孙成 邹平学：如何审视“831决定”的若干法律问题

    【内容提要】 香港社会对“8•31决定”提出了诸多质疑，这与法制冲突中两地磨合的大环境以及香港政改争拗的小背景有关。审视这些意见，其中既存在法理误读，也包含政治抵触。就其法律性质而言，该决定毫无疑问具有法效力，香港任何机构没有审查的权力，全国人大也几乎不存在改变或撤销的现实可能。就其内容来看，该决定对特首普选框架进行规定符合体系解释和目的解释的结论，并不违反《基本法》和2004年“人大释法”。虽然“8•31决定”与部分人士的期望存在落差，但并未封死香港本地对政改的讨论空间。应该承认这份决定符合香港实际情况，兼顾了中央与香港两地以及香港内部各阶层的根本利益，在其框架内讨论特首普选问题，有利于香港民主制度的长远健康发展。
    【关 键 词】全国人大常委会决定香港政改/占中/特首普选/香港民主发展
    引言
    “不要认命要抗命!”这是香港资深大律师梁家杰对《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》(以下简称为“8•31决定”)的政治表态。①应该看到在全国人大常委会作出这份决定之后，香港部分人士对这份决定的法律性质、内容及其对“双普选”的作用等问题都表示了质疑，提出要重新审视这份决定。避免所谓的宪制灾难，甚至直接鼓动香港市民，特别是“占中”运动的参与者“不必被该决定吓倒，不必将该决定作为普选框架，(继续)投入或支持不懈的抗争。”②毫无疑问，这些质疑意见不仅在理论上曲解了“8•31决定”所建基之宪制框架，而且在实践上亦不利于疏导政改争论、引导香港社会及凝聚社会共识，对解决香港政改困局毫无助益。鉴于此，有必要从学理上对上述意见予以辨明。
    一、全国人大常委会“8•31决定”的法律性质
    概括起来，对“8•31决定”法律性质的质疑主要分为三个方面：第一，全国人大常委会的决定不是法律，只是全国人大常委会的一种政治意见，本身不具有法律效力；第二，“8•31决定”还需要香港立法会通过才能最终生效，这一点也说明该决定不具有法律效力；第三，全国人大常委会以“决定”的方式规定特首普选的问题，违反《立法法》第8条第(3)项的规定，属于违法决定。③细究这三点质疑意见，不难发现其不仅存在对法律效力概念的误解，也存在对内地法律制度的误读。
    (一)“8•31决定”是否具有法效力
    关于“8•31决定”的法效力，首先需要明晰三个问题：
    第一，在中国内地的法律体系内，一个规范性文件的名称与其法律性质没有必然对应关系，所以不能以是否叫“某某法”来断定其法律性质。④第二，“法律”在中国内地存在广义和狭义之分，狭义的法律特指全国人大以及常委会的立法，而广义的法律则包括具有法规范效力的诸多文件。⑤法效力(法律规范的效力)是指法作为一种国家意志所具有的约束力，具体表现为由国家制定或认可的规范性法律文件对主体行为具有的普遍拘束作用，而非仅指“狭义法律”具有的效力，如果混淆了这一点，我们就无法解释行政法规、地方性法规等的效力问题。⑥第三，全国人大常委会决定的法律性质是一个比较复杂的问题，有的是法律(狭义)，有的是法律解释，有的则是效力层级低于前两者，但仍具法效力的规范性文件。根据公布主体与制定程序的标准判断，“8•31决定”不属于狭义的法律或法律解释，⑦但这不影响其作为广义的法律具有法规范效力，只是其效力层级低于《宪法》和《基本法》(包括对其的解释)而已。
    (二)需要香港立法会通过与“8•31决定”本身的法效力是什么关系
    “8•31决定”本身的法效力与政改最终方案需要经过香港立法会等程序才能生效是两个有关联但在学理上独立的问题。政改“五步曲”的每一步都是一个单独的法律行为，具有独立的效力要件，只要要件具备，该行为在作出后就具有效力，并对后一步行为具有法律约束力，这与最终政改决定需要五个有效力行为相互叠加才能生效并不矛盾。正如法院的审判程序一样，对于当事人最具意义的是生效判决，但由起诉、受理立案到开庭、从一审到二审，每一个环节均必不可少，不能以最终生效的判决来质疑前面某一程序的价值和意义。具体来说，为什么行政长官提交的政改法案必须遵循“8•31决定”的框架，香港立法会为什么只能就该框架进行表决，而非自己提出框架或修改上述框架，都说明“8•31决定”具有法效力。⑧
    (三)以决定形式规定特首普选产生办法的修改是否违反《立法法》
