肖卫兵：论政府信息公开申请权滥用行为规制

    摘要：政府信息公开申请权滥用，是各国信息公开法实施后普遍面临的问题。对此，各国都通过立法或援引其他规定对申请权滥用行为进行必要的规制，同时也设置一定的条件避免行政机关滥用该限制。我国《政府信息公开条例》实施以来，各地政府部门同样面临大量的纠缠申请和申请权滥用问题。但由于《政府信息公开条例》中缺少相关规定，导致各地规制方法并不统一，在一定程度上也影响了我国政府信息公开固有价值的发挥。未来有必要结合我国实际情况，通过修改《政府信息公开条例》，从申请本身出发并聚焦申请所造成的重大后果对申请权滥用行为进行适当规制。
    关键词：政府信息公开，申请权，申请权滥用，纠缠申请
    我国《政府信息公开条例》自2008年5月1日实施以来，政府信息公开申请权（以下简称“申请权”）[1]一定程度上遭到了滥用。个别申请人成为了职业申请人，甚至出现了申请代理中介，向各级行政机关提出了大量的“纠缠申请”。[2]出现这种申请权滥用行为后，政府部门因缺少必要的规制措施长期处于难以答复的尴尬境地，甚至干脆冒着法律风险对此不予理会。这直接影响到了个别政府部门因申请量过重而无暇顾及主动公开等其他更能体现政府信息公开力度方面的工作。最近，江苏省南通市港闸区人民法院在全国率先对政府信息公开滥诉行为作出系列裁判。这也让申请权滥用话题被推上了舆论的风口浪尖。发生这种情况主要是因为现有《政府信息公开条例》对申请权滥用方面缺乏规定。虽然法院可以从司法救济角度认定申请人滥用了诉讼权利并予以驳回，但是行政机关却因《政府信息公开条例》无明文规定，遇到申请人滥用申请权时，只能依法逐一答复而无法置身事外。因此，我们有必要对申请权滥用行为的规制问题展开系统研究。
    一、政府信息公开申请权滥用行为之理论化
    申请权滥用问题并非我国独有，国外也同样普遍存在。如英国在2014年即因公布了“十大古怪政府信息公开申请”而受到舆论高度关注。这提醒我们申请权滥用行为规制问题需要放在全球视野下进行观察研究。
    （一）我国政府信息公开申请权滥用行为的讨论
    我国《政府信息公开条例》实施以来，申请权滥用一直是伴生性问题。有人曾说信息公开正沦为第二信访。[3]而最近将申请权滥用置放到公众视野下进行讨论的当属江苏南通。2015年2月27日，江苏省南通市港闸区人民法院率先在全国对申请权滥用行为进行了规制。其以新闻发布会形式向社会通报了八起典型滥用申请权的行政诉讼案件，裁定驳回原告陆某父女分别针对南通市公安局、国土局、发改委、城建局、审计局等五个行政机关的起诉。[4]港闸区人民法院随后公布了该行政裁定书全文。从该行政裁定书中可以看出，陆某及其父亲、伯母在2013年到2015年期间，分别向南通市人民政府、城乡建设局、发改委等八家单位共提出了至少94件政府信息公开申请，要求公开的政府信息包括南通市人民政府财政预算报告、所拥有公车的信息、政府信息公开年度报告等众多内容。[5]
    该系列认定申请权滥用的案件公布后引起学界的广泛争论。支持一方认为申请权滥用行为导致了行政资源和司法资源的严重浪费。同时因申请权滥用也导致其他有正当信息需求的申请人无法得到公平对待。反对一方认为在没有法律明文规定的情况下，这种裁定申请权滥用行为违法。而作为申请人陆某本人则认为自己提出申请存有正当目的。自己提出多项申请主要是因为征地拆迁手续不全，“逼着签空白协议”、“宅基地没有补偿”等原因导致。[6]而法院则认为，陆某等人申请的真实目的并非为获取所申请的信息，而是借此表达不满情绪并向政府及相关部门施加压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。[7]也有观点指出法院应该对滥用诉权浪费司法资源和行政资源行为进行规制，但是法院惩罚意味不能太明显，不能把司法规制变成限制甚至剥夺申请人的权利。[8]应当说，由基层法院所作系列裁判所引发的理论争鸣，让我们不得不深入思考：申请权滥用是否为我国独有？究竟应当如何建构申请权滥用的认定标准？
    （二）国外政府信息公开申请权滥用行为的讨论
    英国、澳大利亚、韩国、新西兰等国信息公开法当中都有关于限制申请权滥用的规定。美国虽然没有专门规定，但实践中也出现了申请权滥用的事例。[9]澳大利亚自从新的信息公开法修订后，信息专员同意并在其网站上公布了七件申请权滥用案例，其中2013年4件，2014年2件，2015年1件。[10]韩国以及印度申请权滥用例子也时有出现。这其中以英国最为突出。
