郑毅：高校科研经费管理与学术自由的保障研究
郑毅【摘要】以《中央和国家机关差旅费管理办法》第25条为代表的高校经费管理制度未能契合科学研究的一般规律，妨害了高校教师制定研究和实施计划、参与学术交流、发表学术观点等自主权利的行使。不仅无法达到节约经费的初衷，而且会诱发制度钻空频现，最终制约科研水平提升。当前的相关理论、实定规范和救济制度尚无法有效阻却前述问题的发生。而正视高校财务管理规律的特殊性、区分不同来源的经费使用制度、合理拓展间接经费的适用空间、在适当制度层面以协商民主推动体制改革以及将法治化建构作为终极制度保障等对问题的解决无疑具有重要意义。
【关键词】高校科研经费管理；《中央和国家机关差旅费管理办法》；学术自由；问题；对策
学术自由是学术界的要塞，永远不能放弃。[1]——布鲁贝克
2013年12月，财政部下发《中央和国家机关差旅费管理办法》（财行〔2013〕531号）（下称《办法》）并于2014年1月1日起正式实施。其第25条第二款规定：“实际发生住宿而无住宿费发票的，不得报销住宿费以及城市间交通费、伙食补助费和市内交通费。”同时在第33条规定：“其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的，按照本办法执行。”笔者认为，以《办法》第25条为代表的高校现行财务制度管理规定并不契合学术研究的一般规律，对科研活动产生了阻滞效应，以致对学术自由构成了不当妨害。
一、导入：《办法》第25条的文本及其解读
（一）文本解读
作为高校经费管理的重要规范，《办法》第25条的核心在于将外地住宿费发票与交通费的报销进行捆绑式审核。其实在《办法》出台之前，中央和国家机关差旅费报销制度对住宿费与交通费采相对意义上的分别报销模式。根据早先的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》（财行〔2006〕313号）第12条规定：“出差人员无住宿费发票，一律不予报销住宿费。”财政部官方随后出台一份指导意见性质的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法有关问题解答》，其中第7条针对“出差人员住宿在亲友家里，住宿费如何报销”的问题回应称：“出差人员由接待单位免费接待或住在亲友家，无住宿费发票的，一律不予报销住宿费。”即：在无住宿费发票的情况下，往来交通费可正常报销；在仅有住宿费发票但无往来交通费用凭证的情况下，住宿费不可报销。但2013年《办法》第33条“2006年11月13日发布的《财政部关于印发<中央国家机关和事业单位差旅费管理办法>的通知》（财行〔2006〕313号）同时废止，其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的，按照本办法执行”的规定则实现了其第25条对原《办法》第12条的全面置换。
显然，诠释《办法》第25条的关键在于如何理解“实际发生住宿”的内涵——是指单纯的“过夜”事实，还是明确要求存在消费性支出的住宿行为？因为“过夜”的外延明显更大，涉及对方安排、自行解决或根本无法实现消费性住宿等不同情况。就第25条文本来说，这里的“住宿”应当仅限于消费性住宿，其第三章《住宿费》部分的4个条文可形成相应的体系解释。此外，通过笔者与学校财务人员的了解可知，“能否出具住宿费发票”业已成为报销审核过程中确定是否“发生实际住宿”的唯一标准。
（二）原生困境：可能诱发的制度紊乱
第一，影响学术研究计划的制定和实施。无论是理论还是实践、域外还是我国，学者自由制定和实施研究计划都被作为学术自由的重要组成部分。尤其是一些针对偏远地区的田野调查计划，由于调研目的地根本不具有适宜的消费性住宿设施，故科研人员只能寄居于当地基层组织或群众提供的处所，不具有获取住宿费发票的可能。依原先的财务制度，教师在返校后只要出示当地基层部门开具的证明就不会影响包括交通费在内的其他调研费用的报销。[2]但《办法》第25条的执行却意味着此后这类调研的交通费也将无法获得合理补偿，无疑会影响此类研究计划的制定和实施。
