张震：环境权的请求权功能：从理论到实践
张震环境问题早在20世纪60年代就成为世界第三大问题。因在经济高速发展同时，没有及时进行环境治理，世界多个国家均付出了饱受环境污染之害的高昂代价，如日本的八大公害事件等。我国现行宪法于1982制定之时即在第9条和第26条规定保护环境的条款。但由于在经济发展与环境保护的问题上，我国长期以来没有处理好两者关系[[1]]，重经济发展，轻环境保护。因此，伴随着经济的高速发展，环境污染日益严重。例如，据环保部统计，2013年全国重点监测的74个城市，只有3个城市空气质量达标。[[2]]与此同时，雾霾几乎成了全中国最受关注的一个词汇。面对日益严重的环境问题，我国政府近年来日益重视环境保护及治理。2014年国务院总理李克强在政府工作报告中，明确指出要像对贫困宣战一样对环境污染宣战。在我国，日益严重的环境问题导致了人们对环境保护的重视以及对环境权的呼吁。
一、宪法意义上环境请求权功能的概念及其特殊意义
近年来，我国关于环境权的概念日益清晰。环境权被认为在环境保护法律机制中应当处于核心地位。[[3]]20世纪80年代，蔡守秋教授在我国首倡环境权的概念。之后经学者们不断的倡导及深化研究[[4]]，环境权的概念日益被国内接受，被普遍认为是一项基本人权。我国政府也日益肯定环境权的概念。《国家人权行动计划2009-2010年》中提出环境权利和环境权益的概念，《国家人权行动计划2012-2015年》中再次提出环境权利，并将其作为一项具体权利肯定下来。2014年修改后的环境保护法第53条明确规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”
（一）宪法层面环境权的依据
基于环境权的基本权利属性，彰显环境权的价值以及寻求终极保护依据的需要，有必要从部门法层面上的环境权上升到宪法层面上的环境权。[[5]]在我国宪法上，尽管没有明确规定环境权，但是结合第9条和第26条以及第33条等条款，可以为环境权提供间接保护。其一，宪法第33条明确规定：“国家尊重和保障人权”。基于“维护宪法长远价值”理论[[6]]，环境权既然被视为一项基本人权，自然属于宪法上保障的权利范围。其二，从权利属性上看，环境权属于社会权，社会权在权利内涵及实现方式上的主要特征就是依赖国家社会政策的实施及经济社会发展水平。学界普遍公认社会权与国策条款具有密切关联性。[[7]]宪法第9条和第26条的规定，明确了环境保护作为我国一项基本国策，表明了国家对环境保护的基本立场。类似情形，美国早在20世纪40年代就开始探索由公共政策向公民法律权利转变的可能性及可行性。[[8]]参照美国经验，环境权在我国具有明确的政策支持的条件下，也可以从侧面证成我国宪法对环境权的保护。
（二）从部门法到宪法意义上的请求权功能
主观权利功能和客观法秩序是形成国家权力对基本权利的尊重、保护和实现义务的前提。基于不同法律的属性及提供的保护路径差异，环境权的请求权功能亦需要从部门法意义走向宪法层面。
请求权原本是德国民法上的重要概念。所谓请求权是指“谁得向谁，依据何种法律规范，有所主张”。通过请求权的概念装置，使得当事人的权利得以实现，所以请求权被称为权利作用的枢纽。[[9]]卡尔·拉伦兹认为，温德夏特首先提出了请求权概念。[[10]]温德夏特认为，请求权是指法律上有权提出的请求，也即请求的权利，某人向他人要求一些东西的权利。但温德夏特认为请求权只包括实体权利，不包括程序权利。[[11]]德国民法典将请求权概念贯穿所有部分。拉伦兹发展了请求权概念，认为请求权功能除了表明实体法地位，也包括程序法功能。[[12]]我国民法上的请求权，主要指相对于某个特定的人产生效力，其中，债权上的请求权包括赔偿损失请求权，基于合同、不当得利、无因管理的请求权，物权上的请求权包括确认所有权，排除妨碍请求权，返还原物请求权，恢复原状请求权，此外，还有知识产权上的请求权，人格权上的请求权，身份权上的请求权（抚养费、赡养费）等。我国民法学界主流观点也认为请求权包括程序法功能，请求权具有可诉性。[[13]]宪法意义上基本权利的请求权功能与民法上的请求权功能有重大区别。由于民法仅调整平等主体之间的人身和财产关系，因此，民法上的请求权仅限于私主体之间，而且请求权人只指向特定的对象。宪法主要调整公民与国家的关系，因而宪法上的请求权功能主要是指公民作为权利人对国家的请求权，国家本身是个抽象而复杂的概念，因此宪法上的请求权对象既可以是特定的国家某机构，也可以是指国家本身。
请求权理论的意义并不局限于私法，在公法中也具有重要的理论和实践意义。[[14]]德国学者耶林内克是主张公法请求权的代表性学者之一。在《现代公法权利体系》一书中，他认为，私法的请求权来源于特定的法律状态或法律地位，公法请求权也产生于特定的法律状态。法律地位或状态既是公法请求权的基础，也是请求权本身所要服务和保障的目的所在。[[15]]从法律规范上看，行政法上的请求权包括几种方式，即法律法规规定的公法请求权（包括法律法规直接规定公民或法人的请求权和法律法规通过义务或职责条款间接赋予公民或法人的请求权），基于公法合同的请求权，行政承诺确认的请求权，类推适用民法相关规定的公法请求权，以及从宪法基本权推导出的请求权。[[16]]行政法上的请求权与宪法上的请求权均属于公法上的请求权。但是，两者指向并非完全相同，宪法上的请求权指向国家及国家机关，就国家机关而言，既包括行政机关，也包括立法机关和司法机关。而行政法上的请求权，仅指向行政机关。正如有学者所指出的，行政法上的请求权是公民为了贯彻其公权利，而向行政机关提出的作为或者不作为的要求。[[17]]