    在英国，2014年8月16日英国地方政府协会（Local government association）在其官方网站上公布了公民向地方政府提出的十个古怪的信息公开申请事例，这十个古怪申请也被认为是申请权遭滥用的典型例子。具体是：1．当地政府所制定的为保护本区域免受龙的袭击方面的具体计划；2．当地政府自2012年3月以来所冰冻的动物种类及冰冻数量；3．当地政府邀请巫师等提供服务的次数以及这些服务是否用于成年人、孩童、宠物或建筑物；4．当地政府在本行政区域内建设的环形公路数量；5．当地政府为行星爆炸、陨石降落或太阳磁暴灾害所制定的计划预案和所安排的经费；6．过去十年，本行政区域内公共厕所和政府办公大楼外墙被凿洞孔数量；7．过去十年，本行政区域内存放在太平间的无人认领尸体数量、存放时间、年龄及姓名；8．本行政区域内饲养老虎、狮子、金钱豹、猞猁、美洲豹这类宠物的许可数量；9．向本地政府提出的，要求在博物馆等历史建筑内开展鬼怪调查的申请数量；10．本行政区域内，由政府所负责照料孩子体内被植入芯片数量。[11]该十大古怪申请被报导后，引发了各界争议。政府一方认为大多数申请针对的是政府的政策和花费，但是也有少数申请和当地政府所提供的服务不太相关。这使得纳税人的钱无形中被浪费。同时，过多的滥用申请不利于信息公开法的良性发展。反对一方则认为，相比其他机制信息公开并不会消耗大量公共资源。况且这十个古怪申请并不全都会造成公共资源浪费。例如，市民对环形公路建设信息的了解有助于政府优化其设置，从而缓解交通拥堵和减少交通事故；市民对公共厕所凿洞孔信息的了解则有助于督促政府治理反社会行为。[12]应当说，申请人所提申请背后的具体目的以及申请价值，对法理上判断申请权是否遭滥用究竟发挥何等影响力，均值得深入研究。
    英国的例子说明，申请权滥用现象不仅中国有，国外也有。有关申请权滥用的讨论也是公说公有理，婆说婆有理。具体到立法来看，信息公开法是如何规定的，实践过程中各部门又是如何认定的。只有理清了这些法律方面的规定和相关实践，才更有助于我们更全面认识申请权滥用现象。
    二、申请权滥用行为规制的立法模式及实践
    政府信息公开理论研究落后于实践。[13]从我国现有文献来看，几乎没有关于申请权滥用行为规制方面的具体探讨。综合各国关于申请权滥用行为规制的法律规定及实践，我们认为有基于申请、申请人、所申请信息及申请三种规制申请权滥用行为的立法模式。这为我国未来规制申请权滥用行为提供了有益参考。
    （一）基于政府信息公开申请角度进行立法
    第一种是基于政府信息公开申请角度进行立法。这种立法模式较为普遍。它围绕申请人递交的申请本身对申请权滥用行为予以规制。英国即采取此种立法模式。英国《信息公开法》第14条第1款明确规定：行政机关不承担答复“纠缠申请”（Vexatious request）的义务。作为解决信息公开纠纷的主要机构英国信息专员（Information Commissioner）办公室针对纠缠申请先后制作了多份指引。2014年11月20日制作的最新指引则根据大量相关案例对纠缠申请确立了更为细致的认定标准。[14]该指引指出，判断是否“纠缠”取决于申请人的申请是否会给行政机关带来过度的阻扰、引起超出其忍受程度的恼怒或不安。[15]具体来看，如果申请人申请当中出现了攻击性言语、对单位或个人表达了不满、无中生有的控诉等，就有构成纠缠申请的嫌疑。另外，如果申请人围绕一件事反复提出申请、漫无目的进行申请及申请微不足道事项等，也可构成纠缠申请。但是，信息专员也提醒，行政机关应当允许来自申请人申请的一定程度的烦扰，因为这是信息公开工作的必然负担。
    在具体判断是否构成纠缠申请时，英国信息专员提出可以区分两种情形。第一种情形是很显然的纠缠申请，如申请中使用了威胁性或带有种族歧视言语的，该类申请即使申请人有正当的申请诉求，也可构成纠缠申请。第二种情形是似是而非的纠缠申请。这种情形更为常见。判断这种情形就需要行政机关在申请对行政机关所造成的影响、申请人的申请目的、申请价值以及申请内容和申请人过往申请历史等因素进行权衡后，得出该申请是否为纠缠的判断，即是否会对行政机关带来过度的阻扰，引起超出其忍受程度的恼怒或不安。当然，信息专员确认纠缠申请针对的不是申请人，而是申请本身。行政机关尽可能在认定纠缠申请前，考虑是否可采取费用限制等其他变通措施。当然，一旦认定为申请人的申请是纠缠申请后，行政机关首次必须告知申请人，之后对相似内容申请则可不必告知。申请人如不服，可向信息专员办公室提起投诉或向法院提起诉讼。