第二，影响学术交流活动的顺利开展，甚至增加本单位科研经费的支出，从而与“节约经费”的立法初衷背道而驰。依学术惯例，为了有利于交流活动的开展，许多学术活动主办方会为受邀参与活动的学者提供免费住宿的待遇，但交通费则往往需要与会者自负，即所谓“当地接待”。但依据《办法》25条，一方面，对学术活动参与者而言，受邀人员若无住宿发票将同时无法报销往来交通费，严重限制了其参与此类活动的意愿，而更加倾向于参与那些需要实际支出住宿费的学术计划或活动；另一方面，对学术活动主办方而言，随着《办法》第25条的出台，其要么全额支付受邀者的全部经费，要么只能全部由受邀者自负，于是对后者的选择成为普遍现象，这同样导致了参与者实际支出的经费大大增加。
第三，可能侵害教师个人的经济利益。《宪法》第42条对劳动权的规定中即包含有“按照劳动的数量和质量取得劳动报酬”的涵义，[3]《劳动法》第3条更是规定：“劳动者享有取得劳动报酬的权利”。但在我国目前的科研管理体制下，教师对于科研经费的使用基本局限于科研成本补偿，难以获得与其付出的智力劳动相适应的报酬。[4]而随着《办法》第25条的施行，原可获偿科研活动的成本被转嫁至教师身上的可能性极大增加，教师个人的经济权利面临“二次侵害”，这也对教师从事相关学术活动的积极性产生了消极影响。
第四，助长虚开票据套取经费等钻空行为的蔓延。长期以来，通过各种方式虚开票据一直是高校科研经费管理中的痼疾。[5]而《办法》第25条将助长以各种违法或违规的方式（如以支付税点为对价购买住宿发票）寻求经费补助的现象，规则与实践的错位必将导致钻空行为频发。[6]2014年，中国人民大学著名性社会学者潘绥铭教授因“弄虚作假套取科研资金而被行政处分”一事引发舆论的广泛关注，实际上高校科研经费管理制度的僵化亦在其中扮演了重要角色。[7]
第五，《办法》25条同其他相关规范性文件意旨相左，引发规范适用困境。如，《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（教财〔2011〕12号）第一题第（六）项规定：“科研人员在开展科研活动过程中发生的支出，应与科研任务具有相关性，不得将无关的支出在科研经费中列支”，即与科研任务具有相关性的在科研活动中发生的支出均可在科研经费中列支；又如，《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监〔2012〕6号）第二题第8条规定：“按照预算批复的支出范围和标准使用经费，提高科研经费使用效益”，即符合预算批复的支出即属可正常使用的经费范畴。由上，《办法》第25条与相关规范相左，在实际适用的过程中必然形成冲突。而且，从制度实践来看，前述规范性文件的司法适用效力与作为部门规章的《办法》相较甚至更具优位。[8]
其实，之所以会诱发前述问题，是由于当前我国高校对科研经费的管理存在科研部门与财务部门脱节的情况——“管项目的不管钱”、“管钱的不管项目”、“管审计的不管预算也不管项目”、“管预算的不管开支”、“管决算的不管预算”[9]——财务部门已沦为脱离学术实践的纯粹的账务审核者。而财务体制背离学术研究一般规律，反过来又制约了学者进行学术研究的独立性和自主性。
（三）次生影响：对学术自由的限制及其合法性排除
在基本权利谱系中，前述困境实际上可引申为学术自由权问题。新中国成立后，我国借鉴多数西方国家的立法例，形成了宪法与法律相结合的学术自由规范框架，核心是《宪法》第47条“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”的规定，而我国宪法的间接实施状态又促使法律对学术自由权进一步落实并成为彰显该权价值的关键。《高等教育法》第10条规定：“国家依法保障高等学校中的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由。”这是现行法律中明确将科学研究与自由相关联的核心条款。《教师法》第2条也规定：“教师享有下列权利：……（二）从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见。”
