何虎生 王超：中国共产党宗教政策形成过程中的法治思维

    摘要：全面依法治国是党坚持和发展中国特色社会主义战略布局的重要组成部分。纵观党的宗教政策的形成过程，法治思维贯穿其中，对我们今天推进宗教工作法治化仍有现实意义。
    关键词：中国宗教;宗教政策;宗教;法治;思维
    全面依法治国是以习近平为总书记的党中央坚持和发展中国特色社会主义战略布局的重要组成部分。依法治国首先需要树立法治思维，不仅要树立法治的观念，更要强调法治的施行。纵观党的宗教政策的形成过程，法治思维贯穿其中，对我们今天推进宗教工作法治化仍有现实意义。
    一、新民主主义革命时期，法治思维在党的宗教政策形成过程中逐步显现
    党的宗教政策有一个产生和发展的过程。党成立之初，在制定宗教政策时，承认人民有宗教信仰自由的权利，认为“只要是赚工钱的工人，不论男、女、老、少，信仰，……等区别，都须加入工会”。大革命失败后，党的宗教政策既有保护宗教信仰自由的规定，又有反对和限制宗教的内容。1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》从信仰自由、政教分离等方面对宗教问题作了政策性规定，是党的宗教政策初步形成的标志。抗日战争时期，党实行建立、扩大和巩固抗日民族统一战线的宗教政策，“根据信教自由的原则，中国解放区容许各派宗教存在。不论是基督教、天主教、回教、佛教及其他宗教，只要教徒们遵守人民政府法律，人民政府就给以保护。信教的和不信教的各有他们的自由，不许加以强迫或歧视。”党的宗教政策适应形势的变化而不断发展。解放战争时期，党采取了没收封建的宗教土地、废除封建的宗教特权、驱逐外国教会在华势力的宗教政策。1949年9月，《中国人民政治协商会 议共同纲领》通过国家根本大法的形式对公民的宗教信仰自由权利作了规定，既是党在新民主主义革命时期宗教政策的一个总结，也是新中国依法保障公民宗教信仰自由的开端。
    从《宪法大纲》到《共同纲领》，是法治思维在党的宗教政策形成过程中的具体体现。1931年的《宪法大纲》是中共局部执政史上第一个具有宪法性质的文件，第十三条规定：“中国苏维埃政权以保障工农劳苦民众有真正的信教自由的实际为目的。绝对实行政教分离的原则，一切宗教不能得到苏维埃国家的任何保护和供给费用，一切苏维埃公民有反宗教的宣传的自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时才能许其存在。”这是党用法律解决宗教问题的开端，也是党在制定宗教政策过程中运用法治思维的初步体现，并被继承和延续下来。1934年1月《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1941年11月《陕甘宁边区施政纲领》、1946年《陕甘宁边区宪法原则》等都有关于解决宗教问题的政策性规定。1949年9月，在新中国具有临时宪法性质的《共同纲领》总纲第五条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”以《宪法》来保障公民的宗教信仰自由权，说明法治思维在党内已经明确，在党运用法治思维制定宗教政策过程中具有里程碑意义。
    新民主主义革命时期，法治思维在党的宗教政策形成过程中有成功的经验，也有一些不足。一方面，宗教政策不断完善，越来越符合中国的国情，如主张宗教信仰自由和政教分离，妥善处理少数民族宗教问题，团结宗教界人士和信教群众，注重宗教政策的灵活性和策略性，在抗日战争时期，保护外国传教士的正当宗教活动及其合法权益，在解放战争后期，保护城市中正当宗教活动和宗教财产，以及依法管理城市中一般性宗教事务的政策等，都是符合中国国情和中国革命实际的，对团结宗教界人士和信教群众，争取新民主主义革命胜利发挥了作用。另一方面，受制于当时的客观条件，难免有局限性。如1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》既规定 ： “在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女，种族，宗教，在苏维埃法律面前一律平等”，又规定“只有军阀，官僚，地主，豪绅，资本家，富农，僧侣及一切剥削人的人和反革命分子，是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的”。从中可以看出，对信教群众和宗教界人士进行了阶级划分、区别对待，这里的宗教信仰自由政策只是针对苏区的工农劳苦民众而言的，而限制和反对宗教的相关政策则是针对剥削阶级和宗教界上层人士的。这种从阶级立场出发制订的宗教政策，既有符合当时宗教实际和党在民主革命时期历史使命的积极一面；也有违背宗教是个人的信仰、是个人私事的属性，在具体执行中打击面过宽、宗教政策覆盖面窄等负面影响。
    二、社会主义建设时期，法治思维在党的宗教政策形成中曲折发展
    新中国成立后，党首先确立了宗教信仰自由、政教分离和与宗教界人士结成统一战线等政策， 之后党的宗教政策有很大波动，但这三个基本原则在法理上没有变，其依据就是1954年《中华人民共和国宪法》。 该宪法中，“第八十六条，中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但是有精神病的人和依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外。”“第八十八条，中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。”以国家根本大法和正式宪法条文的形式规定了公民宗教信仰自由的权利，为党执政后依据宪法，制定其他宗教法律法规和政策提供了依据，成为新中国党的宗教政策形成过程中运用法治思维的标志。