    （二）基于政府信息公开申请及所申请的信息角度立法
    第二种是基于政府信息公开申请及所申请的信息角度立法。不同于第一种立法模式，这种立法模式在考虑规制申请权滥用行为时，增加了申请人所申请的信息这一因素。典型国家是新西兰。新西兰在其《官方信息法》第18条第h款中规定，行政机关可以拒绝那些草率或纠缠申请（Frivolous or vexatious request）或针对琐碎信息（Trivial）所提出的申请。作为信息公开争议主要解决机构的新西兰监察专员指出，该条规定所说的纠缠申请应该结合申请的具体情况判断其是否构成，而不能仅凭申请人的身份判断其申请是否构成纠缠。同英国一样，判断是否构成纠缠申请，不能仅凭申请人的身份这一因素就得出结论。行政机关不应区别对待不同申请人，避免在申请人间构成歧视，限制其申请权。当然，申请人过往的申请行为和申请目的对于是否构成草率或纠缠申请是有参考价值的。这是因为过往的经验已经很好印证申请人的新的申请只不过是某种申请权滥用的表现。[16]
    至于判断所申请的信息是否是琐碎的，则应根据信息本身属性、申请人的申请目的和所申请信息和已公开信息间关系具体考虑。行政机关不能仅凭主观判断所申请的信息是琐碎的就拒绝该申请。有时因申请人的申请目的差异而使得所申请的信息瞬间变得不那么琐碎。举例来说，申请的信息是关于制定某项政策而召开会议的参加人员，如果申请目的是想了解某项政策是如何形成方面的信息，该次会议参加人员信息就是琐碎的。但是如果申请目的是想了解哪些人参与了该项决策，那么该次会议参加人员的信息就不是琐碎的。[17]
    新西兰立法和英国有所不同，它从申请和信息两个角度对申请权滥用行为进行了规制。对于琐碎信息申请，英国还是从是否对行政机关造成过度阻扰、引起超出其忍受程度的恼怒或不安这一后果角度将其考虑作为是否构成纠缠申请的众多判断因素之一。只不过没有像新西兰那样将琐碎信息单列并突出而已。
    （三）基于政府信息公开申请人角度进行立法
    第三种是基于政府信息公开申请人角度进行立法。不同于前两种立法模式，这种立法模式仅从申请人角度考虑对申请权滥用行为进行规制。不过，该种立法模式并不普遍。可供参考的代表性国家是澳大利亚。澳大利亚在2010年修改后的《信息公开法》中规定：信息专员可以基于自身判断或基于行政机关申请，决定将某个申请人列为纠缠申请人名单。
        
    构成纠缠申请人的条件是该申请人单个申请或重复申请构成了滥用以及提出了明显不合理（Manifestly unreasonable）的申请。滥用因素包括：威胁攻击个人或行政机关工作人员、申请行为干扰行政机关日常运行、利用信息公开法逃避法院为其所设定的申请限制义务、不配合行政机关删除攻击性语言并执意不断提出系列申请、申请人针对已有法院生效判决的政府信息公开争议所指向的旧有信息继续提出申请。[18]基于申请人角度规制申请权滥用的做法在澳大利亚昆士兰州得以通过后，遭到了其他州的非议，如塔斯马尼亚州，在指出该纠缠申请人认定有失妥当后，转向了如英国那样的从纠缠申请角度进行立法修改。澳大利亚国家层面也考虑到由行政机关认定纠缠申请人的做法难免会导致行政机关滥用权力，即仅凭申请人是否令人讨厌就可认定。基于此，澳大利亚在2010年新修订的信息公开法当中将认定权交给了信息专员这一第三方中立机构。但是，澳大利亚2014年启动了撤销信息专员办公室的信息公开法修改工作。之后如果修改工作成功，纠缠申请人认定机构将不复存在，这也直接导致信息公开法的相应规定无法实施。因此，2014年信息公开法修正案也建议删除相关规定，而交由澳大利亚的行政上诉裁判所（AAT）依据《行政上诉裁判所法》相关规定进行。信息专员办公室目前已经停止受理来自行政机关的关于纠缠申请人的认定申请。这意味着这种基于申请人模式认定纠缠申请的立法模式难以为继。
    三、我国申请权滥用行为规制的完善建议
