余凌云：中国宪法史上的国徽
余凌云摘要: 国徽是国家的象征。国徽的宪法意义与国旗一样，但它是静态的，使用的场合不如国旗多；国徽制定的频度也远远少于国旗、国歌，仅有三次，并不随着政权的更迭而制作。北洋政府时期曾制定十二章国徽，国民党执政时期制定了青天白日徽，至今在我国台湾地区延用，新中国建立后制定了中华人民共和国国徽。
关键词: 国徽 宪法史 意义 制度
一、国徽小史
关于国徽的研究，主要围绕建国初期的设计与审议，探究史实，勘误辨伪。其中，以清华大学建筑学院秦佑国教授的研究最为详实，中国社科院文学所的李兆忠也叙述得仔细，但个别观点却与前者相左，比如，梁思成是否反对天安门图案。
在我国，国徽的出现远晚于国旗、国歌。制定的频度也远少于国旗、国歌，仅有三次，并不随着政权的更迭而制作。北洋政府时期曾制定十二章国徽，国民党执政时期制定了青天白日徽，至今在我国台湾地区延用，新中国建立后制定了中华人民共和国国徽。
（一）北洋政府的十二章国徽
十二章国徽为1913年2月至1928年间中华民国北洋政府时期的国徽，又称“嘉禾国徽”。袁世凯复辟，建立“洪宪帝制”，也沿袭将其作为国徽。[1]
1912年8月，当时就职于中华民国教育部的鲁迅、钱稻孙、许寿裳三人受命绘制国徽图案，由钱稻孙绘图，鲁迅执笔说明，于8月28日完成，1913年2月发表。鲁迅时任教育部第一科科长，该科主管文博、美术工作。
图案参考了西方纹章的布局，采用了中国古代礼服的十二章花纹，也就是日、月、星辰、山、龙、华虫、宗彝、藻、火、粉米、黼、黻等十二种吉祥纹章的图样。[2]鲁迅等人认为，十二章作为一个整体，乃“美德之最，莫不赅备”。[3]
对于十二章国徽，几乎没有什么文献专门研究，只在鲁迅日记、钱币研究中偶有涉猎。可以想见，它应该没有多大影响，也不流行。就其制定的程序看，也比较草率。由教育部指定其下属科室负责设计，呈送国务院会议讨论决定。[4]
（二）国民党时期的青天白日国徽
中华民国国徽是中华民国主权的象征和标志，以陆皓东所设计的青天白日旗为蓝本制作，[5]1928年12月17日，南京国民政府国务会议决议，公布《中华民国国徽国旗法》，确定青天白日为国徽。图案取自党旗，其政治趣味与国旗是一样的。
（三）中华人民共和国的国徽
1949年7月9日，中国人民政治协商会议筹委会第六小组召开第一次会议，决定成立由翦伯赞、蔡畅、李立三、叶剑英、田汉、郑振铎、廖承志、张奚若等组成的国旗、国徽评委会。
1949年7月10日，在《人民日报》等各大报刊上刊登《征求国旗、国徽图案及国歌词谱启事》。对国徽的设计要求是：（1）中国特征；（2）政权特征；（3）形式须庄严富丽。8月5日，第六小组举行第二次会议，决定聘请徐悲鸿、梁思成、艾青为国旗国徽评选委员会顾问。截至8月15日，收到900多件图案，选出28件送国徽评选小组初选，但均未达到要求。[6]8月24日，国徽评选委员会向全国政协报告：“因收到的作品太少，且也无可采用的，已另请专家拟制，俟收到图案之后，再行提请决定。”
1949年9月25日，毛泽东、周恩来在中南海丰泽园召开会议，协商国旗、国徽、国歌等问题。与会者对国徽应征图稿都不满意，毛泽东最后说：“国旗决定了，国徽是否可慢一点决定？”9月27日，第一届中国人民政治协商会议第一次全体会议讨论并通过了国旗、国都、纪年和国歌四个决议案，只有国徽暂付阙如。大会主席团决定，邀请专家另行设计国徽图案。
会后，根据周恩来的意见，全国政协邀请了梁思成、张仃各自组队，分别设计。以梁思成、林徽因为首的清华大学营建系设计小组，成员包括莫宗江、邓以蛰、王逊、高庄；以张仃、钟灵为首的中央美术学院设计小组，成员有张光宇、周令钊、曹肇基。[7]
据说，在这之前，林徽因、张仃等人就已着手设计国徽了。张仃是“从延安时期起就作为党内第一设计专家”，林徽因深受中西文化的熏陶，他们各自代表着不同的风格与理念。