    《立法法》第8条第(3)项规定“特别行政区制度只能制定法律”，这条实际上与《宪法》第31条一脉相承，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”显然，这两条中的法律都是狭义的概念，特指全国人大的立法。那么全国人大常委会以“决定”的形式规定政改框架是否涉嫌违法，甚至违宪呢•问题的症结就在于：区分行使专属立法权时所采纳的法律形式与行使《基本法》授权时所采纳的法律形式，不能因为它们都涉及特别行政区制度就混为一谈。具体来说，“特别行政区制度只能制定法律”指的是有关特别行政区制度的基本原则、基本内容和整体框架应该由人大立法予以规定，这点实际上已经为《基本法》这一宪制性法律所体现，而在行使《基本法》的授权对特别行政区的具体问题予以规范时，当然可以通过其他立法形式，只要不违反基本法内容、不超越授权即可。⑨因此，全国人大常委会根据《基本法》附件一和附件二的授权以“决定”的形式规范香港政改问题与《宪法》、《立法法》规定的专属立法权不存在抵触。
    再者，如果认为涉及特别行政区的任何制度都必须通过人大立法的观点可以成立的话，那么如何理解回归前后全国人大常委会作出的诸多关于香港问题的决定，例如全国人大常委会关于《处理香港原有法律问题的决定》。这些文件都不是他们理解的人大立法，照此推理也都不应具有法律效力，那岂不是香港特别行政区政府、立法会和法律体系的存在依据都有疑问了?⑩
    由此可见，上述对“8•31决定”的质疑意见，脱离了中国内地的法律规范体系和理论体系，以至于出现因制度差异导致的误解与误读，依其意见进行推理会得出明显荒谬或自相矛盾的结论。
    二、全国人大常委会“8•31决定”规定特首普选框架的法理依据
    香港有意见认为根据《基本法》和《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》(以下简称2004年“人大释法”)，在政改五步曲的第二步，全国人大常委会只能根据特首提交的报告，就“是否需要修改”进行确定，而不能对“如何修改”加以具体规定。由于“8•31决定”已经涉及“如何修改”问题，所以断言全国人大常委会越权违法。(11)这实际上涉及“8•31决定”是否违反2004年“人大释法”的问题，核心在于“8•31决定”规定特首普选框架的法理依据是否充分。
    (一)不能拘泥于字面含义来理解“确定”和“是否需要修改”
    法谚云：对法律最好的解释者是法律本身。(12)所以无论普通法系还是大陆法系，大都承认文义解释在法律解释方法中的首选地位。(13)因此，本文选取了与此有关的六份规范性文件：2004年“人大释法”、2004年“人大释法”的说明、2007年人大常委会“12•29决定”、2007年人大常委会“12•29决定”的说明、2014年人大常委会“8•31决定”和2014年人大常委会“8•31决定”的说明，虽然这六份文件在法体系内的效力层级并不一样，但是它们都是全国人大常委会作出的涉及政改问题的规范性文件。经过整理，关于政改第二步具有以下四种表述形式：
    第一种，是否需要修改，由全国人大常委会确定。(2004年“人大释法”)
    第二种，是否需要修改和如何修改，决定权在中央。(2004年“人大释法”说明)
    第三种，就行政长官产生办法、立法会产生办法以及立法会表决程序的修改问题向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会确定。(2007年人大常委会“12•29决定”，“8•31决定”，“8•31决定”的说明)
    第四种，行政长官向人大常委会提出报告，全国人大常委会对是否需要修改作出决定。(2007年人大常委会“12•29决定”的说明)
    通过对比首先应当看到，虽然在字面上2004年“人大释法”说明中的“如何修改”没有写入2004年“人大释法”中，但是前者所附带的草案与后出台的正文完全相同，所以并不存在人大常委会审议时故意删除“如何修改”，只保留“是否修改”的立法意图。其次，虽然上述文件均涉及香港政改问题，文字适用上具有一定的贯通性，但毕竟作出的具体背景并不相同，因此简单地通过一个文件的字面含义就得出一个确定的答案是不科学的。最后从文义的角度看，如果“确定”不“需要修改”，否定式的含义其限定意义十分清晰，但如果“确定”“需要修改”的话，其肯定式的含义必然包括接受修改的必要性以及自己对如何修改已然有大致确定的选项，因为如果仅仅只是同意修改，但对如何修改没有考虑成熟的话，从政治运作的经验角度看就不应同意修改，漫无边际的修改显然不属于可以同意的范围。
    (二)历次人大常委会决定均涉及“如何修改”问题
