顾大松：公路收费制度不宜由行政法规确立
顾大松【中文摘要】交通运输部公布的《修订征求意见稿》调整了收费公路的性质、收费期限、收费形式等重要公路收费制度。其中，增加高速公路偿债期结束后基于管养目的的收费，既不具备现行《公路法》与《预算法》上的依据，也与现行《公路法》的相关禁止性规定抵触，并与《公路法》确立的“费改税”进程相悖。而《修订征求意见稿》调整公路收费年限、明确省级政府统一收费制度的内容，因其触及中央与地方在高速公路建设与管理方面的事权与财责分配，也涉及到政府还贷公路管理企业债务转换为政府债务的重要财政问题，依《立法法》第8条的立法保留要求，需要通过修改《公路法》的方式进行，而不宜由修改行政法规的形式确立。
【中文关键字】高速公路；管养；收费；立法保留
【全文】
2015年7月21日，交通运输部发布《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》（以下简称《修订征求意见稿》），并向社会公开征求意见。《修订征求意见稿》将原有的政府还贷公路、经营性公路调整为“政府收费公路”与“特许经营公路”；明确政府收费公路偿债期拟按实际偿清债务所需时间确定，各省实行统借统还；特许经营公路经营期一般不超30年，届满后与偿债期政府收费公路统一收费；偿债期、经营期结束后实行养护管理收费。[1]按照交通运输部政策法规司副司长魏东在新闻发布会上的介绍，这一修订的目标是：“普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金，对社会公众提供均等化的公共普遍服务；收费公路则由于以对特定用路群体提供效率服务为目标，用路者的使用频次存在较大差异，而宜采用直接收费的方式，其建设养护管理资金主要由用路者负担，解决税负不公平问题。通过《条例》的修订，努力构建‘以非收费公路为主、收费公路为辅的两个公路体系’。”[2]
《修订征求意见稿》涉及诸多重要的公路收费制度调整，其中代表性的是公路收费性质从政府还贷、经营性向政府收费、特许经营转变，各省级政府对公路收费实施统一借款、统一收费、统一还款，高速公路在偿债期结束后将长期基于管养的目的收费。这些重要的制度调整迅速引起了社会公众的热议，焦点之一是高速公路长期收费是否能通过行政法规的修订来确立，对此理论界与实务界存在不同的观点；而对省级政府对公路收费实施统一借款、统一收费、统一还款等，也存在诸多争议。本文尝试对该意见稿涉及的公路收费制度的重要调整进行分析，以明确公路收费制度调整的法治路径。
一、《修订征求意见稿》拟定高速公路长期收费制度缺乏上位法根据
《修订征求意见稿》属于行政法规的修改，因此其修订应遵循宪法法律的相关原则和规范。我国《宪法》第89条规定，国务院可以依据宪法和法律制定行政法规。也就是说，行政法规可以是职权立法，也可以是执行性立法。《公路法》第68条规定：“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。”这意味着《收费公路管理条例》属于执行性立法，其制定与修改须遵守上位法的规定。因此，我们可以结合该条例此次修订涉及的上位法来具体分析高速公路长期收费的合法性问题。
1．缺乏《预算法》依据。2015年7月21日，在交通运输部召开的《修订征求意见稿》新闻发布会上，参加发布会的交通干部管理学院张柱庭教授针对记者的提问指出，高速公路偿债或经营到期后基于养护需要收取通行费有《预算法》上的依据。其理由是：根据《预算法》，预算包括一般公共预算、政府性基金预算等。一般公共预算支出主要用于一般公共服务，如科教文卫体、农业环保等方面；而政府性基金预算则是依照法律法规规定在一定期限内向特定对象筹集的资金，专项用于特定公共事业的发展。[3]“结合高速公路选择性通行的特性，其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化，是有上位法依据的。”[4]
虽然《预算法》也规范实体问题，但其更多的内容与篇幅是对预算管理机构编制和修改预算草案的程序、行政机关修改和通过预算草案的程序、立法机关修改和批准预算的程序以及预算执行与监督过程中的职权与程序等预算管理流程方面的规定，因此主要是程序法。在程序法意义上，《预算法》中有关政府性基金预算管理规定应以相关实体法为依据。预算只是对公共资金的核算和管理方式，并不是政府获取资金的法律依据；《预算法》规定的政府性基金预算形式，只是用于核算和管理各种政府性基金的法律依据。“如果将来法律明确可以通过收费筹集高速公路养护费用，这笔资金的确也可能被纳入 政府性基金预算管理。但是，绝不能从《预算法》规定了政府性基金预算方式就推论出，所有的政府性基金都有了法律依据。”[5]《预算法》第9条明确规定：“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”这里的“法律、行政法规”即为政府性基金征收的实体法依据，具体到公路收费上，就是需要以《公路法》为中心的法律法规依据。也就是说，《预算法》不能确定高速公路偿债或经营期满后能否基于养护管理需要征收通行费，只能由实体法意义上的《公路法》来确定。因此，用程序法意义上的《预算法》关于政府性基金的相关规定来论证实体法上新的高速公路收费形式，是一种倒果为因的循环论证，也颠倒了《预算法》与《公路法》之间的法理逻辑。