张仃和钟灵拿出的设计图案，仿自其刚完成的政协会徽，略作调整。先是地球，后改为天安门，配以齿轮、嘉禾、红绶。林徽因、莫宗江等设计的国徽图案，以玉璧为主体，以国名、五星、齿轮、嘉禾为主要题材，以红绶穿瑗的结衬托而成图案的整体。[8]
从后续的讨论看，对上述国徽设计要求（1）、（2）有更清晰的阐述，也有激烈的争论。
首先，毛泽东认为，“国旗上不一定要表明工农联盟，国徽上可以表明”。[9]这一点最早有共识，无论是梁思成、林徽因率领的清华大学设计小组，还是张仃、钟灵等领导的美术学院设计小组，都同意用“齿轮、嘉禾的结合”来代表工农联盟。
其次，在技术处理上，梁思成、林徽因等人认为，“国徽不能像风景画”、“国徽不能像商标”，张仃等人不以为然，“即使画成风景画亦无妨（世界各国国徽中画地理特征的风景画是很多的），不能因形式而害主题”。[10]
最后，在如何体现“中国特征”，连接传统与现代之间，有着不小的分歧；也是后来秦佑国和李兆忠撰文交锋之处。
梁思成认为，“在国徽上一定要把中国传统艺术表现出来”。[11]清华大学设计小组依托玉璧，传递“中国传统文化的内涵”“甚至连五星、齿轮这些象征革命的符号，都是从汉代铜镜中寻找造型依据，共和国的国名也指明用汉隶书写”。[12]正如林徽因等人在《拟制国徽图案说明》所言，“设计人在本图案里尽量地采用了中国数千年艺术的传统，以表现我们的民族文化；同时努力将象征新民主主义中国政权的新母题配合，求其由古代传统的基础上发展出新的图案；彩色仅用金、玉、红三色；目的在求其形成一个庄严典雅而不浮夸艳俗的图案，以表示中国新旧文化之继续与调和”。
50多年过去了，2010年李兆忠撰文，评价略显刻薄。在他看来，“这反映了设计者对那场革命认识上的某种错位”“无法明确体现中国共产党领导的那场新民主主义革命”“新生的革命政权实际上已被置于派生性的位置”“这种厚古薄今的做法，显然不合时宜”。[13]
后来，张仃倡议，以天安门形象来体现中国悠久历史与革命精神。这种设计实际上延续了其设计第一届全国政协会议纪念邮票和第一套开国大典纪念邮票的思路。几十年之后，张仃自己解释道，“天安门广场既是‘五四’运动的策源地，‘五四’运动标志着新民主主义革命的开始；天安门还是刚刚举行过开国大典的地方，中华人民共和国的成立标志着新民主主义革命的胜利，这两个重大历史事件都同天安门有关，所以我就把天安门设计进了国徽。”[14]
但是，梁思成是否曾反对将天安门放入国徽之中呢？学者有争论。据档案记载，在1950年6月11日召开的一次会议上，梁思成曾发言，“我觉得一个国徽并非是一张图画，亦不是画一个万里长城、天安门等图式便算完事。……而天安门西洋人能画出，中国人亦能画出来的，故这些画家所绘出来的都相同。然而并非真正表现出中华民族精神，采取用天安门式不是一种最好的方法，最好的是要用传统精神或象征东西来表现的。同时在图案处理上感觉有点不满意，即是看起来好像一个商标，颜色太热闹庸俗，没有庄严的色彩。”[15]这段话，在李兆忠读来，是梁思成反对的明证。但是，秦佑国开解道，梁思成只是谈样式，并没有反对天安门图案。没有争议的是，国徽最后的定稿，融合了上述两个设计小组的智慧。
1950年6月18日，第一届中国人民政治协商会议第二次会议通过中华人民共和国国徽图案及对该图案的说明。9月20日，毛泽东签署命令，公布中华人民共和国国徽。
中华人民共和国国徽的内容为国旗、天安门、齿轮和麦稻穗，象征中国人民自“五四”运动以来的新民主主义革命斗争和工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的新中国的诞生。[16]