    在文义解释无法得出确定答案之时，需要运用体系解释的方法将特定法律规范嵌入整个规范体系来考虑其含义。(14)由此出发，通过分析2004年“人大释法”后的历次政改决定，可以发现全国人大常委会在政改第二步上从来就没有局限于回答“是否修改”，而都不同程度地回答了“如何修改”的问题。
    具体而言，2004年和2007年两次人大常委会关于政改问题的决定，除了否决实行“双普选”的命题外，还就行政长官和立法会选举办法的修改设定了基本原则。特别是在2007年人大常委会关于政改的决定中，提出了2017年普选的时间表，这显然不属于“是否修改”，而是“如何修改”的问题。由此可见，2014年“8•31决定”对特首普选办法的一些核心问题作出规定，与人大常委会一直以来对此权力的行使方式相符。如果接受2007年的决定可以提出普选时间表，从体系解释的角度看没有理由说“8•31决定”就违反2004年“人大释法”。(15)还必须指出，作出每次政改决定面对的具体问题并不一样，需要考量的因素也不相同，因而政改决定的内容有所调整符合“决定权”的要义。
    (三)决定中规定普选框架与“人大释法”的立法目的相符
    在完成从法律外在体系对上述问题的分析后，我们再从目的解释的角度切入，对上述结论予以印证。从宏观角度来看，不论是2004年“人大释法”规定政改五步曲，还是2014年“8•31决定”规定普选框架，都在于明确香港政改不仅关系到香港本地的繁荣稳定，也关系到国家主权、安全和发展利益，中央对香港政改拥有决定权力、负有宪制责任。两份文件显然在立法目的上是一以贯之的。从微观角度分析，2004年“人大释法”在阐明政改五步曲时，
        
    就已经隐含了全国人大常委会可以在政改第二步对普选办法核心问题予以规定，因为五步曲的最后一步，中央对立法会通过法案，只能作出批准与否的决定，不能再做修改。(16)所以，在目前香港社会就普选问题存在较大争议的情况下，全国人大常委会在“8•31决定”中对普选办法核心问题予以规定，恰恰忠实地反映了上述立法意图，在实践上也有利于定纷止争，促进社会凝聚共识。
    由是观之，香港部分学者断言“8•31决定”违法的论述存在法理瑕疵。在文义存在模糊的情况下，综合体系解释和目的解释的结论，应该承认“8•31决定”中提出特首普选框架符合该项权力一直以来的行使方式，具有法理依据，并不违反2004年“人大释法”。香港律政司也通过对普通法世界类似问题的研究得出了相同的结论。(17)
    三、全国人大常委会“8•31决定”在什么意义上是“不容置疑”的
    在“8•31决定”通过后举行的新闻发布会以及“高官简介会”上，全国人大副秘书长李飞均提出“8•31决定”是一个庄严、审慎的决定，其法律效力是不容置疑的。(18)针对这一表述，香港有意见认为根据中国《宪法》第62条第(11)项的规定，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定，所以“8•31决定”是完全可被质疑的。(19)受此影响，学联代表在2014年10月21日与政府代表对话时，也将其作为支撑性论点之一。(20)应该承认，单就人大宪法监督这项制度而言，他们的理解没有错误，但是忽视了上述表态的语境。李飞表述这一观点的场合不是学术研讨会，而是新闻发布会、简介会，二者最大的区别在于受众不同，后者需要在有限的时间内，用简明的语言使香港普罗大众迅速、准确掌握“8•31决定”的核心内涵，同时向那些素来质疑中央对港管治权的群体明确这一决定的权威。结合这一语境，下面从两个层面阐释“8•31决定”在什么意义上是“不容置疑”的。
    (一)香港任何本地机构都没有挑战该决定的权力
    根据法效力的层级结构，人大常委会的“8•31决定”低于《宪法》、《基本法》以及人大常委会对《基本法》的解释。(21)但是审查其是否违宪、违法的权力并不属于香港本地的任何机构，特别是香港法院对此没有司法审查权。(22)关于这一问题，香港法院也曾有过反复，在马维騉案中，陈兆恺法官指出，“我同意特区法院不能挑战全国人大设立筹委会的决定、解决办法或理由的有效性，这样的决定和解决办法是主权者的行为，他们的有效性不接受地区法院的挑战。”(23)但香港终审法院在吴嘉玲案中却推翻了上述判决，激进地主张香港法院“具有司法管辖权去审查全国人大及其常委会的立法行为。”(24)面对各方质疑，香港终审法院才在随后的补充判词中纠正了自己的错误，明确表示，“我等在判词中，没有质疑全国人大及其常委会依据《基本法》的条文和《基本法》所规定的程序行使任何权力。我等亦接受这个权力是不能质疑的。”(25)经过这一反复的过程，应该看到香港法院目前对此问题的态度符合中国的宪制结构，从比较法角度上看，也符合司法审查尽量回避政治问题的各国通例.(26)