在环境法上，大多数学者主张环境权具有请求权功能。如日本学者大须贺明指出:“国民对国家可以请求其保护良好环境的权利。不管公私之性质，国家和地方公共团体对于企业所造成的环境破坏所实施的共发型规制，或者为改善已经恶化的环境所采取的积极性措施，都是基于国家的环境保护义务。”[[18]]国内有学者认为，环境权是公民和组织向国家请求的权利。与公民环境权主体相对应的义务主体主要是国家而不是企业。[[19]]环境法上的请求权与宪法上的请求权在权利位阶上不同。宪法上的环境权属于宪法权利，环境法上的环境权属于法律权利。从权利的位阶上看，可以大致分为宪法权利和法律权利，宪法权利位阶高于法律权利位阶。[[20]]
基本权利的功能体系均有其固有的结构与内容。不管在事实上是否经由宪法文本实证化，具有基本权利属性的环境权[[21]]，均具有基本权利的固有功能体系。从主观法上看，一般分为防御权功能和受益权功能。[[22]]而环境权基于其特有的属性及权利内涵，形成了独具特色的权利功能体系，即在防御权功能与受益权功能之外，还应包括请求权功能。从概念上看，宪法上环境权的请求权功能，是指公民基于维护环境利益的正当诉求，有请求国家采取相关措施保护环境的主观权利功能，内涵上广于而且位阶上高于其他法意义上的请求权功能。
（三）宪法上环境请求权功能的特殊意义
首先，环境权请求权功能的主动能效性。环境权的防御权功能指向的主要是公民的被动防御环境被侵害的行为。[[23]]公民针对其他公民侵害环境的防御包括劝诫、控告、举报、阻止等行为；公民针对企业等社会组织侵害环境的防御主要包括举报、控告、抗议和不配合等行为；环境权的防御权功能在公民与国家之间表现为，公民对国家侵害环境的行为可以采取抗议、要求停止侵害、抵抗等手段。这些行为发生的理由、程度及对象尽管有所不同，但均是以环境侵害的发生为前提的，所以不管公民的防御行为是完全被动的，还是含有一定的主动性，但是其基本理念是被动防御的。与环境权的防御权功能不同的是，基于人民主权理论的环境权的请求权功能其主动能效更明显。社会权属于积极权利并具有国家依赖性，所以社会权的主动请求权功能，不但符合社会权的特点，也更有利于社会权的保障。进一步讲，环境权的请求权功能的主动能效性可以克服社会权保障中的一些问题，即社会权的非即刻实现性延缓了需救助群体的迫切要求以及社会权保障的国家中心责任导致国家机构操控的运行机制的自上而下的官僚化问题，[[24]]在此问题背景下，环境权的请求权功能的主动能效性可以减少一些对国家保障的过度依赖性，从而更有利于环境权的保障及实现。
其次，环境权的请求权功能在逻辑上介于防御权功能与受益权功能之间，具有功能结构上的不可或缺性。防御权功能与受益权功能并没有穷尽基本权利的所有权利功能，而只是较为典型的两项。[[25]]从客观价值秩序理论的产生来看，德国宪法学者从基本权利中发掘此项理论，始于基本权利的主观权利面向未能在程序上充分落实的魏玛宪法时代。[[26]]由此可以认为，基本权利的客观价值秩序面向在“主观化”过程中，为尚未成熟乃至尚未出现的基本权利功能留下了发展的空间。[[27]]环境权的防御权功能主要是公民防御其他公民、企业等社会组织以及国家对其生活、生存、发展所依赖的环境利益的侵害、破坏；环境权的受益权功能主要是国家基于对社会权的保障责任所进行的立法、行政、司法行为而为公民带来的环境受益；与该两者不同的是，环境权的请求权功能赋予公民主动要求国家保护环境的请求权。所以从逻辑上看，环境权的防御权功能、请求权功能与受益权功能为我们展现了这样一个逻辑链条，即被动防御、主动请求以及最终受益，被动防御和主动请求都指向最终受益，环境受益是环境权权利功能的最终功效，而被动防御和主动请求对公民的环境意识的要求不一样，具体的环境行为也不一样，是一个逐步拔高的过程，所以环境权的三个具体权利功能是具有逻辑顺序和内在关系的。
二、环境请求权功能的理论基础
从逻辑上讲，研究宪法层面环境权的请求权功能，在明晰了概念及其意义之后，需要探寻其理论基础。公民与国家的关系是宪法关系中最主要的内容，通过规范国家权力保障公民权利是宪法的终极价值，而社会权与自由权具有不同内涵，因此，作为社会权的环境权的请求权功能须照应其社会权属性；同时“权利发展与社会变迁之间具有内在的勾连性，历史性与社会性是权利的最本质属性。”[[28]]就环境权而言，其依赖的经济社会条件须以可持续发展理念下的环境良好为前提。具体而言，宪法上环境权请求权功能的理论基础包括以下三个方面。
（一）人民主权原则