    从1954年《宪法》到1978年《宪法》，法治思维曲折发展。1957年，随着党的指导思想“左”倾化，宗教政策也日益“左”倾。“文革”爆发后， 宗教工作陷入瘫痪，宗教界人士受到迫害。在以阶级斗争为纲的思想主导下，1975年《宪法》第三章第二十八条中规定：公民“有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由”。1978年再次修订《宪法》，由于没有对“文革”错误拨乱反正，第三章第四十六条仍旧沿用了1975年《宪法》中有关宗教问题的规定。如果将新中国成立到1978年 期间 颁布的三部宪法稍作比较，不难发现，1975年和1978年《宪法》在规定宗教信仰自由的同时，也强调“不信仰宗教、宣传无神论的自由”。本来宗教信仰自由已经包含了“不信仰宗教、宣传无神论的自由”，在这里强调不信教和无神论，是“文革”期间阶级斗争思维的体现，违背党的宗教政策形成过程中一贯的法治思维。
    法治思维的曲折发展导致党的宗教工作遭遇挫折。新中国建立后，以宪法的形式确立宗教政策，公民宗教信仰得到尊重与保护，党在处理宗教问题的实践中总结出宗教“五性”论，宗教制度改革后中国宗教发生了与新中国相适应的积极变化，这些都是在宪法保障下，党在宗教理论和实践上取得的重大成就。1957年以后，特别是“文革”开始后，由于“左”倾思想的影响，违宪违法事件频繁发生，法律的神圣地位受到挑战，党的宗教信仰自由政策受到严重破坏，宗教工作部门瘫痪，宗教活动场所关闭，宗教界人士遭受迫害，极大地挫伤了宗教界人士和信教群众的积极性，搞垮了党的宗教工作干部队伍，给党的宗教工作带来重大损失，教训是十分深刻的。
    三、新时期以来，法治思维在党的宗教政策形成过程中得到贯彻落实
    新时期以来，以邓小平为核心的党的第二代领导集体，恢复宗教事务部门，复查、平反宗教界冤假错案，落实宗教团体的房产，恢复开放宗教活动场所，恢复、建立各地爱国宗教团体和组织，恢复和新办许多宗教院校，有计划地培养了一批爱国宗教教职人员，指出“宗教信仰自由的政策，是我们党根据马克思列宁主义理论所制定的、真正符合人民利益的惟一正确的宗教政策”。通过以上措施，党实现了宗教工作的拨乱反正。1982年中央19号文件与此后党和政府及有关部门相继通过的有关宗教问题的通知、报告、文件、法律条文等，特别是1982年《宪法》，共同构成新时期党和政府关于宗教问题的政策体系， 而 法治思维更是贯彻其中。
    从1982年《宪法》到四次修宪，法治思维被提升到了新的高度。1982年中央19号文件，第一次提出要制定宗教法规，“为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制定切实可行的宗教法规。”1982年宪法第三十六条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力支配。”在广泛征求意见的基础上，删除了“不信仰宗教”“宣传无神论的自由”等内容，在宗教与个人、宗教与国家、宗教与社会、中国宗教与外国宗教的关系等方面规定得更加具体，更加顺应时代要求，使法治思维成为党制定宗教政策的基本思维。在1982年《宪法》的基础上，1988年、1993年、1999年、2004年曾四次修正《宪法》，但是关于宗教问题的规定一直没有改变过，党在制定和不断完善宗教政策过程中坚持了法治思维。
    此后， 在法治思维指导下，党的宗教政策不断完善。
    一方面，依法管理宗教事务成为全社会的共识。1991年2月，中央6号文件提出要“依法对宗教事务进行管理”，并对其做了明确界定：“政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督”。依法管理宗教事务有利于保护正常的宗教活动和宗教界的合法权益，也有利于防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，有利于抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透，依法管理宗教事务是党制定宗教政策过程中法治思维最集中的体现。
    另一方面，中国的宗教法律法规体系初步确立。目前我国已颁布宗教行政法规 2 部、部门规章 11 部、地方性法规和政府规章 60 余部，以宪法为核心，其他法律为支持，以《宗教事务条例》为主体，其他行政法规和规章 为 补充的法治管理框架初步确立。宗教法律体系的建立健全，使宗教事务管理部门能够依法管理，宗教界的活动也有法可依，党制定宗教政策过程中的法治思维已经全面树立和贯彻执行。
    党的宗教政策形成过程告诉我们，树立和践行法治思维是党的宗教政策不断完善的重要途径。目前，一是要不断完善宗教方面的法律法规。良法是善治的前提，运用法治思维不断完善宗教方面的法律法规，构建更为完备的宗教法治体系，才能够切实保障公民宗教信仰自由 的 权利，并为依法管理提供法律法规依据。二是提高宗教事务部门干部的法治素养。应当积极运用法治思维和法治方式推进宗教工作的法治化，充分运用法律法规化解宗教方面的矛盾和问题。三是推动宗教界人士和信教群众法律思维的树立。宗教界人士和信教群众既要严格依法依规开展宗教活动，也要提高维 护自身合法权益的意识。总之，只有坚持法治思维，才能够更加有效地推进宗教工作法治化，有效解决中国的宗教问题，实现全面依法治国和建设社会主义法治国家的战略目标。