    我国未来应当通过修改《政府信息公开条例》，建立针对申请权滥用作为的规制机制。这有助于直接减少申请权滥用行为，从而将《政府信息公开条例》的实施引入主要以信息为最终需求的正常轨道上来。但是在规制申请权滥用行为时，要充分考虑到我国的特殊性和实际情况。总的来说，我国应树立以规制权利滥用反哺权利保障之意识，[19]即通过规制申请权滥用行为保障申请权的合理行使。
    （一）通过立法规制政府信息公开申请权滥用行为的必要性
    任何权利都是相对的，都有其行使的限度。[20]政府信息公开申请权也是如此。我们只有通过对申请权滥用行为的规制，才能有助于公共资源的合理配置以及将申请权引到正常的以信息为需求的轨道当中。
    首先，现在不止一个地方都出现了或多或少的滥用申请权现象，不进行适当限制，不利于我国政府信息公开制度对透明政府、责任政府和廉洁政府建设方面的法律功能之实现。如印度一法院判决所言，不加思考和不切实际地要求通过信息公开法公开各式各样与推进透明政府、责任政府和廉洁政府无关的信息将起反作用。[21]单从个人申请量来看，各种疑似申请权滥用行为我国各地都有发生，其中以上海最为典型。从上海某区情况来看，跨度三年（2009年7月-2012年6月）共有5182件来自个人的申请。突出的是，共有11个来自市民的申请人成了“申请专业户”，占了个人申请量的37.23％，高达1929件。其中有一位申请人的申请量最多，占了其中的30.2％。其他人的申请都在70件以上。[22]上海其他区也出现了类似情况。其中一区2014年全年共有704件来自个人的申请。申请量排前五位的申请人占了个人申请量的36.51％。其中一个申请人，2014年递交了72件申请，占了个人申请量的10. 23％。排名第二三位的申请人实为父子俩，共递交了119件申请，合计占了个人申请量的16. 90％。[23]这些来自个别申请人的大量申请导致行政机关疲于应付，各部门主动公开信息工作也因此受到影响。[24]这违背了我国突出以主动公开为核心的信息公开法的设计初衷。一些部门的政府信息公开申请量负担过重，相应人力物力难以承载其重，其核心职能也因此受影响。有些机构由于每天都是面对那些老面孔，甚至开始怀疑政府信息公开的真正价值所在。[25]
    其次，由于现有制度设计不能有效控制政府信息公开申请量和答复量，结果导致基于重复申请、非属政府信息公开申请等程序性不予公开理由的答复比率过高。以上海过去十年的统计数据为例，信息不存在、申请内容不明确、非本机关公开职责权限范围、其它（包括非政府信息、非政府信息公开申请、重复申请、不符合三需要等）这四种答复理由占到了所有答复总量的39.23％。免予提供理由当中的信息不存在理由占到了所有不予公开答复总数的30.23％，比例甚高。其次是非本机关公开职责权限范围，达到25.20％。申请内容不明确和其它占比不相上下，占比超过17％。[26]这样一个高答复比例，意味着目前的制度设计无法有效降低政府信息公开申请量和答复量。
    最后，在缺乏法律明确规定的情况下，为了降低这些特定人群的申请量，各地也采取了一些应对措施，但是目前这些临时措施并不能从根本上解决申请权滥用问题。遇到纠缠申请时，行政机关通常以“非政府信息公开申请”进行答复，但这只适用于申请人申请内容不明确情形。对于申请人申请内容明确的申请则不适用。同样的，行政机关也可对依据国办发[2008]36号文对重复申请采取一定限制措施，但是重复申请本身就很难认定，多大程度上构成重复，申请人随意添加或删除几个字就可造成重复申请的认定难题。另外，重复申请本身只是申请权滥用的一种，无法涵盖所有滥用申请权行为。也有援引生产、生活和科研需要，即“三需要”对滥用情形进行限制。单纯从申请目的角度限制申请人的做法也难以得到有力支撑，加之“三需要”本身的证明门槛其实并不高，也难以达到规制效果。例如，大量的借助信息公开针对解放后落实“私房政策”等行为就难以基于此得到有效控制。也有意图通过收费机制进行限制。但是目前的收费不是绝对的。经济困难的申请人可以要求免费。我国还和国外情况不同，很少有因收费过高导致申请人放弃申请的情况发生。更多滥用是在低收费甚至不收费情况下发生。由于出具相关免费证明过于容易，也使得收费机制难以制约申请权滥用行为。也有探索通过建立黑名单制度，限制一些特殊申请人的申请，但是这种做法由于得不到类似像澳大利亚那样的立法支撑，同时也因直接针对申请人进行的限制而饱受质疑。并且实践过程中这种基于人而不是基于申请的做法很容易造成行政机关滥用权力。