2．缺乏《公路法》依据。有观点认为，高速公路偿债期届满后基于管养需要收费，其直接依据就是《公路法》第66条的规定，即“依照本法第五十九条规定受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路的养护工作，由各该公路经营企业负责”。有专家就表示：“事实上，30多年来，我国的收费公路一直都在执行‘收费养护’，征求意见稿只是延续并用文本确认了这一规定。《公路法》并没有对高速公路养护进行明确的规定，而此次征求意见稿提出用收费解决高速公路养护问题，不仅没有违反上位法，反而更是作为下位法对《公路法》具体的扩展，是对‘具体实施办法和步骤由国务院规定’的落实。”[6]
这一观点混淆了收费公路经营期内的收费与经营期届满后的收费。《公路法》第60条规定：“有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准，但最长不得超过国务院规定的年限。国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；公路建成后，由投资者收费经营。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。”上述规定以“收回投资并有合理回报的原则”确定经营性公路收费期限，因此，该法第66条规定的“经营性公路养护由各该公路经营企业负责”适用于收费公路经营期限内，并不包括经营期限届满后的情形。一旦经营期限届满，依《公路法》第65条的规定，由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。而且，作为实施《公路法》的下位法—《收费公路管理条例》第30条也规定：“收费公路的收费期限届满，必须终止收费。政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。”《收费公路管理条例》进一步明确收费公路收费期限届满后免费是对《公路法》相关规定的补充性规定，符合《公路法》的立法本义。因此，认为依据《公路法》第66条规定，高速公路在收费期限届满后可以基于养护征收通行费的观点，实际上是偷换法律概念，混淆了现行《公路法》与《收费公路管理条例》一以贯之的立法本义。
二、《修订征求意见稿》拟定高速公路长期收费制度与上位法相抵触
《公路法》第68条规定：“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。”该条规定是《收费公路管理条例》制定的直接法律依据，同时意味着《收费公路管理条例》可以对《公路法》有关收费公路的条文进行细化与补充。但是，依据上位法与下位法之间的效力位阶规则，行政法规对上位法的修改与补充仍然要受到“不抵触”规则的限制。
1．直接与《公路法》禁止性规定抵触。《公路法》第58条规定：“除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。”这条规定实际上是对作为下位法的《收费公路管理条例》设定新收费形式的限制性规定。而《公路法》第59条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。”
分析《公路法》第58条与第59条的逻辑关系并结合《收费公路管理条例》第10条规定来看，现行法律确立的收费公路只有两种，即政府还贷收费公路与经营性公路，其中经营性公路可以是国内外经济组织依法投资建成的公路，也可以是受让政府还贷公路形成经营性公路。基于此，相应的公路收费法定形式只存在两种类型—还贷性质的收费与经营性质的收费，非上述两种形式的公路收费形式依《公路法》第59条规定受到明令禁止。因此，在《公路法》第58条和第59条没有修改的情况下，直接通过《收费公路管理条例》增设高速公路偿债到期后基于管理养护目的公路收费形式，显然与《公路法》第58条和第59条抵触。