    (二)全国人大没有撤销该决定的现实可能
    全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，其制定的法律、选举或决定的国家机关领导人选、通过的各种决定具有法律效力毋庸置疑。在理论上，根据《宪法》，全国人大确实有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定，但不能抽象地根据这一宪法规定而任意贬损或挑战全国人大常委会行使权力的权威。那些意欲挑战“8•31决定”的人必须清醒地看到，从中国宪法实施和人大制度运作的实践来看，尚未出现全国人大改变或撤销全国人大常委会不适当决定的任何先例。从现有的法律框架和宪法惯例看，“8•31决定”被全国人大撤销的现实可能性也几乎不存在。第一，从法律程序角度分析，虽然全国人大与全国人大常委会是两个权力机关，后者对前者负责，受其监督，但是由于全国人大主要以全体大会方式行使权力，所以全国人大常委会不可避免地在全国人大权力行使程序上扮演着重要角色。(27)以本文主题为例，临时大会是否召开,机构议案是否提出以及代表议案是否列入大会议程等问题，全国人大常委会均直接或间接(大会主席团)发挥着决定性、主导性的作用。第二，从既有权力运行的宪法惯例与政治现实分析，对于一份全国人大常委会全票通过的决定，很难想象会有1/5以上的代表同意召开临时大会，香港代表团或30名以上港区人大代表恐怕也不会同意提出撤销议案，过半数通过则更是不可及的。这并非意味着围绕特首普选框架内容不允许或不存在利益博弈，而是说，这样的博弈过程在中国政治制度运作中是放在“8•31决定”作出前的充分讨论和广泛协商过程中完成的。该决定既然以全票赞成的方式表决通过，就毋庸置疑地表明全国人大常委会已然全面、充分考虑了各方因素，也有充分的事实依据和法理依据得到全国人大绝大多数代表的支持。从政治实践看，这一运作体制也确有避免《宪法》第62条第(11)项被随意地反复使用，从而损害全国人大常委会权威的作用。第三，从实体角度看，尽管全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定，但前提是全国人大常委会作出的决定是“不适当”的。自从“8•31决定”作出以来，尽管一些港人提出种种质疑，但中央政府一再表态，这个决定不可动摇。当中央政府认为“8.31”决定是适当的决定时，在中国的宪政架构下，全国人大不可能改变和撤销“8•31”决定。当然，从学术探讨的角度出发，我们可以讨论是否能够借上述质疑意见来激活宪法监督制度。以最高国家权力机关之手赋予该决定更大的权威，或许是回应有关质疑的最佳方式。就像1990年4月4日全国人大在通过《香港基本法》的同时，也通过了《全国人大关于香港基本法的决定》，明确指出《基本法》是根据中国《宪法》制定的，有力回应了一些人担心《基本法》是否符合《宪法》的质疑。回到本文的语境。李飞作为全国人大常委会的官员，在媒体简介会这一场合，基于常委会作出决定的宪制地位和法理权威、基于我国宪法制度的运行现实对该问题的结果进行综合性预判具有充足的理据。
    总之，“‘8•31决定’的法律效力不容置疑”是在特定语境下，针对香港本地和全国人大实际情况做出的结果性判断。进一步说，这一表态也有对香港部分政治势力宣示“8•31决定”权威的意味，实质就是告诫他们，离开《基本法》的规定和全国人大常委会的决定来寻求另类特首普选之路注定是走不通的。
    四、全国人大常委会“8•31决定”在香港政制发展中发挥的作用
    “8•31决定”是香港民主发展的历史性进步，但是部分香港人士对该决定的作用却始终存在着不同意见。归纳起来大致包括三点：第一，如果行政长官根据“8•31决定”提交的普选法案被香港立法会否决，全国人大常委会是在自损权威；第二，提名委员会要求的“半数门槛”以及2016年立法会选举办法不修改的决定都违反了《基本法》规定的循序渐进原则；第三，“8•31决定”是“落闸”，封死了本地进一步讨论的空间。(28)这些观点对香港普通民众具有一定的蛊惑性，在香港部分媒体上也有一定市场。但它们能否在学理上站得住脚，值得逐一分析。
    (一)如果立法会否决普选法案，人大常委会是否是在自损权威