    （二）我国政府信息公开申请权滥用行为发生的特殊性
    对申请权滥用行为进行规制不得脱离我国实际情况。过去七年来，甚至有些地方如上海十年来的信息公开实践给我们分析我国实际情况提供了丰富素材。这些实际情况在我们思考对申请权滥用行为进行规制时不可忽略。
    首先，历史信息公开一直是条例实施以来一个难点。个别申请人围绕一些历史遗留问题反复提出各种申请，致使行政机关疲于应付。历史信息公开问题需要更多解决方案，对申请权滥用行为进行规制就是一种。我国《政府信息公开条例》并未依据法不溯及既往原则，将《政府信息公开条例》实施前制作或获取的政府信息排除在申请范围之外。针对落实私房政策等历史信息所提出的申请以及随后的复议诉讼给实践部门带来了不少困扰。上海政府信息公开第一案，即董铭房产档案信息查询案就是例证。我国既然已经开了可以对历史信息进行申请的口子，就只有依托其他机制更为系统地解决历史信息公开问题。目前的依托房产档案查询和信访查询等其他法律法规规定是一种解决方案，但还存有不足。申请人可以围绕相关话题一而再再而三提出不同申请。行政机关仍旧无计可施。从更好解决历史信息公开问题这点考虑，在我国对申请权进行适当限制是必要的。
    其次，我国政府信息公开工作还处在起步阶段，透明度还不高，加之行政机关现有行政行为模式尚与信息公开要求存在落差，导致正常的以信息为诉求的政府信息公开申请也无法得到满足。以上海为例，同意公开包括全部公开和部分公开。全部公开答复占比在58.44％，接近及格线水平。但是，结合历年答复情况来看，全部公开所占历年依申请答复量的比例却呈现下降趋势。就部分公开而言，过去十年部分公开答复占比微小，均值在3.06％。最低年份只有1.23％,最高年份也仅有 5.49％。节选式主动公开以及未照顾到公众需求的主动公开都只会催生更多的申请。[27]这类疑似纠缠申请很有可能是一种对行政机关提升透明度的合理的“倒逼”行为。这也提醒我们，构成申请权滥用的标准或门槛在我国宜高不宜低。由此引申的一个问题就是，我国以主动公开为主的信息公开立法模式也要求各级政府在主动公开方面必须强化工作力度，也只有如此，才能根本上缓解政府依申请公开方面的巨大压力。
    最后，现有的政府与公众之间沟通机制（如信访、复议、诉讼等）的不通畅，导致政府信息公开制度承载了过度的压力。信息公开俨然成为公众与政府有效对话的一条重要渠道。在我国，所申请的信息更多是房屋拆迁补偿信息，被申请部门集中在住房保障、规划和建设部门。[28]这意味着我国众多疑似滥用申请权的申请人更多是在自身利益受到侵害的前提下，不得已才转向信息公开这根“救命稻草”。因此，我国政府对申请人的滥用申请行为应有更高的忍受度，对申请人的滥用申请行为规制则应更为谨慎。江苏省南通市港闸区法院的相关裁判，其考量因素似乎也并不周全和严谨。其判决理由主要是从申请人的申请目的、申请行为、申请内容等申请特征角度，而不是从申请所给行政机关造成的负担与后果角度，对申请人的申请权利进行限制。江苏省南通市港闸区法院认为申请人背离《政府信息公开条例》立法目的，任凭个人主观意愿不断提出申请的做法，构成了获取政府信息权利的滥用。构成申请权滥用的典型特征可以从申请人申请行为、申请目的和所申请信息三个方面进行判断。从申请行为来看，特殊表现是申请次数众多和申请内容多有重复；从申请目的来看，特殊表现是申请人背离了政府信息公开制度立法宗旨，企图通过政府信息公开制度实现其他如翻旧案等目的；从所申请信息来看，申请人的申请内容包罗万象，并申请那些明知不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息[29]。
    （三）我国规制申请权滥用行为的立法建议
    未来修改《政府信息公开条例》时，有必要在条例中规定行政机关没有义务答复来自申请人的纠缠申请，但是在作出决定之前，需要取得上级主管部门的同意。同时，行政机关应当向申请人出具认定为纠缠申请的告知书，在告知书中详细解释认定依据、认定理由以及认定不服后的救济措施。将来还有必要通过修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，将纠缠申请的认定结果和滥诉行为禁止结合起来，从而达到最有效的规制效果。当然，规制申请权滥用行为还需考虑方方面面的程序和实体问题，具体包括：