人民主权，指国家的一切权力属于人民。从世界各国的宪法规定来看，人民主权应该是指国家的一切权力来源于人民、属于人民，因此应该将“主权”扩大解释为国家的一切权力。法国18世纪的启蒙思想家卢梭明确地提出了“主权在民”的主张。卢梭认为，国家是自由的人民在平等的基础上订立契约而形成的。人民把自己的权力让渡出来，共同置于公意的最高指导之下，形成一种绝对的国家主权，它是神圣的，不可侵犯、不可分割、不可转让、不能代表、至高无上的，这种国家主权的归属，只能是缔约者个人组成的共同体，即人民，只有人民才是主权者。[[29]]世界各国宪法普遍确认了人民主权的原则，我国现行宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。
人民主权原则通过宪法确认并映射在对公民权利的保障上，意味着公民有权要求国家行使职权，积极作出某种行为来服务人民，即体现“公民权利产生国家权力，国家权力为公民权利服务，公民权利制约国家权力”的宪法原理。[[30]]请求权是人民主权原则映射的权利保障理论的具体内涵之一，即人民请求让渡出来的国家权力为了公益以及个体正当利益，积极行使。环境权的社会权性征决定了该权利的实现对国家经济社会发展的依赖程度很大，
除了依职权行使，也包括公民依照人民主权理论要求国家权力积极作为，提供惠及公民权益的相应物质或法律服务。
（二）可持续发展理论
在现代社会，良好环境是公民生活不可或缺的要素，不管是基于公民个体的生活需求，还是针对社会以及国家的可持续发展均具有非常重要的意义。水、阳光、空气等环境资源，如果缺少它们，人们每天的生活无法正常进行；而且随着人们生活水平的提高，水、阳光和空气环境资源的质量，对于人们追求体面的品质的生活甚至生存发展权的保障亦凸显其重要性。在现代社会，生产力的快速发展可能伴随着对环境资源的高度利用甚至破坏，人与人之间关系的复杂性及高密度的关系都会加剧环境资源的利用率，所以，环境资源变得日益珍贵和稀缺，一个良好的持续再生的环境对于社会的整体发展是非常关键的。国家之间的合作和竞争在当代日益加剧，而国家的竞争力和发展能力，对环境资源的依赖程度日益增大，因此，可持续发展已经成为各国普遍的共识及国策。可持续发展理论是1987年联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》一文中正式提出来的，即“为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来，把人类对环境资源的开发利用限制在其承载力以内，从而达到人与自然的共存共荣。”近些年来，可持续发展已经成为指导国家经济社会发展的总体战略，成为国家环境保护义务的重要理论根据。可持续发展作为环境权请求权功能的理论基础意味着，经济发展不能以牺牲环境为代价，如果经济发展与环境保护没有很好协调，因经济发展而导致环境破坏，公民的发展乃至生存利益均会受损，因此公民有权利请求国家保护环境良好。
（三）社会权属性
在基本权利体系当中，社会权是和自由权相对应的一类权利。社会权和自由权在国家理念、权利本身的理念以及内容和保护方式上均有很大不同。社会权是20世纪特别是二战以后在法律的社会化潮流中产生的一种权利类型。按照庞德的理解，法律的发展经历五个发展阶段，分别是原始法阶段、严格法的阶段、衡平法和自然法阶段、法律的成熟阶段、法律的社会化阶段。在第五阶段，即法律的社会化阶段，法律的重点从个人利益逐步转向社会利益。法律的目的就是以最小限度的阻碍和浪费来尽可能地满足人们的要求。[[31]]所谓社会利益，是公民对社会文明状态的一种愿望和要求。[[32]]社会权利即是以社会利益为核心的一种权利，它包含有丰富的内容，它的基本特点是，着眼于社会成员的共同利益、普遍利益、维护社会的安全。除了在权利利益上的社会性，社会权的实现模式与自由权也有很大差异，对国家的依赖程度相当大。
请求权功能是社会权的典型权利功能。学者们普遍认为，各种形式的社会基本权利，都是期待国家要有积极的作为，来促使这些权利的实践。[[33]]依请求权，人民得以向国家请求最低生活保障。[[34]]作为主观权利的社会基本权功能，仔细分析，可再区分为两大类即共享权功能和给付请求权功能。就社会基本权的功能而言，相对于被称为衍生的给付请求权的共享权，还存在一个原始的给付请求权功能。不同于共享权的是，国家并未主动地提供某种给付给人民；然而，如果人民拥有某一项给付请求时，国家却不给予给付，人民即可直接根据基本权的规定，向国家请求。因此，原始的给付请求权，是指直接由基本权导出，对国家财物给付或生活照顾的请求权。[[35]]
环境权具有典型的社会权属性。环境权的主旨在于维系整个人类自然资源的有效存续，维护适宜人类居住的环境，并切实避免资源枯竭这一对人类生存发展最不安全甚至致命因素的出现。环境权的理念在于整个社会的整体利益和安全，侧重点在于社会利益。与自由权强调的个人选择及行为的自由不同，环境权在某种意义上是无法选择或者放弃的。环境权的保障及实现对国家的依赖程度远远大于传统自由权，甚至比兼具社会权和自由权双重属性但本质上属于社会权的受教育权[[36]]等权利也要强很多。国家在经济发展的刺激及诱惑下，对于环境权的保障及实现义务，往往欠缺一定主动性，因此环境权的给付请求权功能显得极为必要。