1950年9月20日，中央人民政府委员会第八次会议通过了《国徽使用办法》。中央人民政府委员会办公厅公布了《中华人民共和国国徽图案制作说明》，第5条规定：“国徽之涂色为金红二色：麦稻、五星、天安门、齿轮为金色，圆环内之底色及垂绶为红色；红为正红（同于国旗），金为大赤金（淡色而有光泽之金）”。中华人民共和国国徽按照1950年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国国徽图案》和中央人民政府委员会办公厅公布的《中华人民共和国国徽图案制作说明》制作。
新中国成立40多年后，人大代表不断反映《国徽使用办法》已然滞后。一方面，“许多内容已不适应实际需要，如对使用国徽及其图案的范围规定得较窄，办法中列举的许多国家机构的名称已发生变化”；另一方面，“对国徽的制作、国徽的规格和对侮辱国徽者的处罚等许多重要内容，都未规定，从而造成了实际生活中国徽及其图案的使用情况比较混乱”。[17]因此，启动了新的立法。
1991年3月2日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国国徽法》，并由中华人民共和国主席颁布主席令，予以公布，自1991年10月1日起施行。
2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》，修改了《国徽法》中第13条关于治安管理处罚的规定，实质内容没有改动，只是因为2005年颁布了《治安管理处罚法》，原条文中对“治安管理处罚条例”的表述显然不妥，所以，予以删除。
二、国徽的宪法意义与制度
国徽是国家的象征。其宪法意义也与国旗一样。只是它是静态的，仅悬挂或者印制在公文证件上，不佐以一定的礼仪仪式、配以伴奏，渲染爱国主义、民族主义的色彩不那么浓厚。此其一。其二，国徽的使用范围、场合、便利等都不如国旗，也极容易被掩荫在国旗之下，被后者所替代。比如，游行示威集会的场合，多见飘扬国旗，少见扛抬国徽。
所以，清末没有制作的念头，北洋政府与国民政府制作了，也都是政府决定，没有通过议会议决，而且，都没有引起学者的关注，研究文献极少。开国大典临近，国徽方案始终未定。毛泽东说：“国徽是否可慢一步决定，原小组还继续设计，等将来交给政府去决定。”[18]可见，就当时情境与毛泽东的认识看，第一，国徽不似国旗、国歌般重要。第二，通过程序上也可以不由代议机关，而是交给政府。
有关国徽的规范性文件，我们共检索到22件。[19]其中国民政府时期1件，苏维埃政府时期1件，伪满洲国时期2件，新中国时期20件。
浏览有关规范，国民政府很简约，仅寥寥几条，涉及国徽的规格、尺度，不得随意缀置其他符号，不得用于商业标记等。至于何种场合、何种事项必须使用国徽，没有明确规定。迄今在台湾地区，实践上国旗、国徽可以随意选用。[20]新中国成立后，法制建设才渐趋完善。有关规定包括：（1）应当悬挂的机关与场所。（2）应当使用的范围。（3）对有关违法犯罪的制裁。（4）指定企业制作。[21]
在我看来，首先，指定企业生产，属于许可，弊大于利。其次，限定使用机关，仅允许国家机关、不许（不鼓励）民间悬挂、使用，似乎与国徽的教育功能不符，也与《国旗法》（1990年）倡导的鼓励公民升挂国旗的精神不一致。因此，可以进一步扩大国徽生产、使用范围，鼓励公民、企事业单位、社会团体挂用国徽，与此同时，应当明定制作规格、悬挂要求、使用规范，加强监督检查，严厉惩处违法行为，以维护国徽的神圣至尊。
注释:
*感谢施立栋博士帮助整理。
[1]http://zh.wikipedia.org/wiki/十二章國徽，2015年2月8日访问。
[2]http://zh.wikipedia.org/wiki/十二章國徽，以及 http://zh.wikipedia.org/wiki/中華民國國徽，2015年1月29日访问。
[3]参见顾奇、汤可可：《民国初年“十二章”国徽图币考略》，载《中国钱帀》1993年第3期。
[4]还有一说，国务院会议曾讨论过，却没有议决。参见顾奇、汤可可：《民国初年"十二章”国徽图帀考略》，载《中国钱帀》1993年第3期。