当然，学术自由同样存在界限，正如美国学者赖普斯所言：“没有限制的学术自由会像没有限制的经济上的不干涉主义一样成为灾难。”[10]学术自由权的宪法边界有二：一是依据《宪法》第51条的规定，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利；二是依据《宪法》第53条规定遵守宪法和法律，遵守公共秩序，尊重社会公德。我国法律对学术自由权的边界设定较之宪法有限细化。由此，《高等教育法》第10条规定：“在高等学校中从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动，应当遵守法律”；而《教师法》第8条规定的贯彻国家的教育方针、遵守规章制度、遵守宪法、法律和职业道德则有所细化。
回归本文的语境，笔者认为《办法》第25条对学术自由的限制不具有法律依据。第一，作为部门规章，《办法》第25条同上位法的精神相悖。首先，基于学术自由兼具积极属性和消极属性的特征，[11]《宪法》第47条从这两个方面提出要求，一是国家对学术自由的保障，“不能为学术活动人为地设置禁区和障碍，防止对学术自由的任何干预和破坏”；[12]二是国家对有益于人民的科学创造性工作给予鼓励和帮助。[13]其次，《高等教育法》第10条第2款对教师行使学术自由权设定的唯一界限在于“遵守法律”；第51条则强调高校开展科学研究和进行学术交流提供便利条件；第65条要求高校严格管理教育经费，提高教育投资效益。此外，从《教师法》第8条为学术自由权的行使设置的法定界限来看，《办法》第25条同样存在僭越之嫌。第二，《办法》第33条“其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的，按照本办法执行”的规定无法为第25条提供合法性基础。前文所举的与《办法》第25条意旨相左的数部规范性文件亦不会因《办法》第33条而丧失适用空间。一方面，在核心价值上，包括《办法》在内的上述规范性文件基本趋向一致，即规范科研经费使用、节约科研成本等，只是在操作上有原则和规则、宏观与微观之分；另一方面，从反向理解，倘若承认《办法》第33条的排除性效用，则不啻于间接承认《办法》与其他规范性文件的精神相左，且这些规范性文件的价值立场亦存疑，而这显然是不符合实践的。
二、探索：阻却《办法》第25条消极效用的可能性
（一）理论乏力：以大学作为权利主体的学术自由理论困境
大学作为学术自由权的主体，属机构学术自由（institutional academic freedom）下之一类。[14]有学者将其解释为：“为保障大学发挥其独特功能而为必要的权利，尤其是为了客观的学问和教学之类的目标。”[15]大学作为学术自由权主体在我国法律上也具有一定的依据。如《高等教育法》第10条“国家依法保障高等学校中的科学研究自由”的规定就初步在国家（教育行政权）和高校之间构建了对应关系，而第51条“高等学校应当为教师开展科学研究和进行学术交流提供便利条件”的规定又初步在高校和教师的学术自由权之间形成了庇护关系。总之，大学为其所属的教师提供自由、宽松的学术环境，是现代大学发挥其研究和教学功能的基础。正如台湾学者牟宗灿所总结的：“学术自由是大学追求学术发展与成就不容或缺的基本条件，是学术界普遍公认的崇高指标，也是推动社会进步与审思的动力，重要性不言而喻。学术自由为教授的研究与教学提供一个基础，
使教授能够自由地交换意见与观念，发现并传播新的知识，保障新的观念被发现，好的观念被珍惜，不好的将被淘汰，发表专业研究，并且可以做一个普通公民，这都是大学知识分子活动的泉源。”[16]
应注意，与传统的教师个人学术自由权保障相比，大学作为权利主体保障教师的学术自由权采取了不同的模式。在个人权利保障模式下，教师为学术自由权主体，而大学则作为限制该权利的相对方——行政权的衍生存在，其与教师之间形成直接冲突；[17]而在机构权利保障模式下，教师的学术自由权成为大学学术自由权的组成部分，同时与作为限制权利的相对方存在的行政权形成直接的对应关系，如图表1所示：
（图表1）
可见，机构权利保障机制实现的关键，就在于高校在学术自由权主体和国家教育行政权代理人两个截然不同的身份间如何选择。但从目前情况来说，高校无一例外地选择了后一种身份（或者说只能选择后一种身份），这主要是源于《高等教育法》第13、14条对“政府直管高校”体制的明确规定，典型例证如《办法》第31条对适用范围的规定：“不参照公务员法管理的事业单位参照本办法执行。”这既解释了《办法》第25条对教师学术自由权形成直接妨害的路径，同时也宣告了试图以大学作为学术自由权主体理论来保障教师学术自由权努力的破产。
（二）规范乏力：大学自治与自主的错位