三、环境请求权功能的权力指向
环境权的防御权功能针对的对象既可以是国家、也可以是企业等社会组织和公民个人，因为只要有任何行为主体侵害公民的环境利益，公民都可以依据环境权的防御权功能采取防御行为，这是环境利益的特殊性及复杂性所决定的。与环境权的防御权功能不同的是，基于人民主权理论以及社会权的本质属性，环境权的请求权功能针对的只能是国家的权力及行为。自近代以来，普遍认为国家权力主要包括立法权、行政权及司法权。因此，宪法上环境请求权功能的基本内涵主要指向立法、行政、司法三权。
（一）针对立法权的请求权
立法活动是将绝大多数人的利益抽象后以整体的形式表达，实际上是对权利主体利益的一种概括承诺，属于利益的前置情形。就环境利益而言，环境立法一则属于对环境权主体利益的整体承诺，二则在一些环境权主体还未对环境权益认知的情况下的利益前置，这有利于环境权的整体保护和实际效果。环境权主体针对立法权的请求权包括请求积极进行立法规划，立法过程的参与请求，以及立法执行监督的请求。
在立法、行政、司法三权之中，立法权的民主性最高，任何一项立法的行为都是在广泛征求民意、充分进行民主协商、参与以及最后进行民主表决的基础上完成的。这保障了有关环境权的立法能充分考虑绝大多数人的环境权益。但是，由于环境污染具有长期性，而且危害性大，因此应在立法的民主性和效率性之间寻求一种平衡，当环境问题足够严重的情形下，环境权主体可以请求立法机构积极进行立法。为此，有学者建议，受到环境影响的个人、家庭、单位和其他组织，包括因受到环境影响移民的个人和家庭等，可对环境保护有关的决策、政策、规划和立法提出建议。[[37]]环境立法中的公众参与以及执行监督是评价立法质量，保障立法实施的具体环节，因此，环境权主体也可针对立法机关享有与之有关的请求权。
环境知情的权利是公民对环境事务进行全面参与介入的前提条件，是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利。从逻辑上讲，公民须在环境知情的基础上，请求国家进行环境保护。因此，某种意义上说，环境知情的立法是环境立法的前提。从世界范围关于环境知情权的立法模式看，有学者统计，大致为三类[[38]]：第一类为宪法确立模式，以俄罗斯为典型代表。1993年的《俄罗斯联邦宪法》第42条明确规定：“每个人都有享有良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利，都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利。”。于2005年2月28日通过的《法国2004年环境宪章》第6条规定：“在法律规定的条件和限制下，每一个人都有权获得由政府当局掌握的与环境相关的信息，并参加会对环境产生影响的公共决定的制定。”第二类为环境法典确立模式，以法国、加拿大、日本等国为典型。如1998年的法国《环境法典》第110条规定：“人人有权获取有关环境的各种信息，其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险行为的信息。”第三类为专门的环境知情权法律确立模式，以欧盟成员国为典型。在欧盟的一些成员国当中，如德国、奥地利、英国等以专门的单行法形式对环境知情权作了规定。典型的为德国1994年通过的《环境信息法》。该法第3条第1款规定：“每个人都有权根据法律的标准通过获得本法第2条第1款规定的义务主体所掌控的环境信息，不必证明对此信息具有法律的利益。”我国属于第二种类型，修改后的环保法第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”在《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等单行法律法规中，对公众知情和公众参与也做了一些规定。
（二）针对行政权的请求权
由于环境权及环境事务的复杂性、特殊性，以及从各国进行环境治理的经验上看，在环境请求权的国家权力指向中，行政权的作用是最为突出的。