    应该承认行政长官根据“8•31决定”内涵提出的普选法案，在香港立法会确实有被反对派否决，从而实质上造成“8•31决定”遭到抵触的可能性，但这与维护人大常委会的权威没有关系。《基本法》附件一将修改特首产生办法的权力授予给全国人大常委会、行政长官和立法会共同行使，并对各自的角色作出了规定。2004年“人大释法”对这一问题的模糊之处予以澄清，这就是通常所讲的“政改五步曲”。从五步曲的权力分配关系上看，由于中国的单一制结构以及香港的行政主导体制，全国人大常委会毋庸置疑拥有决定性权力，在本地层面行政长官较之于立法会的权力更大。但这并不意味着三方中任何一方的权力是可有可无的。《基本法》之所以将此权力交由中央和香港两个层面三个机构共同行使，就是考虑到在“一国两制”政策下，香港特首选举既要实现中央意见和当地意见的统一，也要实现香港本地不同阶层意见的统一。该制度在最初设计时就已经预设了可能由于某一方意见不一致而出现的否决情况，并为此提供了解决方案，即沿用原有制度直到新的共识达成。无论是根据“8•31决定”所规定的制度顺利前行，还是继续执行原有的制度安排。二者都是全国人大常委会意志的体现。由此可见，将出现制度预设的结果，看成是人大常委会自损权威明显是对制度运行的一种曲解，也无视在“政改五步曲”的设计上，中央政府愿意尊重香港本地不同意见的良苦用心。
    (二)如果立法会否决普选法案，是否意味着“8•31决定”的效力和权威受损
    退一步讲，即使本次普选法案在立法会遭致反对派否决，政制发展原地踏步，也不能得出“8•31决定”就因此丧失其法律效力和应有权威的结论。因为，只要未来香港重启政制发展，就必须回到“8•31决定”设定的轨道，不可越雷池半步。这本身就意味着“8•31决定”的效力和权威“风雨不动安如山”。然而香港的反对派议员却扬言要联手否决政府根据“8•31决定”作出的普选法案。如果他们真的一意孤行，坚持冥顽不化的“死硬反对派”立场，世人并不怀疑他们具备这样的政治能量。但是，他们的政治能量也仅此而已，反对派对政府法案的否决丝毫动摇不了“8•31决定”的法律效力和权威，只要启动政制发展，就绕不过“8•31决定”。“8•31决定”就像“紧箍咒”和“定海神针”一样，必将在香港未来普选实现的路径、方向和框架上发挥岿然不动的宪制作用。
    (三)“8•31决定”是否违反循序渐进原则
    第一，严格地说，“提名门槛从1/8提高到半数”这一表述并不严谨，因为1/8门槛是选举委员会制度下的提名要求，而半数则是提名委员会制度下的提名要求，虽然选委会与提委会在制度理念、组成方式上具有承接关系，但毕竟这是两种选举方式，提名委员会是一个机构，作为机构提名要求过半数是合乎逻辑的安排，简单地从量上进行对比并不合理。(29)
    第二，从制度内涵上看，过半数的要求意味着，任何一个候选人如果希望获得提名并最终当选，仅依靠自己政团的支持是不够的，其政纲必然会照顾到各个光谱的政团。实际上，从反对派的角度看，上述制度设计也有利于他们向特首参选人表达诉求，最终的当选者一定是能够兼顾建制派与反对派利益的人。由是观之，过半数的要求反而较之于过去的安排更为公平合理。
    第三，“8•31决定”规定2016年立法会选举不做修改，正是因为考虑到循序渐进原则。从词义上看，所谓“序”即次序，所谓“渐”即逐渐，循序渐进是指根据具体情况，按照一定的步骤逐渐深入和提高，条件是否具备是关键因素。(30)对基本法中“循序渐进”的理解不能脱离香港政制的历史与现实，机械地要求每届选举办法都要修改。(31)民主是一项复杂的政治制度，发展民主不是赛车比赛，越快越好。应该看到，在基本法明确规定提名委员会的情况下，香港社会对特首普选问题尚争议不断，甚至演化出违法“占中”的困局，试想此时再讨论立法会选举办法的修改，究竟是否有利于推进香港民主进程，答案不证自明。
        
    (四)“8•31决定”框架下香港本地对政制发展是否还有讨论空间
    “8•31决定”作出后，香港媒体最喜欢用的一个词就是“落闸”。客观地说，在香港首次实行行政长官普选，是政治体制的重大变革，制度设计应当慎之又慎，必要的路径依赖是稳妥和理性的选择。“8•31决定”的框架符合当下的香港现实情况。香港回归虽然已过17年，但至今“23条立法”还未出台，“国民教育”频遭抵制，国家认同仍需提高。在此背景下推进特首普选，不得不防范出现政治对抗的风险、出现宪制危机的风险和陷入民粹主义的风险。因此，中央对特首普选核心框架的设计既要在技术层面保障首次普选在庄严、有序的情况下顺利进行。更要在原则层面遵循循序渐进、符合香港实际情况以及符合中央与香港的宪制关系的原则。但这并非意味着香港本地对此次政改再无讨论空间，以“落闸”形容“8•31决定”实有夸大之嫌。实际上本地立法仍需解决大量普选过程中的实质问题(32)，举例来说：