    第一，将申请权滥用情形作为程序性或行政性不予公开理由（Procedural or administrative rea-sons）之一种进行统一立法。我国《政府信息公开条例》并没有将程序性不予公开理由进行统一规定，有些程序性不予公开理由则没有规定。依据国外相关立法，这里的程序性不予公开理由包括非本机关公开职责权限范围、申请内容不明确的申请、口头申请、超过最高收费的申请、重复申请、纠缠申请、[30]信息不存在、需要实质性加工汇总整理、不久将主动公开等理由。[31]不同于商业秘密、个人隐私等实体性不予公开理由，行政机关启用程序性不予公开理由时，不必受制于公共利益衡量（Public interest test），即不需在公开的公共利益和不公开的公共利益间进行权衡后作出答复决定。同时对于这些不予公开理由，行政机关应在答复前后通过多种形式的便民服务获得申请人更多理解和配合。[32]还有就是在运用程序性不予公开理由时，需要考虑各种理由，包括滥用申请权和重复申请、最高收费之间的协调性，通过合理使用纠缠申请认定机制降低我国目前这种非常高的程序性不予公开理由答复量。
    第二，行政机关认定纠缠申请不应基于申请人，而应基于申请人所递交的申请作出，从而避免对申请人的申请权构成过度限制。行政机关应当考虑到申请人申请的具体情形，
        
    而不是排除一切来自该申请人的申请的简单方式彻底取消其正当的申请权。这意味着类似澳大利亚那样的黑名单做法不应提倡，避免实践过程中已经出现的“因人”而不是“因事”作出不同等对待。现有关于“职业申请人”、“刁民”或“无赖”的提法就是例证。同时，考虑到认定纠缠申请本身也包含了针对琐碎信息的申请，加之琐碎信息的判断易被滥用以及我国政府信息公开尚处于起步阶段，同时考虑到指向类似的琐碎信息的政府数据开放已然是未来发展方向，故也不必像新西兰那样区分申请和信息两个角度进行立法。
    第三，行政机关应当基于申请所造成的重大后果角度，在权衡包括申请背后所涉及的申请信息、申请目的、申请行为等诸多因素后判断一项申请是否构成纠缠申请。所申请信息主要从是否为不知所云等造成行政机关难以判断其申请内容进行考虑。虽然从国际惯例上看，信息公开法不要求了解申请人的具体申请目的，但是在判断纠缠申请时，行政机关有必要通过沟通更全面掌握申请人的申请目的。如果了解到申请人明确表示陪政府玩玩这类申请目的，这就为行政机关判断纠缠申请提供了依据。考虑到我国实际情况，来自同一家庭成员的申请数量和行为可予以综合考虑，评估其影响。同时，这里尤其需要强调申请人的申请所造成的后果的严重程度，如果只是因为申请人的一次申请的信息居多，给行政机关带来了一定的工作压力就认定为纠缠申请则难以站得住脚。
    第四，辨别纠缠申请和重复申请之间的内在关系。申请人的重复申请在一定程度上也可构成纠缠申请，只要该申请对行政机关构成了一定程度不可忍受的干扰效果。但是重复申请不一定构成纠缠申请，也不是纠缠申请的全部。重复申请和纠缠申请同属两个并列的程序性不予公开理由，相互之间不具可替代性，反倒可以形成互补，引导申请权的正当行使。例如行政机关有义务首次以告知书形式告知申请人该纠缠申请认定行为。但对于未来如果申请人还是就类似事项提出申请，行政机关就可以不必再次告知，只需留存相关资料即可。通过设置一种针对纠缠申请的终结答复程序顺畅政府信息公开申请受理流程。
    第五，改革现有收费机制，和纠缠申请认定保持配套，避免用收费吓退申请人。对于单次申请超过了行政机关所允许收取的最高收费的，行政机关可以依据收费规定拒绝申请。行政机关也可在规定时间内对所申请内容相似的申请进行累计收费。在和纠缠申请理由比较时，能够用收费规定拒绝的，优先考虑收费方面的规定，尤其当仅存在申请人的申请处理将对行政机关构成巨大负担时。但要指出的是，我国实际情况是大量的疑似滥用申请权的申请其实都未超出行政机关的最高收费，达到最高收费的申请只在少数。这就意味着从最高收费角度解决我国申请权滥用方面收效不应过于乐观。除非在现有收费结构之外对申请人的申请收取一定的受理费，但是该种收费方式仅之前在澳大利亚和爱尔兰等少数国家有所采用，并且这些国家的后续改革也考虑修正甚至废除受理费这一收费模式。