首先，公民环境知情的行政权指向。环境知情权兼具环境权和知情权的属性及内容。[[39]]所谓知情权又称为了解权、信息获得权。法治国家对公民知情权的保护原则主要有以下几项：第一，公开情报原则。依法公开情报是政府的义务，政府应当定期真实的公布情报。第二，同等获取原则。政府情报属于公共资料，任何公民具有同等资格享用。第三，政府负有举证责任原则。如政府拒绝公开有关情报，必须提供相关依据。第四，司法救济原则。如公民知情权受到侵犯，可寻求法律救济。考虑到政府情报公开可能与公共利益发生冲突，因而各国也规定了免除公开情报的范围，但是不得超过合理的界限。有学者认为，作为一定意义上社会权性质的知情权应该具备请求权权能。[[40]]由于环境的整体性、主体的多元性、对环境需求的多样性及社会中多重利益的存在，需要国家站在公共利益的高度，对环境进行管理、保护和分配，环境行政就是环境权实现的一个基本途径。由于环境问题的高度科技背景导致环境决策风险加大，环境行政面对多重利益冲突进行决策权衡，在不同利益主体积极参与下，使行政主体可以了解各方面的意见，理性地适用法律、做出决策。但环境参与权的行使需要一个前提就是要求存在一个对话的平台，使得双方站在一个平等的地位上处理相互的关系，这个平台必须建立在信息对称的基础之上，为此，公众必须拥有及时获得和充分了解真实信息的权利，国家负有环境信息公开的职责。我国修改后的环保法第53条规定：“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”明确了各级政府的环境信息公开的义务。
其次，国家环境保护的行政权指向。行政权与其他国家权力和社会组织的权力不同，相对于其他国家权力而言，它具有自由裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个人，它则具有强制性、单方性和优益性等特点。随着社会的发展和科技的进步，需要迅速处理的国内外事物越来越多，议会作为议事机构，办事程序复杂，不适应这种形势的需要，而行政机关实行的是责任制原则，上下级之间是隶属关系，这种情况必然要求强化行政权力，提高决策和办事效率。二战以后，许多西方国家通过重新制定或修改宪法来加强行政机关的权力。
具体到环境权以及环境保护，行政权在其中亦扮演着重要的角色。环境保护是行政机关特别是环保机关的基本职责，具体包括采取措施改善环境质量，改进环境设施，协调各有关机关保护环境，实施环境奖励制度等。世界各国环境保护的相关法律通过对行政权的环境保护职责的规定，从侧面体现了环境权的请求权功能。如美国国家政策法规定：“联邦政府负有责任，采取所有一切可行，且与国家政策之其它基本考虑相一致之措施，改进并协调联邦之计划、职能、方案与资源，以达到环境保护之目的。[[41]]再如我国修改后的环保法第6条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第8条规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”
（三）针对司法权的请求权
行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者。[[42]]司法权被认为是消极性的权力，但这并不是说司法机关不对公民承担积极的给付义务。实际上，司法机关最基本的职能即审判活动本身就可以被看作是对公民的积极给付。这就是所谓的“司法救济义务”，公民在自身权利受到侵害的情况下向国家提起诉讼，就是请求国家提供及时和公正的司法程序。环境司法是指，司法机关依照法定的权限和程序，对环境纠纷和环境犯罪案件进行侦查、起诉、审判和监督的活动。其目的和作用是，打击和制裁环境犯罪，
解决环境纠纷，维护法人和公民的环境权益，使环境得以保护。有学者主张，在环境保护的诸多政治机构中，环境保护部门无疑应该承担主要的角色，其应该认真履行环境执法部门应然的地位。在监督环境保护部门认真履行职责的诸多机制中，司法应该成为主要的力量，司法部门应该通过行政诉讼的形式监督环境执法部门严格履行其职责，防止权力寻租。[[43]]
四、环境请求权功能的制度实践及建议
“法律不仅是理性的产物，而且是一种特定的理性——实践活动理性的结果。”[[44]]我们对任何法律问题的探讨，均应结合现实实践。美国法学家庞德认为，看起来玄虚缥缈的权利要求或主张无不立基于丰富的社会生活之中。[[45]]宪法上探讨环境权的请求权功能，应以环境权的实际保障为最终目的，因此需要以请求权功能理论指导相关制度实践，同时通过制度实践检视理论的正当性及有效性。
（一）关于宪法上环境保护条款的解释
结合我国现行宪法第9条、第26条和第33条，可为环境权保护提供间接依据。从环境权作为一项基本人权的角度，宪法第33条可以提供保护依据。我国宪法第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”该两条规定明确了环境保护作为我国的一项基本国策。环境基本国策是国家环境保护义务的宪法规范形态，是对所有国家权力构成约束的“国家目标条款”。[[46]]尽管结合第33条可以证成对环境权的保护，但是从国策条款到权利条款，须依赖于宪法解释的功能，因此国家对公民环境权尊重和保障义务的履行仍然存在一定的不确定性。当代宪法解释的主要目的或功能就是，通过有说服力的、客观的宪法解释及时地解决社会发展中可能出现的冲突或问题。因此，应该借助宪法解释的手段分析权利内涵基于社会变迁而发生的变化并有效提出解决方案。[[47]]如果公民只是被动的因国家积极的环保行为而受益，对于我国特殊情形下的环境权保护是不够的。从这个意义讲，需要通过解释启动环境权的请求权功能。公民可以请求国家对环境条款和人权条款进行解释，明晰公民的环境权的内涵及国家的尊重和保障义务。当代的社会主义宪法更强调社会公平正义，这使得国家具有实现社会安全和社会正义的积极义务，国家必须努力创造条件为民众提供服务，而不仅仅止于国家单纯的道德义务。[[48]]但是我国目前的宪法解释制度并不健全，党的十八届四中全会明确指出，要健全宪法解释的机制和程序，因此应该尽快制定有关宪法解释程序的法律。建立健全的宪法解释制度才会保障宪法上环境保护条款解释的合理性及有效性。