    第一，在提委会提名程序方面，该程序分为几个阶段?如果分为推荐和提名两个阶段。推荐阶段需要多少名委员联名，提名阶段的民主程序又如何设计?
    第二，在确定候选人方面，候选人如果多于3人怎么办?什么情况下是要到3名候选人才能进入正式选举，什么情况下2名候选人也可以开始投票选举?
    第三，在选民投票方面，合资格选民采用什么模式在普选阶段投票选举行政长官，是采取简单多数制、绝对多数制还是其他办法?
    熟悉选举政治的人都明白上述问题绝非细枝末节，如何设计不仅会直接决定最终特首人选，而且也会对香港政治格局造成深远影响。进一步而言，在2017年实现特首普选之后，未来随着香港社情民意的变化，特首普选的框架还可以进一步调整。从功利角度看，反对派与其急于表态否决“8•31决定”，煽动社会运动，将自己放在中央的对立面，不如就上述具体问题表达意见，发挥影响。不要因为自己短期内无法成为领路人，就直接把香港民主发展之路堵死了。(33)
    结语
    全国人大常委会“8•31决定”作出后，香港社会提出了各种质疑意见，坦率地说这很正常，这与两地在法制冲突中磨合的大环境以及香港政改争拗的小背景有关。审视这些质疑，一方面关乎法律问题，毕竟“全国人大常委会决定”本身就是内地宪法学研究的难点，加之又涉及“一国两制”原则，使得问题更为复杂。而另一方面则涉及政治分歧，关键还在于是否接受中央对香港的管治权。对于前者，还需要两地学者不断研究，回顾香港回归以来的法治实践，从临时立法会、居留权、“人大释法”到“刚果金案”都有一个“冲突—讨论—理解”的过程。这一过程不仅没有损害“一国两制”原则，反而使各方都加深了对“一国两制”内涵的理解，有利于以反思的态度将两制的冲突逐步纳入宪制的框架内予以消解。对于后者，中央一直坚定支持港人对民主的追求，但任何国家在发展民主的同时也要平衡国家统合的命题，这不是仅适用于中国的论断，环顾世界，任何国家的中央政府都有维持国家统合的宪制责任、政治责任和历史责任。以目前香港的具体情况看，“8•31决定”兼顾了中央与香港两地以及香港内部各阶层的根本利益，只有在该决定的框架内讨论香港民主发展，方有助于香港“双普选”目标的实现。
    注释：
    ①参见梁家杰：《认命与抗命的抉择》，香港：《明报》，2014年9月1日，第A34版。
    ②施路：《揭开人大常委会决定的面纱》，香港：《苹果日报》，2014年9月8日，第A19版。
    ③参见施路：《揭开人大常委会决定的面纱》，香港：《苹果日报》，2014年9月8日，第A19版；施路：《人大常委会的决定不容挑战?》，香港：《苹果日报》，2014年10月7日，第A15版。
    ④关于中国内地在“法的名称”上的论述，参见周旺生：《立法学》(第二版)，北京：法律出版社，2009年，第461-466页。
    ⑤内地通说，参见张文显：《法哲学通论》，沈阳：辽宁人民出版社，2009年，第160页；对“法”概念在当代中国内地演变的一个较为完整的梳理参见何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，北京：法律出版社，2009年，第41-54页。
    ⑥内地通说，参见朱景文主编：《法理学》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第356页；专论参见张根大：《法律效力论》，北京：法律出版社，1999年，第24页。
    ⑦“全国人大常委会决定”的法律性质之所以复杂，一方面是与不同时期立法对此规定不同相关，另一方面又与不同时期宪法对全国人大常委会规定的职权不同相连。本文认为如果某规范性文件是由国家主席公布并且遵循的是立法程序，则虽名为决定，仍属于狭义法律，例如在“8•31决定”后通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》就属于狭义法律。当然，“公布主体与制定程序”这一标准也并非绝对，因为根据《立法法》和《全国人大常务委员会议事规则》，在特殊情况下，也存在两次审议，甚至一次审议就交付表决的法律案。关于这一问题的讨论可参见王竹：《我国到底有多少部现行有效法律——兼论“准法律决定”的合宪性完善》，上海：《社会科学》，2011年第10期；江辉：《有关法律问题的决定与法律的区别》，兰州：《人大研究》，2012年第1期。