2．与《公路法》确定的“费改税”进程相悖。1999年4月29日，第九届全国人大常委会第十次会议表决关于修改公路法决定的草案，准备通过立法修订的方式实施“费改税”改革，取消旧有的养路费等多种行政收费，代之以征收成品油消费税（即通常所说的“燃油税”）筹集公路养护资金。但是，由于“费改税”事关重大，在全国人大常委会的表决中，参会的125位人大常委中有77票赞成，6票反对，42票弃权，赞成票未达到当时常委会全体成员154人的过半数，关于修改公路法决定的草案未获通过。[7]1999年10月31日，经过再次审议，第九届全国人大常委会第十二次会议最终通过了《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》，将原《公路法》第36条修改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”同时，《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》第二部分要求：“国务院在制定将公路和车辆收费改为征税的实施办法时，应当取消各种不合理收费，确定合理的征税幅度，并采取有效措施，防止增加农民负担，同时防止增加车辆用油以外的其他用油单位的负担。”全国人大常委会的修法决议包含着减少公路收费形式，通过统一税收方式处理公路建设与管理难题的立法意图。“费改税以后，要把税费同时存在的现象予以清理，或者以税的形式出现，或者取消收费将费转移到其他税种中去。”[8]2009年1月1日起实施的成品油税费改革，在未增加税种的情况下，利用2008年底至2009年国际油价屡创新低的契机，通过提高价内征收汽油消费税税额的方式，[9]利用窗口时间，在不提高国内成品油价格的情况下适时推行“费改税”；同时，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等6项收费，逐步有序地取消了政府还贷二级公路收费。这一改革较好地抓住了“费改税”推出的时机，加之改革时实际成品油价格未提高，引发的社会震动小；同时，直接取消了6种行政收费也取得了较好的效果。
不过，“费改税”成功启动以后，仍然存在一些尚未理顺的“费”与“税”的关系。如车辆驶入收费公路时，就存在车辆使用人交纳的通行费与通行期间消耗燃油承担的税费重叠的问题。不论是车辆驶入收费公路还是非收费公路，一般情况下均要消耗燃油，这一过程实际上就是车辆使用人为国家支付燃油税、为公路筹集养护资金的过程，
也是“用路者付费”的深层次体现。但是，根据《公路法》第66条的规定，经营性公路的养护由该公路经营企业负责，而公路经营企业的收入又主要来源于公路收费，这就意味着车辆使用人利用经营性公路时消耗燃油所承担的税负只用于非经营性收费公路的养护；而在经营性公路上行驶时，车辆使用人既要为其没有利用的非经营性公路养护买单，又要为公路经营企业的养护（同时包括其投资与回报）买单。也就是说，在现行收费公路制度下，车辆使用人利用经营性公路通行时，既通过燃油消耗承担了非经营性公路的养护资金筹集义务，又通过支付通行费方式承担了经营性公路的养护成本。在税与费的关系问题上，车辆使用人受到了双重征收，这恰恰是国家在完善通行费价格形成机制过程中应当通过深化改革方式加以厘清的。
然而，《修订征求意见稿》有关通行费价格形成机制的条款并未提出上述双重征收问题的解决方案。例如，对于新增的偿债到期后高速公路基于养护管理需要收费的价格标准，该意见稿第17条明确了“应当低于偿债期和经营期的收费标准”要求，却未提及对收费公路的税与费双重征收问题的解决方案，其确定标准仍为“实际养护运营管理成本、当地物价水平以及交通流量等因素”。与此同时，交通运输部明确提出，通过增设高速公路偿债期结束后基于养护管理需要的收费形式，要将“收费公路体系”与“非收费公路体系”的“两个路网体系”法律化，并作为长期的交通发展战略。[10]如果这一战略不能解决成品油税费改革在收费公路上对车辆双重征收的问题，又在高速公路上恢复传统的养路费征收，那就没有准确把握上个世纪末《公路法》修订所确立“费改税”的改革精神。这种做法与“费改税”进程相悖，必然是一个存在重大缺陷的交通发展战略，无法支撑国家长远的交通发展。
三、公路收费制度的重要调整属于立法保留事项
《立法法》第8条、第9条对于立法保留设定了两种情形：一是属于该法第8条规定的范围，一般情况下应由全国人大及其常委会制定法律；二是该法第8条规定的范围在尚未制定法律的情况下，可由全国人大或全国人大常委会授权国务院先行制定行政法规，但“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”，这就是法律相对保留与绝对保留的范围。因此，判断《修订征求意见稿》能否规定公路收费的重要制度的首要标准就是其是否涉及《立法法》第8条、第9条规定的事项。具体而言，主要包括高速公路统一收费是否属于税收基本制度、对非国有财产的征收和征用、财政基本制度或其他立法保留的重要事项。