（二）关于环境保护法上环境知情权的保障
修改后的环保法在第53条增加了环境知情权的规定，并明确了各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息。同时，修改后的环保法第6条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”该两条规定意味着，第一，公民可以启动环境权的请求权功能，请求政府公开环境信息，政府对环境信息公开须承担法律上的义务；第二，在公民环境权益受损的情形下，公民可以启动请求权功能，主张权益受损补偿或赔偿。目前在我国的制度实践中，司法上开始逐步支持环境权主体要求政府公开环境信息的主张。例如，全国最高法院公布的“2013年法院审理政府信息公开十大案例”中就存在一例公民个人因为自身利益，而提起的要求环境信息公开的行政案件。原告为公民余穗珠，被告为海南省三亚市国土环境资源局。[[49]]在此案中，法院支持了公民的环境信息公开的请求。在制度实践中对环境知情权的保障，关键在于合理区分政府信息与商业信息，特别是应尽量减少将原本属于政府的环境信息混同于商业信息而不予公开的情形，同时也应该尽量减少将一般性的政府环境信息混同于国家机密而不予公开的情形。
（三）关于环境公益诉讼制度的推进
修改后的环保法增加规定，对污染环境，破坏生态，损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼。这意味着从法律上对环境公益诉讼予以了肯定。但此规定只解决了环境公益诉讼的资格及条件问题，环境公益诉讼的取证以及针对国家的消极环境保护行为能否提起诉讼，尚未确定，因此在此种情形下，也需要启动公民的环境请求权功能。
第一，尽量减少国家的消极环保行为。国家的消极环保行为可称之为环境行政不作为，主要表现为消极不履行义务，通常不会立即直接戕害环境行政相对人的环境权益，具有潜伏性。但以下两种情形对公民的环境利益会造成直接的侵害，即：（1）遭受或可能遭受环境污染危害的公民、法人或其他组织请求保护其权益而未处理未予保护或未予答复的；（2）遭受或可能遭受行政相对人违法排放污染物污染危害的公民、法人或其他组织请求予以处理、制止排污行为以保护其权益而没有处理、制止或不予答复的。政府的消极环保行为属于党的十八届四中全会中所反对的“怠政”和“懒政”现象，应该通过法律制度的设计尽量减少此类情形。
第二，请求国家在环境公益诉讼中采取一定的程度的积极司法，以有利于公民环境权的实现，从而取得环境治理的应有效果。基于环境问题的复杂性和环境权的社会权属性所表现的对国家的高度依赖性，环境司法不能过于中立，应该站在保护环境资源的立场上，作出有利于环境权益的司法裁判。环境利益由于与个人基本的生存权、健康权和自由权息息相关，所以更应该要得到司法的特别保护。同时，司法节制未必能够保证法院对环境政策持中立立场。[[50]]环境公益诉讼往往伴随着环境行政不作为或环境取证的艰难，在此种情形下，法院对环境诉讼的裁判，除了依据一般的证据理论，还应进行价值判断。庞德认为：“法官的判断视野中，价值判断较之事实判断在实现司法权的社会整合功能方面有着更为重要和深远的意义”[[51]]因环境权保障而产生的预期利益，对于公民、社会及国家均具有重大性及可持续性价值。因此，环境权的保障对司法积极主义是存在客观价值要求的。但事实上，由于环保意识在我国普遍不强，有人对2003-2013 年媒体公开报道的23起典型环境公益诉讼案件为实证研究样本，发现面临服务经济发展、保障社会稳定的现实压力，司法机关的态度极为审慎，不敢贸然受理环境公益诉讼案件。[[52]]因此，应以环保法修改支持环境公益诉讼为契机，改变证据规则，有效借鉴德国的表见证明（即运用一般的生活经验法则推理）以及日本的大致推定（即在因果关系发生机制仍不明确的情况下，也能够认定存在因果关系）等经验有效推进环境公益诉讼的制度实践。
注释:
[[1]] 笔者曾经论证并提出，人文主义和生态主义可以融合，环境保护与经济发展可以协调。参见张震：《作为基本权利的环境权研究》，法律出版社2010年版，第43-48页。
[[2]] 《74个城市空气质量仅3个达标》，《新京报》2014年6月5日，第14版。
[[3]] 张文显：《和谐精神的导入与中国法治的转型—从以法而治到良法善治》，《吉林大学社会科学学报》2010年第3期，第11页。