    ⑧官方表述参见冯巍：《在全国人大常委会决定简介会上的讲话》，http：//www.locpg.hk/jsdt/2014-09/01/c_126944956.htm，最后访问时间：2014年11月27日。
    ⑨参见张春生：《对全国人大专属立法权的理论思考》，北京：《行政法学研究》，2000年第3期。
    ⑩在实践中这样由非人大立法规范的具体例子还有很多，比如最高院根据《基本法》第95条与香港有关机构在相互委托送达民商事司法文书、相互执行仲裁裁决等问题上安排，如果按照上述质疑意见去理解，岂不都是无效的?
    (11)参见施路：《揭开人大常委会决定的面纱》，香港：《苹果日报》，2014年9月8日，第A19版；施路：《人大常委会的决定不容挑战?》，香港：《苹果日报》，2014年10月7日，第A15版；施路：《再论“8•31决定”的效力》，香港：《苹果日报》，2014年10月20日，第A17版；刘梦熊：《应该重新审视“8•31决定”》，香港：《明报》，2014年10月17日，第A47版；刘梦熊：《维护人大权威避免宪制灾难——再论重新审视“8•31决定”》，香港：《明报》，2014年10月25日，第A28版；2014年10月21日政府与学联代表对话中，学联代表梁丽帼的观点，http：//www.nanzao.com/sc/hk/40668/gangfu-yu-xue-lian-dai-biao-dui-hua-shi-lu；黎蜗藤：《详解人大8•31决定的法律缺陷》，http：//www.pentoy.hk/％E6％99％82％E4％BA％8B/reader/2014/10/28/1-245/，最后访问时间：2014年11月27日。
    (12)孙笑侠编译：《西方法谚精选》，北京：法律出版社，2005年，第81页。
    (13)大陆法系对此的观点可参见[德]卡尔•拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2005年，第219～221页；[德]伯恩•魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，北京：法律出版社，2013年，第315页。普通法系对此的观点可参见张志铭：《法律解释操作分析》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第174～175、179～180页。对于为何要优先使用文义解释方法，参见王利明：《法律解释学》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第75～76页。
    (14)参见[德]齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，北京：法律出版社，2009年，第61～62、74页。
    (15)对此论点，强世功教授也从宪法惯例的角度得出了相同的结论，参见强世功：《政治决断：关于行政长官普选的人大决定》，香港：《明报》，2014年9月3日，第A31版。
    (16)参见李飞：《全国人大常委会决定的政治和法律内涵——在香港特别行政区政府高级官员简介会上的讲话》，http：//www.locpg.hk/jsdt/2014-09/01/c_126942832.htm，最后访问日期：2014年11月27日。
    (17)2014年10月21日政府与学联代表对话中，政府代表袁国强的观点，http：//www.nanzao.com/sc/hk/40668/gang-fu-yu-xue-lian-dai-biao-dui-hua-shi-lu，最后访问时间：2014年12月1日。
    (18)参见2014年8月31日李飞同志在全国人大常委会办公厅举办的新闻发布会上的发言，http：//www.npc.gov.cn/ npc/zhibo/zzzb30/node_9655.htm；李飞：《全国人大常委会决定的政治和法律内涵——在香港特别行政区政府高级官员简介会上的讲话》，http：//www.locpg.hk/jsdt/2014-09/01/c_126942832.htm，最后访问时间：2014年11月27日。
    (19)参见尹靖延：《解决政治桎梏，提请人大违宪审查》，香港：《明报》，2014年11月8日。