虽然威廉·洪堡在就任柏林大学校长的演说中曾指出：“离开大学自治，学术自由的实现是不可想像的”，[18]然而在我国实践中却并无大学自治的法律基础。《教育法》全篇共有4个条文提到了“自治”，但皆与“大学自治”无关；而《高等教育法》全篇共有5个条文提到了“自治”，同样不牵涉大学自治的意蕴。可见，“我国从来都没有一部法律或政策明确提出‘大学自治’的目标”。[19]
事实上，我国实定法一直以“自主”作为“自治”的替代方案。《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”而第31、32、34、35、36、37、38条也对大学调整招生比例、调整专业设置与学科、制定教学计划、开展科学研究、开展境外合作、确定机构设置和人员配备以及管理使用财产等各领域的“自主权”问题加以规定。1999年12月教育部的《关于加强教育法制建设的意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《国家教育事业发展第十二个五年规划》中亦均采取了“自主”的表述。
然而，基于《高等教育法》第39条 “国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”的规定，“自主”的范围、程度、领域、规则等一系列重要事项均无法脱离官僚体制和行政科层制的影响，实际上同样无法对学术自由形成充分支撑，故基于“自主”的大学章程也就无法对抗《办法》第25条。一方面，在理论上，大学章程的运行由上位法划定界限，这就导致章程本身难以逾越《办法》的规定；另一方面，大学章程保障学术自由的路径主要是通过学术委员会、教授委员会、教代会等教师组织改变高校内部行政权压制学术权的痼疾，根据2014年3月1日起施行的教育部《高等学校学术委员会章程》，虽然其第4条原则性地宣示“高等学校学术委员会应当尊重学术自由”，但其17条规定学术委员会对于“学校预算决算中教学、科研经费的安排和分配及使用”仅具有事先的咨询意见提出权，实际上已经窒息了依靠校内学术自治组织乃至大学章程对抗《办法》第35条的现实可能性。
（三）制度乏力：救济路径的孱弱
对于《办法》第25条对大学教师学术自由权的侵害，现行法律制度能否提供足够的救济？
第一，宪法救济。台湾学者周志宏在《学术自由与高等教育法制》（高等教育文化事业有限公司2002年版）一书中，将《办法》第25条所涉及的行为界定为“研究内容之选择”及“纯学术研究阶段”，前者的规范方法为内在限制、研究者自律以及通知义务，而后者的规范方法对应通知义务和技术监督。其中，内在限制、研究者自律主要指向学术道德问题，技术监督则主要指向理工医等学科的研究。结合本文语境，《办法》第25条涉及行为的规范主要是通知义务。[20]而不论何种阶段，其危险与否的审查基准皆为“明显而立即之危险”以及“事前抑制禁止”。前者指只有当一种言论制造或企图制造明显而即刻的危险，而且此种危险将导致国家遭受依照宪法可以予以制止的某种实质性危害，国家才可以对这种言论施加惩罚，只有在这种情况下，立法对言论和表达自由的限制才是合宪的；后者则指事前约束禁止、要求国家不得通过立法对核能、基因复制、人体医学实验三种情况之外的学术活动设置先行约束，而至多只能针对已经出现的权利滥用现象予以规制。[21]可见，在理论上，针对一般性正常的社会科学研究来说，除通知义务外，其学术研究的自由不应受到任何不当干预。但遗憾的是，虽然违宪审查研究对该问题提供了理论基础，但囿于我国宪政实践中违宪审查制度阙如的现实，难以为《办法》第25条的纠偏提供实践支持。
第二，诉讼救济。因我国并无宪法诉讼制度，因此公法救济只能寄望于行政诉讼，但目前亦几乎不可实现。首先，根据《行政诉讼法》第13条（二）的规定，《办法》的制定因属于典型的抽象行政行为而被排除受案范围。其次，难以将争议部分的经费使用权视为教师财产权而依据《行政诉讼法》第12条（十一）的规定起诉。[22]一是目前体制下的科研经费属于学校收入，教师并无所有权；[23]二是目前科研经费的使用多数情况下采个人垫付再报销补偿的方式，教师亦无实际占有权；三是实际报销数额须依财务制度对票据进行审查后方能确定，故所谓“财产”的具体标的数额亦不明确。故《行政诉讼法》第12条（十一）项同样无法成为提起诉讼的依据。