[[4]] 20世纪90年代关于环境权研究的代表性文章有，李艳芳发表在《法律科学》1994年第6期的《环境权若干问题探究》，吕忠梅发表在《法学研究》1995年第6期的《论公民环境权》，陈泉生发表在《中国法学》1997年第2期的《环境权之辨析》，陈泉生发表在《法学评论》1999年第2期的《论环境权的救济》等。总体上来看，在该时期，学者们对环境权的研究，重点放在公民环境权上，大多认为环境权是一项人权，探讨了环境权的内容及救济，形成了对公民环境权的较为完整的研究，值得一提的是，在90年代已经有学者主张用宪法保障环境权。可以说，90年代的环境权研究是国内环境权研究一个非常重要的阶段，比80年代的研究有所深化，又为以后的研究提供了基础和素材。进入21世纪，学者们继续对环境权进行研究。其中较有影响的文章有，吕忠梅发表在《法学研究》2000年第6期的《再论公民环境权》，吕忠梅发表在《法律科学》2000年第5期的《环境权力与权利的重构——论民法与环境法的沟通和协调》，朱谦发表在《中国法学》2001年第3期的《公民环境权的法律属性》，陈泉生发表在《福州大学学报》（哲学社会科学版）2001年第4期的《环境时代与宪法环境权的创设》，徐祥民发表在《中国社会科学》2004年第4期的《环境权论——人类发展历史分期的视角》，朱谦发表在《法律科学》2004年第5期的《环境权问题：一种新的探讨路径》，周训芳发表在《比较法研究》2004年第5期的《欧洲发达国家公民环境权的发展趋势》，蔡守秋发表在《现代法学》2013年第6期的《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，吴卫星发表在《法学评论》2014 年第 5 期的《我国环境权理论研究三十年之回顾、反思与前瞻》等。在该时期，学者们对环境权的研究有所深化，也有所分化。学者们也试图跳出环境法的视野，尝试从宪法、民法的视角研究环境权；也有学者从环境权公益性的角度，指出环境权与民法上权利的本质差异性。近年来，还出版了专门论述环境权的著作，如2003年由法律出版社出版的周训芳著：《环境权论》，2004年由北京大学出版社出版的徐祥民等撰写：《环境权——环境法学的基础研究》，2005年由中国人民大学出版社出版的吕忠梅著：《沟通与协调之途——公民环境权的民法保护》，2007年由法律出版社出版的吴卫星著：《环境权研究——公法学的视角》，2010年由法律出版社出版的张震著：《作为基本权利的环境权研究》，以及2011年由复旦大学出版社出版的侯怀霞著: 《私法上的环境权及其救济问题研究》等书。这些著述比较全面地对我国环境权理论研究进行了回顾、整理与归纳。
[[5]] 参见张震：《作为基本权利的环境权研究》，法律出版社2010年版，第32-42页。
[[6]] See Alexander M.Bickel,The Least Dangerous Branch:The Supreme Court at the Bar of Politics,New Haven:Yale University Press,1986,p.16.
[[7]] 参见陈新民：《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第687-703页。
[[8]] See Charlotte Towle,Common Human Needs：An Interpretation for Staff in Public Assistance Agencies,On Social Work And Social Casework,Vol.1,1945, p.12.
[[9]] 王泽鉴：《法律思维与民法实例———请求权基础理论体系》，中国政法大学出版社2001年版，第68页。
[[10]] [德]卡尔·拉伦兹：《德国民法通论》(上册)，王晓晔等译，法律出版社2003年版，第323页。
[[11]] 转引自金可可：《德国民法上的请求权概念》，《求索》2007年第3期，第89页。
[[12]] [德]卡尔·拉伦兹：《德国民法通论》(上册)，王晓晔等译，法律出版社2003年版，第322页。
[[13]] 王利明：《民法总则研究》，
中国人民大学出版社2003年版，第215页。
[[14]] 徐以祥：《行政法上请求权的理论构造》，《法学研究》2010年第6期，第29、64页。
[[15]] 转引自徐以祥：《行政法上请求权的理论构造》，《法学研究》2010年第6期，第31页。
[[16]] 参见徐以祥：《行政法上请求权的理论构造》，《法学研究》2010年第6期，第34-36页。
[[17]] 王锴：《行政法上请求权的体系及功能研究》，《现代法学》2012年第5期，第81页。
[[18]] [日]大须贺明：《生存权论》，林洁译，法律出版社2001年版，第199页。
[[19]] 赵红梅、于文轩：《环境权的法理念解析与法技术构造—一种社会法的解读》，《法商研究》2004第3期，第48页。
[[20]] Robert·Alexy,A Theory of Constitution Rights,Translated by Julian Rivers,Oxford: Oxford University press,2002,p.19.