    (20)2014年10月21日政府与学联代表对话中，学联代表梁丽帼的观点，http：//www.nanzao.com/sc/hk/40668/gang-fu-yu-xue-lian-dai-biao-dui-hua-shi-lu，最后访问时间：2014年12月1日。
    (21)人大常委会决定的效力低于宪法和基本法争议不大，它也低于人大常委会对法律的解释，其理由在于《立法法》第50条，“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”注意旧《立法法》是在第47条，本文写作时新《立法法》通过，变更为第50条，内容没有变化。
    (22)进一步说，香港法院对全国人大常委会的行为是否无任何判断的空间尚有争论。参见陈弘毅：《法理学的世界》(第二版)，北京：中国政法大学出版社，2013年，第410～412页。See Bing Ling,“The Proper Law for the Conflict between the Basic Law and Other Legislative Acts of the National People' s Congress”, in Johannes M. M. Chan, H. L. Fu, Yash Ghai(eds.), Hong Kong's Constitutional Debate: Conflict over Interpretation, Hong Kong: Hong Kong University Press, 2000, pp. 151-170.
    (23)See HKSAR v. Ma Wai Kwan David and Others,
        
     CAQL 1/1997, para60.
    (24)(25)See Ng Ka Ling and Another v. The Director of Immigration, FACV14/1998(补充判词)，para6.
    (26)美国称为“政治问题”，参见张千帆：《美国联邦宪法》，北京：法律出版社，2011年，第53～57页；较为深入的论述参见林来梵主编：《宪法审查的原理与技术》，北京：法律出版社，2009年，第88～92页；香港法院自身的态度参见时任香港终审法院首席法官李国能在2007年法律年度开启典礼演讲词，http：//www.info.gov.hk/gia/general/200701/08/P200701080121.htm，最后访问时间：2004年12月16日。
    (27)对于全国人大与全国人大常委会是同一机关或两个不同机关，内地学界有不同观点，本文采纳“不同机关说”，参见韩大元：《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，上海：《法学》，2008年第10期。
    (28)前两点可参见刘梦熊：《维护人大权威避免宪制灾难——再论重新审视“8•31决定”》，香港：《明报》，2014年10月25日。第A28版；刘梦熊：《应该重新审视“8•31决定”》，香港：《明报》，2014年10月17日，第A47版；香港几乎所有质疑“8•31决定”的文章都提出了“落闸”问题.数量庞大此处不再一一列举。
    (29)关于提名委员会的提名门槛为什么要过半数的官方理由可参见《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定(草案)〉的说明》；李飞：《深入理解人大常委会决定，依法落实行政长官普选——在全国人大常委会决定简介会上的讲话》，http：//www.locpg.hk/jsdt/2014-09/01/c_126941633.htm，最后访问时间：2014年11月27日。
    (30)关于“循序渐进”的词义，参见商务印书馆辞书研究中心编：《新华成语大词典》，北京：商务印书馆，2013年，第1731页。
    (31)陈弘毅教授在2004年人大常委会“12•29决定”的背景下作出了相同判断，参见陈弘毅：《一国两制下香港的法治探索》，香港：中华书局(香港)有限公司，2010年，第203页。
    (32)参见李飞：《全国人大常委会决定的政治和法律内涵——在香港特别行政区政府高级官员简介会上的讲话》，http：//www.locpg.hk/jsdt/2014-09/01/c_126942832.htm，最后访问时间：2014年11月27日。
    (33)参见陈端洪：《莫让转运的机缘从指缝中溜走》，香港：《明报》，2014年9月13日，第A30版。