最后，即使被纳入受案范围，则目前高校是否为行政诉讼的适格被告在实践中尚存争议，这对诉讼程序的适用亦具有阻碍作用。[24]除公法救济外，私法救济也并非考虑的禁区。《高等教育法》第30条第二款规定：“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”因此，依民事诉讼程序救济相关权利在受案范围上应无争议，但却面临其他问题：一是《办法》第25条涉及的行为能否被认定为民事活动？二是教师作为诉讼利益的“民事权利”又为何？此外，在现行民事法律未明确规定学术自由权利问题的情况下，又必将陷入前述财产权定性的怪圈。
第三，批评、建议、控告、申诉或协商。作为中国公民，根据《宪法》第41条第一款，享有提出批评和建议的权利；根据《教师法》第39条第一款，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。[25]但在实践中，根据《高等教育法》第48条的规定，高校对教师实行聘任制管理，且第41条明确校长具有解聘教师的权力，因此教师实际难以进行有效的批评、建议、申诉乃至控告。至于协商民主，虽然根据十八届三中和四中全会的精神，在未来一段时期必将成为各方面制度建设和体制改革的热点之一，但具体到本文的论域中，真正对等、有效的协商平台的构建或许成为最大的现实问题——至少在目前来看，教代会、教授委员会等既有机制的协商功能均没得到令人满意地彰显。
三、协调与建构：在财政依赖与学术自由之间
对占我国绝大多数的公立高校而言，政府是大学的主要投资者，大学在经济上依赖政府，这种依赖关系也会导致政府在向大学投资时，附带一些学术自由限度的条件。[26]美国著名学者赫钦斯（Robert Maynard Hutchins）曾警告说：“如果我们认为政府和企业为大学提供经费补贴，是毫无私利地追求永恒的而不是一时的真理，那纯粹是自欺欺人。”[27]因此，通过理顺国家财政干预与高校独立性的关系来实现在外部资源依赖与内部学术自由之间的平衡，就成为缓和两者张力关系最为适恰的逻辑选择。
第一，正视高校科研经费管理制度的特殊需求，避免混同于中央和国家机关的“一刀切”。实际上，《办法》标题中的“中央和国家机关”并非严谨的学理概念，应作“中央机关和国家机关”解，其范围要大于传统理论上“中央国家机关”的表述。[28]按照财政部《关于印发<中央和国家机关差旅费管理办法>的通知》（财行〔2013〕531号），《办法》所谓的“中央和国家机关”是指党中央各部门、国务院各部委、各直属机构、全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、高法院、高检院、各人民团体、各民主党派办公厅以及新疆生产建设兵团。显然，不能基于目前的高等教育主管机制而贸然将高校归入“中央和国家机关”的范畴。由此，《办法》第31条“不参照公务员法管理的事业单位参照本办法执行”的简单等同的逻辑不仅是对《办法》自设的规制对象的不当突破，更是对高校科研活动区别于国家机关以及参照公务员法管理事业单位职权行为的特殊财务规律的漠视。总之，在规范上将高校与真正意义上的“中央和国家机关”财务管理制度“脱钩”是解决前述问题的形式关键。[29]
第二，脱钩之后，应深入契合高校科研经费适用特点，取消不问经费来源的统一规则管理模式。《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财〔2005〕11号）第二项规定：“必须将科研经费纳入学校财务部门统一管理，高校取得的各类科研经费，不论其资金来源渠道，均为学校收入，必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算。”虽然强调高校科研经费管理主体的唯一性，却并未提倡管理制度的单一性。高校的科研经费依收入来源不同可分为纵向和横向两类，[30]它们虽然均由高校财务部门统一管理，但是在使用要求、支出范围等方面却存在显著不同。将管理纵向经费的制度直接适用于横向经费的管理，不仅违背一般经济学原则（如“付费者决定”原则），[31]而且还可能限制横向项目经费委托方出资权的行使和最终成果的学术水准。可见，在管理主体唯一性不变的前提下，探索财务管理制度的多元化，应是未来高校财务体制改革的方向之一。