[[21]] 关于环境权基本权利属性的论证，参见张震：《作为基本权利的环境权研究》，法律出版社2010年版，第61-69页。
[[22]] 张震：《住宅自由权到住宅社会权之流变》，《求是学刊》2015年第3期，第105页。
[[23]] 本文有关环境权防御权功能的论述，参见张震：《作为基本权利的环境权研究》，法律出版社2010年版，第82-89页。
[[24]] 郑贤君：《非国家行为体与社会权—兼议社会基本权的国家保护义务》，《宪法研究》（第10卷），四川大学出版社2009年版，第1页。
[[25]] 郑磊：《民生问题的宪法权利之维》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2008年第6期，第78页。
[[26]] 苏永饮：《部门宪法》，元照出版公司2006年版，第6页。
[[27]] 郑磊：《民生问题的宪法权利之维》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2008年第6期，第79页。
[[28]] 张震：《八二宪法的人权逻辑——以三十年社会变迁为背景》，《北方法学》2012年第6期，第37页。
[[29]] 参见[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第20-25,31-35页。
[[30]] 周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第256页。
[[31]] 公丕祥：《法制现代化的理论逻辑》，中国政法大学出版社1999年版，第73页。
[[32]] 孙笑侠：《论法律与社会利益—对市场经济中公平问题的另一种思考》，《中国法学》1995年第4期，，第54页。
[[33]] 参见陈新民：《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第690页。
[[34]] 温泽彬：《美国法语境下公民福利权的证成及其启示》，《法商研究》2014年第4期，第147页。
[[35]] 参见许育典：《宪法》，元照出版公司2006年版，第110-111页。
[[36]] 参见张震：《我国宪法文本中“受教育义务”的规范分析—兼议“孟母堂”事件》，《现代法学》2007年第3期，第23-24页。
[[37]] 常纪文：《环境立法应如何给公众参与下定义？》，《中国环境报》2014年12月24日，第2版。
[[38]] 参见朱谦：《环境知情权的缺失与补救——从开县井喷事故切入》，《法学》2005年第6期，第61页。
[[39]] 马燕、焦跃辉：《论环境知情权》，《当代法学》2003年第9期，第20页。
[[40]] 刘飞宇：《论知情权的请求权能》，《国家行政学院学报》2004年第6期，第83页。
[[41]] 参见《美国国家环境政策法》，http://www.enlaw.org/flfg/gwfg/200605/t20060514_4725.htm，2014年12月25日访问。
[[42]] [德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第100页。
[[43]] 张怡、王慧：《美国现代环境司法价值观演变及其启示》，《河北法学》2007年第4期，第47页。
[[44]] 葛洪义：《法与实践理性》，中国政法大学出版社2002年版，第88页。
[[45]] [美]罗斯科?庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社2002年版，第7页。
[[46]] 陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，《法学研究》2014年第3期，第62页。
[[47]] 张震：《住宅自由权到住宅社会权之流变》，《求是学刊》2015年第3期，第105页。
[[48]] 张震：《宪法上住宅社会权的意义及其实现》，《法学评论》2015年第1期，第37页。
[[49]] 具体案情为：在紧临海南三亚金冕混凝土有限公司海棠湾混凝土搅拌站处，余穗珠种有30亩龙眼果树。为掌握搅拌站产生的烟尘对周围龙眼树开花结果的环境影响情况，2013年6月8日，余穗珠请求三亚市国土环境资源局公开搅拌站的相关环境资料。三亚市国土环境资源局同意公开其中的一份文件，另外3份文件中有2份属于内部事务形成的信息，不宜公开，而《项目环评影响报告表》是企业文件资料，不属政府信息，也不予公开。三亚市城郊人民法院经审理认为，原告请求公开的信息包括了政府环境信息和企业环境信息。对此，应遵循的原则是，不存在法律法规规定不予公开的情形，而且确实是申请人自身生产、生活和科研所需要的，一般应予公开。
[[50]] Robert Glicksman and Christopher H.Schroeder,“EPA and the Courts : Twenty Years of Law and Politics”,54 Law & Contemp 249,273(1991).
[[51]] [美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第55页。
[[52]] 纪鹏辉、张营营：《环境公益诉讼证明标准降低之探析—基于近十年环境公益诉讼典型案例的实证分析》，《山东审判》2014年第4期，第14页。
作者：张震，中国人民大学法学博士，西南政法大学法学博士后，宪法教研室主任，中国宪法学研究会理事，行政法学院副教授。
文章原载：《当代法学》2015年第4期，发表时有删改。