1．高速公路统一收费不属于税收事项。《修订征求意见稿》引发的质疑之一就是其第9条将现有《收费公路管理条例》第10条的“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”调整为“政府收费公路中的高速公路，由省、自治区、直辖市人民政府实行统一举债、统一收费、统一还款”。该条款将原来部分省级交通主管部门实施的统贷统还推广到所有省级范围，并明确为政府债模式。实行高速公路省级范围内统一收费，实质上是实现高速公路偿债期结束后基于管养需要长期收费的基础。因为只有明确其行政性收费的性质，才能将旧有分散于各条高速公路经营管理企业的分散收费归于政府统一收费，从而实现基于管养需要长期收费之目的。不过，有学者对高速公路统一收费是否属于税收存有疑问：“一旦实施捆绑就意味着，车主还要为遥远的从没有去过和使用过的公路缴费。如此一来，公路收费就失去了规费的性质，而变成了一种变相的税收。”[11]新修订的《立法法》第8条增加一项规定，即“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，也就是说，如果高速公路在省级范围内统一收费是一种变相的税收，即违反上述法律保留要求，《修订征求意见稿》相关条款则应属违法。
一般认为，税与费在形式上的区别在于，税务机关征税无须实施对等服务或者说具有无偿性，而费的征收则一般要有征收机关的对等服务。如在成本补偿性的收费中，行政机关提供了相应的服务，或者是公共资源的特别利用，基于公平原则由行政机关或行政事业单位依法征收相关费用。也正是在此意义上，税与费的最大区别在于切断纳税人与相应公共服务的联系，进而通过公共财政方式实现相应目标，以统一征税避免收费环节的成本上升，如当年公路领域的“费改税”即有这方面的考虑。
高速公路建设与管养究竟通过收费还是收税来实现，有较大争议，不同国家的实践也不尽相同。然而，高速公路作为一种“俱乐部”式公共物品，可以做到排他性利用，更符合费的直接受益特性，即通过付费人直接利用的方式来利用高速。同时，高速公路的收费也不具有强制性，这区别于税的强制性。如果车辆使用人愿意承担时间及相应成本，也可以利用非收费的普通公路到达目的地。因此，《修订征求意见稿》明确规定省级政府对高速公路统一收费，不存在前述学者所说的形成“变相税收”问题，不属于《立法法》第8条中“税种设立”的法律保留事项。
2．高速公路统一收费不属于征收、征用的事项。行政收费是否属于征收，甚至是否属于《立法法》第8条所规定的“非国有财产的征收、征用”，一直存在不同理解。早年对《立法法》第8条的讨论中就曾有这样的观点：“征收，是指国家以强制力为后盾，依法无偿占有公民、法人或其他组织的财产……征收除税外，在我国目前还存在多种形式，有些严重侵犯公民的财产权，如对私有企业的平调、各种乱收费等等。涉及面最广、群众意见最大的是乱收费。根据《立法法》的规定，今后对公民的收费，将属于法律保留事项，必须由法律规定，或经法律授权。”[12]
《修订征求意见稿》将高速公路收费明确为政府收费，按照上述观点就是“征收”性质，应当属于法律保留事项的范围。实质上，“征收”以补偿为基本特征，如我国现行《宪法》第13条中的财产征收条款，就明确“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。由此，宪法明确了基于公共利益需要对私人合法财产的征收，应以补偿为要件，以区别于对纳税人、缴费人的“无偿”的“征税、收费”。根据征收的一般理论，征收系公民财产权基于公共利益需要而被施加的特别负担，根据公民权利平等保护原理，国家应对被征收人的特别牺牲予以补偿。正是在此意义上，“无补偿即无征收”，确定补偿原则系宪法设定征收条款的根本内容。传统制度背景下的“征收”，以“收取赋税”及“政府依法向人民或所属机构收取公粮、税款等”为主要内容，并无补偿要件，这与《宪法》及《立法法》上的对非国有财产的征收、征用有着明显区别。行政法学界讨论的“行政征收”，也主要是指“征收税费”，与《宪法》所规定的“征收”具有本质区别，不宜将其纳入《立法法》第8条中的“对非国有财产征收、征用”的法律保留事项。[13]
3．高速公路统一收费涉及“财政基本制度”的内容。交通运输部在《收费公路管理条例》修订说明中指出，条例修订的主要原因是适应全面深化改革，特别是财税体制改革的新要求。根据新修订的《预算法》和财税体制改革的要求，今后政府为发展公益性事业的举债渠道将统一调整为发行政府债券，并实行总量控制，不得再以其他方式举借政府债务。政府债券的“借、用、还”全部要纳入预算管理。现行《收费公路管理条例》确立的收费公路制度所依据的政策发生了根本变化，条例规定的由地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者有偿集资建设收费公路的筹融资模式需要进行调整，举债和偿债主体将从交通运输主管部门变更为地方人民政府，举债的方式是发行政府专项债券，政府管理的收费公路的车辆通行费收入必须全部纳入政府预算管理。