[5]http://zh.wikipedia.org/wiki/中華民國國徽，2015年1月29日访问。
[6]参见金建陵：《参与中华人民共和国国徽设计的胡允敬》，载《档案与建设》2009年第9期。陈学勇：《林徽因和新中国国徽》，摘自其著《莲灯微光里的梦——林徽因的一生》（人民文学出版社2008年版），载《党政论坛（干部文摘）》2009年第10期。
[7]参见李兆忠：《玉璧与天安门——关于国徽设计的回顾与思考》，载《书屋》2010年第2期。
[8]参见李兆忠：《玉璧与天安门——关于国徽设计的回顾与思考》，载《书屋》2010年第2期。
[9]参见秦佑国：《梁思成、林徽因与国徽设计》，载《建筑史论文集》（第11集），清华大学出版社1999年版。
[10]参见李兆忠：《玉璧与天安门——关于国徽设计的回顾与思考》，载《书屋》2010年第2期。
[11]参见秦佑国：《梁思成、林徽因与国徽设计》，载《建筑史论文集》（第11集），清华大学出版社1999年版。
[12]参见李兆忠：《玉璧与天安门——关于国徽设计的回顾与思考》，载《书屋》2010年第2期。
[13]参见李兆忠：《玉璧与天安门——关于国徽设计的回顾与思考》，载《书屋》2010年第2期。
[14]参见李兆忠：《玉璧与天安门——关于国徽设计的回顾与思考》，载《书屋》2010年第2期。
[15]参见李兆忠：《玉璧与天安门——关于国徽设计的回顾与思考》，载《书屋》2010年第2期；秦佑国：《梁思成、林徽因与国徽设计》，载《建筑史论文集》（第11集），清华大学出版社1999年版。
[16]http://www.gov.cn/test/2005-05/24/content_18248.htm,2015年1月25日访问。
[17] 1990年12月20日，在第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上，时任国务院法制局局长孙琬钟作了“关于《中华人民共和国国徽法（修改草案）））的说明”，http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050722210620.htm,2015年2月8日访问。
[18]参见秦佑国：《梁思成、林徽因与国徽设计》，载《建筑史论文集》（第11集），清华大学出版社1999年版。
[19]（1）国民政府时期的规范性文件，主要来自于台湾地区“国史馆”所编的《中华民国国旗与国歌史料》（“国史馆”2002年印行）一书。同时，参考了蔡鸿源主编的《民国法规集成》（黄山书社1999年版）一书，并结合了“大成老旧刊全文数据库”的检索（以“国徽”为标题关键词）。（2）苏维埃政府时期的规范性文件，来自于中共中央文献研究室与中央档案馆所编的《建党以来重要文献选编（1921—1949）》（中央文献出版社2011年版）一书，同时参考了蔡鸿源主编的《民国法规集成》（黄山书社1999年版）一书。（3）经查阅蔡鸿源主编的《民国法规集成》（黄山书社1999年版）一书，均没有找到北洋政府时期、汪伪国民政府时期和伪满洲国时期有关国徽的规范性文件。（4）新中国时期的规范性文件，主要来自于对“北大法宝”数据库的检索（以“国徽”为标题关键词），同时参考了中央档案馆所编的《中华人民共和国国旗国徽国歌档案》（中国文史出版社2014年版）一书。
[20]参见孙镇东：《国旗国歌国花史话》，1986年再版，第116页。
[21]有学者主张，第12条中“悬挂的国徽由国家指定的企业统一制作”修改为“悬挂的国徽由国家认定的有合法营业资质的企业制作”。参见张卉聪：《对我国国徽法相关问题的思考——兼与〈俄罗斯联邦国徽法〉比较》，载《山西高等学校社会科学学报》2010年第8期。
作者简介：余凌云，清华大学法学院教授。
文章来源：《中国法律评论》第4期。