第三，接下来的追问是，如何针对来源不同实现科研经费管理制度的多元化？依照伯顿·克拉克的理解（如图2所示），官僚控制模式中资源的分配是由上而下、以国家拨款的方式来进行的，要求大学绝对服从国家、政府制定的各种限制条件，这就可能会侵犯大学或者大学教师学术自由的权利；二市场模式则是指大学依靠出售学术服务而生存的做法控制资源分配的权力，控制大学学术自由的权力便掌握在学生和研究成果购买者的手里。[32]由此，纵向与横向经费的管理得以截然分开。具体到本文论域应至少体现为：纵向经费中的无住宿发票情形，根据《办法》第25条，往来交通费自然无法报销；[33]而若为横向经费的情形，则应由有关部门根据实际情况另行制定规则，且该规则应全面反映横向项目委托者的利益，则应允许报销。
（图表2）
第四，另一个追问是，如何保障使用纵向经费的教师的学术自由权？应注意到，图表2除了官僚控制和市场两种控制模式外，还提到了学院控制模式，这是指高校针对特定来源的经费具有较为独立的控制和使用权。结合我国实践，则呈现出直接费用和间接费用的二元划分。根据科技部、财政部、国家计委和国家经贸委2001年12月20日发布的《关于国家科研计划实施课题制管理规定》，直接费用是指课题研究过程中使用的可以直接计入课题成本的费用，间接费用是指为实施课题而发生的难以直接计入课题成本的费用。而根据《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财〔2012〕7号）的规定，相关科研经费管理办法规定科研项目经费分为直接费用和间接费用的，直接费用的各项支出由项目申请人根据科研特点和实际需要编制；间接费用按照归口管理部门和学校相关规定，
由学校统一编制。可见，对于间接费用，高校具有一定程度的自主支配空间。[34]因此，依据《办法》第25条规定而无法报销的往来交通费用，倘符合其他财务制度规定，则高校可通过制定校内财务执行办法的方式，以间接经费的方式补充报销，这可能也是高校在目前国家科研经费使用制度内所能尝试的最大努力。
第五，前述问题最终归结为：如何实现间接费用的补充性制度观照？核心在于学校财务管理部门的认知与能动。目前纯粹的自上而下的实施进路并不足够，尚需高校教师充分发挥民主治校意识实现自下而上的推动。这两种不同进路的结合面则集中指向前文所述的教代会、教授委员会等协商民主机制，故逐渐丰富的大学章程在该领域的作为诚值期待。在权利行使方面，诸如《中国人民大学章程》第34条、《东华大学章程》第28条、《上海外国语大学章程》第20条对明确规定教代会具有听取学校年度财务工作报告并提出意见和建议的权利，而《东华大学章程》第37条（二）还规定教授委员会具有审议，经费和资源配置计划的权利；在制度实施方面，《中国人民大学章程》第47条规定：“学院实行党政联席会议制度，对学院的教学、科研、人事、财务等方面的重大决策和重要事项安排进行集体讨论，表决决定或协商确定。党政联席会是学院最高决策机构，一般由院长主持。”虽然仅为学院层面对财务事项决定的协商制度，但至少为民主协商的进一步拓展适用提供了基础与可能性。
第六，作为终极保障的法治化建构。学术自由是法定权利，科研经费管理是法律制度，因此两者关系的调适必然选择法治化的路径，其要点有三。一是学术自由内容的充实，即在法律层面进一步明确我国学术自由权的内涵、原则和边界，为潜在的限制或不当干预设定红线。二是监督救济路径的明晰，即针对宪法诉讼阙如、行政诉讼乏力、民事诉讼错位的现状，在相关法律制度完善的过程中切实考虑相关因素，实现法定救济路径对这类问题的全面覆盖。三是制度改革基础的法定，即对于前述基于不同经费来源的不同管理体制、相关纠纷的批评、建议、控告、申诉或协商机制等制度建议，在经过充分实践验证的基础上予以及时、明确地法律化，使之同学术自由保障、监督救济等法律规范形成协调有机的制度体系。至于法治化的实现路径，则主要包括立法、修法和法律解释三类。自2011年我国正式宣布社会主义法律体系形成以来，本文论域中留给专门立法的制度空白和必要性几不存在，而前文对现行规范的文本分析又凸显出法律解释空间的局促和困顿，因此《高等教育法》的修改就成为当前的明智之选。
【注释】
* 致谢：北京大学法学院湛中乐教授、山东大学法学院肖金明教授、南开大学法学院宋华琳教授曾对本文提出宝贵的修改意见，特此致谢，文责自负。