    第六，行政机关应区分申请所指向的信息是否是应主动公开还是依申请公开信息。江苏南通的例子则对此未作任何区分。如果申请所指向的是主动公开政府信息，行政机关应该告知申请人该政府信息已经主动公开，可通过其他渠道获取。对于这类申请，则无论如何也不能判定其属于纠缠申请。将所申请的应主动公开政府信息排除在纠缠申请认定之外是考虑到我国目前政府信息公开还尚处初级阶段。这就意味着应当更大程度地允许来自民众的更多申请，从而倒逼行政机关提升透明度。
    第七，应当对行政机关认定申请权滥用行为有所制约，将纠缠申请控制在极少数范围内。一个制约措施就是行政机关在以该理由答复申请人时，需要通过和申请人沟通，在申请人申请内容不明确时有义务提供帮助，给申请人提供一次修改其申请的机会等措施降低申请人的不满。即应当贯彻《政府信息公开条例》所规定的便民原则，在作出纠缠申请认定之前对申请人提供足够的便民服务。当然，除此之外，在行政机关不得不以该理由答复申请人时，其还应取得上级主管部门的同意。通过内部审查进一步降低行政机关错误使用甚至滥用该限制措施。最后是通过加强行政机关在告知书中的认定理由方面的解释说明义务，即认定为纠缠申请的理由应具体、特定并具说服力。[33]考虑到我国各级行政机关在答复申请人时普遍存在说理欠缺的问题，这种要求也是通过提高行政机关启动该规定的门槛，从而更好地保障申请人的申请权。
    第八，仅凭法律的一两条规定难以给实践部门提供具体的指引。因此，需要在积累大量案例基础上，由政府信息公开主管部门出具关于认定纠缠申请的操作指引并以一定方式向公众公开。这不仅可以规范实践运用，也可引导申请人提出正确的申请。同时，这些操作指引也并不意味着是一劳永逸的，可以随着具体情况的变迁而做相应调整更新。认定为纠缠申请数量多的部门甚至还可有自身的操作指引，突出个性和具体例子方式提醒潜在申请人申请时注意。
    结论
    《政府信息公开条例》实施已逾七年。在最初制定《政府信息公开条例》时，我们只能依赖外国立法和实践，国内实践几近空白。七年后的今天，我们在考虑修改《政府信息公开条例》时，则更多应基于本国实践，以问题为导向，着力解决政府信息公开领域的突出问题，这其中就包括申请权滥用问题。解决这一问题的总体思路是将申请权滥用情形作为一种程序性不予公开理由予以立法。判断是否构成申请权滥用行为，则应围绕申请本身，结合申请所造成的重大后果进行判断。同时，还应注意申请权滥用和重复申请相区分，通过完善收费机制、落实帮助义务以及向上级主管部门报告机制尽可能减少申请权滥用行为方面的认定。总的来说，对这一问题的有效解决，有助于破解现有条例实施过程中的困境，从而最大化发挥条例在大数据时代下对促进信息流动方面的价值。
    注释:
    [1]政府信息公开申请权是我国《政府信息公开条例》所赋予自然人等主体的一种向各级行政机关申请政府信息公开的权利。也有称之为“获取政府信息权”或者“知情权”。考虑到我国目前情况，相对而言，政府信息公开申请权提法更为妥切。
    [2]所谓“纠缠申请”，在实践过程中的称谓并不统一，有的称为“恶意申请”，有的称为“无谓申请”。结合国外更多关注申请本身的思路，本文统称为“纠缠申请”。
    [3]林鸿潮：《政府信息公开的诉讼之路堵在何处》，《法制日报》2008年12月4日，第3版。
    [4]陈坚：《南通在全国率先规制政府信息公开滥诉行为》，《江苏法制报》2015年3月2日，第A01版。
    [5]陆红霞诉江苏省南通市发展和改革委员会，江苏省南通市港闸区人民法院行政裁定书，（2015）港行初字第00021号。
    [6]《94次申请信息公开后的“滥诉”之争》，《东方早报》2015年3月5日，第A21版。
    [7]参见前引[5]。
    [8]参见前引[6]。
    [9]在和纽约州信息公开官员交流当中提到，申请权滥用在美国并不显著。这有多方面原因。一方面是公司主体申请信息公开占了很大比例。另一方面是信息公开法对申请人赋予了更大的明确申请内容义务。
    [10]http: //www. oaic. gov. au/freedom-of-information/applying-the-foi-act/foi-declarations/, Retrieved 2015-07-28.