不过，大多数地方高速公路具有重要的国道属性，系国家高速公路网的重要组成部分，基于中央与地方事权关系的要求，中央应通过一定的财政转移支付承担地方的高速公路建设与管理责任，这是基本的财政制度要求。党的十八届三中全会决定就要求：“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权……对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”《修订征求意见稿》将高速公路的建设与管理事权明确为由省级人民政府承担，由其统一借款、统一收费与统一还债，这实际上未能科学地厘定中央与地方在高速公路建设上的关系，也无法在东部、中部、西部省份之间均衡实现国家高速公路网的建设目标。正确的处理方法是，应当遵循《立法法》第8条有关基本财政制度适用法律保留的要求，通过全国人大或其常委会修订《公路法》的方式，明确中央与地方在高速公路建设与管理方面财政转移支付的相关制度。
4.《修订征求意见稿》涉及其他重要的立法保留事项。《立法法》第8条在最后一项概括规定了法律保留的其他事项范围—“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。该规定是法律保留原则的重要事项保留。“重要事项”的评判标准在于一个规范对一般大众或个人是否具有“深远广泛的影响”，即对一般大众或者对个人越重要的事务，若涉及基本权之实现或公共事务之形成，则对立法者所作的要求越高。而公共事务重要性的衡量标准，常与规范人范围的大小、影响作用之久暂、财政影响的大小、公共争议性之强弱以及现状改革幅度之大小密切相关。[14]
2014年6月30日，交通运输部发布了2014年全国收费公路统计公报。公报显示，2014年全国收费公路通行费收入3 916.0亿元，支出5 487. 1亿元，收支缺口为1 571.1亿元；截至2014年底，以高速公路为主的收费公路债务余额为3.85万亿元。[15]今年正式实施的新《预算法》和去年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，我国对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。2015年8月29日，第十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人大常委会关于批准〈国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案〉的决议》,2015年地方政府债务限额锁定在16万亿元；该限额由两块构成，一块是截至2014年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元，一块是今年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。而《修订征求意见稿》一旦正式通过，因其规定省内收费公路由省级政府统一借款、统一收费、统一还款，这就意味着现有收费公路3.85万亿元债务将转换为地方债务，而2015年新批准的地方债务新增限额是0.6万亿元。3.85万亿元高速公路债务是一次性还是分批次转移为地方政府债务，这显然要与全国人大常委会设定的地方债务总额与年度限额相协调。这是重要的财政问题，需要通过全国人大及其常委会决定。
四、结语
行政法规制定与修改需遵循依法行政的要求，这是我国社会主义民主与法治建设的必然要求。《修订征求意见稿》存在的诸多问题，也可能会存在于其他的行政法规修订过程中，因此，准确适用《立法法》及相关法律的具体要求，规范行政法规的修改显得尤为重要。具体而言，行政法规的修改是否符合依法行政的要求，结合本文关于《修订征求意见稿》的分析，可从如下三大方面人手进行判断。
第一，是否属于《立法法》第8条、第9条确定的法律保留事项的范围。作为积极的依法行政原则，我国《立法法》第8条、第9条确立的相对法律保留与绝对法律保留是审视行政法规修改是否符合依法行政要求的重要标准。对于行政法规的修改是否符合法律保留要求，又可从如下两方面进行判断：（1）该行政法规有无全国人大或全国人大常委会的授权决定。如无授权决定，应当提请全国人大或全国人大常委会制定法律，而非修改行政法规。[16]（2）修改事项是否属于越权规定《立法法》第8条、第9条确立的法律保留事项，
如《修订征求意见稿》涉及的中央与地方在国道事项方面的基本财政制度问题。
第二，是否具有法律根据。《立法法》第65条规定“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”行政法规修改是否具有法律依据，其针对的事项范围就是“为执行法律的规定需要制定行政法规事项”。因此，是否有法律的依据就是行政法规修改的重要前提。判断该事项是否有法律依据，主要是法律解释方法的运用，即依次运用文义解释、体系解释、立法目的解释等方法予以判断。
