访总量突破了1300万件（人）次的大关，形成了“信访洪峰”。参见王学军主编：《学习贯彻〈中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见〉百题解读》，人民出版社2008年版，第39页。
    [5]有关那场讨论的基本观点和改革路径总结，可参见赵凌：《信访改革引发争议》，载《南方周末》2004年11月18日。
    [6]具体举措的总结，参见张红、李栋：《中国信访制度：困境与变革》，《华中科技大学学报（哲学社会科学版）》2012年第6期。
    [7]有关数据参见中央联席办、国家信访局：《认清形势，把握关键，全力支持涉法涉诉信访工作改革》。
    [8]据笔者统计，除香港和澳门特别行政区以外，全国32个省、自治区、直辖市有24个省、自治区、直辖市制定有本地区的《信访条例》（或称《信访工作若干规定》）。
    [9]尽管按照前国家信访局局长的说法，全国信访总量从2005年开始出现首次回落，并逐年“稳中有降”。参见同前注④，王学军主编书，第40页。
    [10]参见吕普生：《中国行政信访的体制结构及其改革》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2012年第6期。
    [11]《信访条例》第6条第2款：“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：（1）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；（2）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；（3）协调处理重要信访事项；（4）督促检查信访事项的处理；（5）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；（6）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。”
    [12]相关研究可参见于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第229～231页；秦小建：《压力型体制与基层信访的困境》，《经济体制社会比较》2011年第6期等。
    [13]对于信访改革方向类型化的总结和梳理可参见童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，载《现代法学》2011年第1期；章志远：《信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构》，《法治研究》2012年第9期；肖唐镖：《信访政治的变迁及其改革》，《经济社会体制比较》2014年第1期。
    [14]参见周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。
    [15]应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。
    [16]实际上，2005年国务院修订《信访条例》最终也是选择了相对稳妥的整合方案。国务院领导并非不了解此前关于信访改革的社会讨论，而考虑到现阶段无论是取消或强化信访都将牵一发而动全身，将涉及共他政治制度的改革问题，综合各种政治考虑，高层最终提出了“搁置争议，先规范再说”的原则。参见张炜：《公民的权利表达及其机制建构一来自基层信访状况的调研报告》，人民出版社2009年版，第16～19页。
    [17]参见孙大雄：《信访制度功能的扭曲与理性回归》，《法商研究》2011年第4期。
    [18]参见湛中乐、苏宇：《论我国信访制度的功能定位》，《国家行政学院学报》2009年第3期。
    [19]参见王锴、杨福忠：《论信访救济的补充性》，《法商研究》2011年第4期。
    [20]这里之所以要站在宪法体制的框架下讨论信访改革的整体方向问题，一方面是因为现代政制是一种在法律下的政制，它有别于依靠神意、依靠君主意志的古代政制，而宪法是现代政制中一国所有政制安排的基础和逻辑原点，因此，离开了宪法，在一国宪法框架体系之外谈论信访制度问题，无法使结论获得可操作性和合法性；另一方面，只有在宪法框架下讨论，才能发现信访制度问题之真正所在，进而从国家政制的高度，统一协调各方面矛盾，厘定出问题破解之道，否则，眼花缭乱的权宜之举只会起到“剪不断，理还乱”消极作用。
    [21]同前注[13]，童之伟文。
    [22]参见同前注6，张红、李栋文。
    [23]实际上，党和国家近期出台的几个文件已经认同了这一点，具体参见2014年2月25日和3月19日中共中央办公厅和国务院办公厅连续下发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。在后一文件中，文件明确指出：“这次涉法涉诉信访问题改革不是一般的工作方式方法的问题，而是一个方向性问题，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的重要举措。”
    [24]如《中华人民共和国宪法》第2条、第27条第2款和第41条。
    [25]这里所谓的“补充”是把未列入诉讼救济和复议救济的案件纳入到信访渠道。参见同前注[15]，应星文。
    [26]在2009年国务院新闻办公厅发布的《国家人权行动计划（2009 ～2010年）》中，信访制度被明确认为是中国公民维护个人人权机制之一。这一功能在2012年的人权计划中被再次重申。参见国务院新闻办公厅：《国家人权行动计划（2012～2015年）》。
    [27]如2005年《信访条例》规定的信访请求受理范围几乎涵盖了所有公共管理与公共服务领域的职务行为。这种规定也使得信访的范围几近于无限化，大量的事项或案件涌入信访工作机构，进而引发诸多信访问题。