    [11]http : //www. local. gov. uk/media-releases/-／journal_ content/56/10180/6445913/NEWS, Retrieved 2015-03-14.
    [12]http: //www. freedominfo. org/2014/08/wacky-foi-requests-really-sinister-motive-possibly/, Retrieved 2015-03-08.
    [13]Colin Darch and Peter Underwood，“Freedom of Information Legislation, State Compliance and the Discourse of Knowledge: The South African Experience”，International Information and Library Review, 37 （2005），p. 80.
    [14]ubtps: //ico. org. uk/media/for-organisations/documents/ 1198/dealing-with-vexatious-requests. pdf, Retrieved 2015-03-08.
    [15]同上注。
    [16]http: //www. ombudsman. parliament. nz/system/paperclip/document- files/document-files/245/ on gi nal/ part _ 2a_adminis-trative_ reasons_ for_ refusing- official_ information_ requests. pdf? 1344201714, Retrieved 2015-03-14.
    [17]同上往。
    [18]http://www．oaic. gov. au/freedom-of-information/applying-the-foi-act/foi-guidelines/part-12-vexatious-applicant -declarations, Retrieved 2015-03-14.
    [19]高慧铭：《论基本权利的滥用禁止》，《清华法学》2015年第1期，第128页。
    [20]刘作翔：《权利相对性理论及其争论：以法国若斯兰的“权利滥用”理论为引据》，《清华法学》2013年第6期，第110页。
    [21]http: //www. the-laws. com/Encyclopedia/Browse/Case? Caseld＝812102063000, Retrieved 2015-07-28.
    [22]肖卫兵：《上海政府信息公开十年：成就、挑战和前瞻》，《电子政务》2014年第10期，第12页。
    [23]该组数据来自上海市某区的调研。
    [24]肖卫兵：《信息流通视野下的政府信息公开制度实施：以上海市A区为例》，《中国行政管理》2014年第7期，第34页。
    [25]这些看法来自微信政府信息公开群的一些线上讨论，也有的来自和政府信息公开公开工作人员之间的交谈。
    [26]参见前引[22]，肖卫兵文，第8页。
    [27]肖卫兵：《主动公开与被动公开关系辨析》，《电子政务》2013年第2期，第96页。
    [28]参见前引[22]，肖卫兵文，第11-12页。
    [29]参见前引[5]。
    [30]这些种类出现在英国的信息公开法当中。参见英国信息公开法Part I中的相关条款。
    [31]这些种类出现在新西兰的信息公开法当中，参见前引[16]。
    [32]肖卫兵：《论便民原则在政府信息公开申请答复中的适用》，《河北法学》2014年第4期，第118页。
    [33]苏格兰信息专员在其2013年最近颁布的关于纠缠申请认定的指引当中更是强调了这点。参见http://www. itspublicknowledge. info/home/News/20130401. aspx, Retrieved 2015-03-14.