第三，是否与法律相抵触。授权立法与执行性立法的行政法规的制定与修改，需要遵循法律保留原则与法律优先中的根据规则，而对于国务院行政管理职权范围内的行政法规的制定与修改，则需要运用法律优先中的不抵触规则予以规范。不抵触规则的主要着力点在于行政法规所涉事项有无法律禁止性规定，如《修订征求意见稿》增设的高速公路偿债到期后征收养护目的通行费，就是现行《公路法》第58条和第59条所明确禁止增设的公路收费形式，因此其违反法律优先原则中的不抵触规则。
【作者简介】
顾大松，单位为东南大学法学院。
【注释】
[1]参见《交通运输部关于〈收费公路管理条例〉（修订征求意见稿）公开征求意见的通知》,http://www. gov. cn/xinwen/2015 - 07/21/content＿2900124.htm,2015年9月15日访问。
[2]《交通运输部就〈收费公路管理条例〉（修订稿）答记者问》,http://www. gov. cn/xinwen/2015 -07/21/content＿2900140. htm,2015年9月15日访问。
[3]同前注[2]。
[4]《五问收费公路改革：收费期限为何延长？》，《人民日报》2015年8月3日。
[5]熊伟：《同问收费公路改革：长期养护收费合法吗？》，http : //opinion. caixin. com/2015-08-10/100838001. html,2015年9月25日访问。
[6]佟亚涛：《通行费用于收费公路养护符合〈公路法〉精神》,http://www. zgjtb. com/2015-08/06/content-43491. htm,2015年9月15日访问。
[7]参见任达：《一波三折的公路法修正案》，《中国人大杂志》2004年第12期。
[8]张淑芳：《论行政费改税与行政法治》，《政治与法律》2002年第2期。
[9]国务院于2008年12月18日公布的《关于实施成品油价格和税费改革的通知》中规定：“汽油消费税单位税额每升提高0.8元，柴油消费税单位税额每升提高0.7元，其他成品油消费税单位税额相应提高。加上现行单位税额，提高后的汽油、石脑油、溶剂油、润滑油消费税单位税额为每升1元，柴油、燃料油、航空煤油为每升0.8元。”该改革方案同时包括成品油价格形成机制的改革，将国内成品油价格定价与国际油价接轨，抓住2008年底油价探底的契机，在窗口时间推出成品油消费税。
[10]同前注[2]。
[11]孙文婧：《熊伟：高速公路长期收费是否合理合法》,h.tp://opinion. caixin. com/2015 -07-22/100831451. html,2015年8月30日访问。
[12]应松年：《立法法关于法律保留原则的规定》，《行政法学研究》2000年第3期。
[13]因此，有学者认为《税收征收管理法》使用“征收”术语不妥，建议使用“课征”更为合适。参见沈开举：《征收、征用与补偿》，法律出版社2006年版，第37页。
[14]参见许宗力：《法与国家权力》，月旦出版公司1993年版，第189页。
[15]参见《2014年全国收费公路统计公报》,http://www. moc. gov. cn/zfxxgk/bnssj/glj/201506/t20150630_1841938. html,2015年9月30日访问。
[16]国务院的行政法规是否属于授权立法，在形式上以该行政法规是否以“暂行条例”、“暂行办法”为标准。然而，对于《立法法》第8条规定的法律保留事项，国务院有时却以实施性立法方式制定行政法规，没有明确为“暂行条例”或“暂行办法”；当其需要修改时就需要将其上升为制定法律，而不能就修改谈修改。例如，2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其规范内容属于《立法法》中相对保留的“非国有财产征收”事项，应该通过全国人大及其常委会授权决定进行立法，冠以“暂行条例”或“暂行办法”之名，实施一段时间后及时上升为法律。《物权法》第42条也强调：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但是，2007年8月30日全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》在该法总则中增加一条，即“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给子拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”这就将国有土地上房屋征收的行政法规制定从授权立法确定为实施性立法，从而导致了2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的错误定位。