[1] [美]约翰·S·布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪等译，浙江教育出版社1998年版，第55页。
[2] 以社会学、民族学、人类学等学科为代表的对田野调查和第一手资料格外重视的社会科学尤为如此，笔者就有相关的调研和报销经历。
[3] 周伟：《宪法基本权利：原理·规范·应用》，法律出版社2006年版，第265页。
[4] 课题研究更多的回报更多地体现在教师所承担课题的等级所形成的潜在的学术评价砝码，但这与学术研究过程中的经济权利保障并无直接关联。
[5] 参见丁菊芳：《高校科研经费监管存在问题及对策分析》，《会计之友》2011年第10期（上），第65页。
[6] 《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（教财〔2011〕12号）第一题第（六）项规定：“科研人员在开展科研活动过程中发生的支出，应与科研任务具有相关性，不得将无关的支出在科研经费中列支；必须取得真实、合法票据进行财务报销，不得使用假发票；必须按照实际开展的科研活动据实支出，不得虚构经济业务或通过非法手段取得票据套取科研经费。”
[7] 参见凤凰网新闻：《人大教授潘绥铭涉弄虚作假套取科研资金被行政处分》，http://news.ifeng.com/a/20141010/42169828_0.shtml，2015年3月22日访问。
[8] 新修改的《行政诉讼法》第63条规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”早在1989年3月28日王汉斌在第七届全国人民代表大会第二次会议上作的《关于<中华人民共和国行政诉讼法>（草案）的说明》就曾将“参照”解释为：“对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。”可见，司法过程中对规章的“参照”并非严格意义上的“依据适用”，然而一些规范性文件却反而能作为司法适用的依据。如最高人民法院于1997年8月8日作出的《关于审理水行政征收案件应适用国办发〔1995〕127号文件请示的答复》中指出：“根据《中华人民共和国水法》第32条、第34条的规定，实施取水许可制度的步骤、范围和办法以及征收水费、水资源费的办法应由国务院规定。国办发〔1995〕27号文件‘经国务院同意’，由国务院办公厅下发的。该文中关于‘对中央直属水发电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费’的规定，应当作为人民法院审理有关行政案件的依据。”（参见金伟峰、张效羽：《论国务院规范性文件与省级地方性法规冲突的处理》，《法治论丛》2008年第6期，第97页）。据此，这里其他规范性文件的司法适用效力甚至可能优于《办法》。
[9] 刘勇、王茜：《关于建立高校科研经费精细化管理体系的思考》，《中国科学基金》2008年第5期，第306页。
[10] 转引自徐吉洪：《论大学学术自由的限制》，《江西教育科研》2007年第5期，第80页。
[11] 两种属性的区别在于国家在作为和不作为的行为选择上。参见胡甲刚：《法治视野下的学术自由权利属性探讨》，《清华大学教育研究》2011年第2期，第15-16页。
[12] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年第二版，第279页。
[13] 其实，在德国、日本等西方国家对学术自由权的限制采取严格的宪法保留，即“学术自由的基本权利不得以法律进行明文限制”，更遑论位阶更低的规范性文件。参见胡甲刚：《法治视野下的学术自由权利属性探讨》，《清华大学教育研究》2011年第2期，第18页。
[14] See David M. Rabban: A Functional Analysis of Individual and Institutional Academic Freedom Under the First Amendment. Reprinted in William W. Van: Alstyne, Freedom and Tenure in the Academy, Duke University Press 1993, p227-301.转引自谢海定：《作为法律权利的学术自由权》，《中国法学》2005年第6期，第21页。
[15] See J Peter Byme: Academic Freedom: A Special Concern of the First Amendment, Yale Law Journal 1989, p312.转引自前引[14]，谢海定文，第22页。
[16] 谭九生：《大学教师学术自由权的司法救济》，《现代教育管理》2011年第12期，第66页。
[17] 正如有学者指出的：“大学公立化之后，大学亦蜕变为科层制国家监管学术自由的工具。在大学与国家保持高度一致的情况下，对大学教师学术自由的干预更多地来自于大学自身而非大学外部的政府、企业或者教会，成为了学术自由主要的妨碍者。”前引[16]，谭九生文，第65-66页。
[18] 严海良：《学术自由、大学自治与宪政》，《学术论坛》2005年第2期，第59页。
[19] 郑毅：《在自治与自主之间——论我国大学章程的价值追求》，《法学论坛》2012年第5期，第81页。
[20] 所谓通知义务，即立法机关通过制定法律要求研究者事前通知主管机关或监督机关的义务，主要是一种预防机制。
[21] 参见谢海定：《学术自由：侵权与限制》，《现代法学》2005年第6期，第41-43页。
[22] 新修改的《行政诉讼法》对原第11条（修改后的第12条）作了较大的修改，但遗憾的是未涉及该问题。
[23] 《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财〔2005〕11号）第二项。
[24] 由于高校财务部门对《办法》第25条只是单纯执行上级规定，因此相关争议并不属于传统的大学自治范畴，不能以特别权力关系等事由阻却其进入诉讼领域。
[25] 实践中，高校一般将这种申诉区分为校内申诉和校外申诉。如《中央民族大学教学事故认定与处理办法》（民大校发〔2006〕429号）规定：“教职工对学校做出的处理决定不服，须在收到决定通知书之日起十五个工作日内向学校提出申诉，受理申诉的部门是教务处。”“教职工对学校申诉处理决定不服的，可以在接到申诉处理决定书之日起十五个个工作日内，向国家民委或北京市教委提出申诉。”
[26] 蒋洪池：《论学术自由的限度及其实现》，《高等工程教育研究》2005年第1期，第35页。
[27] 前引[1]，布鲁贝克书，第20页。
[28] 传统上的“中央国家机关”是指中央一级的国家机关，包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委以及两高等。参见周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2005年第二版，第312-313页。
[29] 仅就《办法》第25条妨害学术自由的纠偏而言相对容易，即只要将其在高校中的适用明确限于行政人员即可。事实上，笔者在出席2014年5月10日于北京大学举办的“教师权利及其法律保障”学术研讨会时，与会的教育部官员即明确表示《办法》本无意适用于高校教师群体，只是在贯彻过程中被扩大适用罢了，因此只要主管机关再发文予以纠正即可。但时至今日，《办法》第25条却依然在正常实施。
[30] 胡伟栋：《部分高校科研经费的使用情况及监管对策》，《教育理论与实践》2009年第2期，第57页。
[31] 如《武汉理工大学章程》第116条就规定：“教育发展基金会尊重捐赠方对捐赠资产的使用意愿，接受税务、财务主管部门依法实施的税务监督和财务监督，接受社会公众的查询、监督。”
[32] 江雪梅、赵明录：《影响大学教师学术自由的因素分析》，《高等教育研究》2005年第2期，第59页。事实上，《中国人民大学章程》第51条第二款、《东南大学章程》第68条第二款、《东华大学章程》第61条第二款以及《上海外国语大学章程》第66条均明确规定了鼓励拓展科研经费来源的问题。
[33] 该判断以维持实然制度为前提，倘能实现制度完善（即将交通费同样列入报销范畴）则当然更好。
[34] 如《东南大学章程》第16条（二）也规定：“学校根据法律、行政法规的规定享有以下权利：……依法自主管理和使用举办者提供的财产、国家及地方政府财政性资助、受捐赠财产以及其他由学校合法占有和使用的资产。”
