毕竞悦：罗斯福与第二权利法案

    富兰克林•德拉诺•罗斯福(Franklin-D-Roosevelt，1882年1月30日-1945年4月12日)，是美国历史上唯一连任超过两届的总统，美国迄今为止在任时间最长的总统。在1930年代美国经济大萧条期间，罗斯福推行新政，从经济危机的深渊中挽救了美国，他在任内设立的一些制度仍然保留至今。同时，罗斯福还是第二次世界大战期间同盟国阵营的重要领导人之一，他对塑造战后世界秩序发挥了关键作用，其影响力在雅尔塔会议及联合国的成立中尤其明显。罗斯福曾多次被评为美国最佳总统，美国在线曾于2005年举办票选活动——《最伟大的美国人》，富兰克林•德拉诺•罗斯福被选为美国最伟大的人物中的第十位。
    与罗斯福本人的耀眼相比，罗斯福提出的第二权利法案却显得籍籍无名，远不如美国宪法文本中的权利法案知名，但是第二权利法案内容的实际影响却深远得多。
    一、缘起
    与第二权利法案相比，罗斯福提出的四大自由更为人们所熟知。1941年，在美国国会做国情咨文演讲时，罗斯福提出了著名的“四大自由”观念。四大自由包括：言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。其中前两项仍然属于传统的权利法案的内容，属于政治权利的范畴。而后两项则为后来第二权利法案的提出奠定了基础。
    1944年1月11日，罗斯福向国会演说了他的国情咨文。由于得了感冒，罗斯福没有按照惯例亲自出现在国会山。他通过广播对全国人民进行了演讲——这是国情咨文的演讲第一次、也是唯一一次成为炉边谈话。数以百万的美国人当晚坐在收音机前收听了罗斯福的演讲。在演讲中，罗斯福提出了后来被称为“第二权利法案”的权利清单：
    在我国的工厂、商店、农场或矿山获得有益并有报酬的工作的权利;赚取工资负担充足的食物、衣服和养育下一代的权利;所有农场主生产并出售其产品，其盈利能让他和他的家庭过上体面生活的权利;所有商人无论大小在自由氛围内交易的权利，免于国内外寡头的不公平竞争和控制;每个家庭得到适当住房的权利;充分的医疗条件，有机会获得并享受健康的权利;得到保护，不必在经济上担心老年、疾病、事故和失业的权利; 获得良好教育的权利。
    第二权利法案是罗斯福新政改革的核心，其基本理念的起源可以追溯到罗斯福新政的最早期，甚至更早，可以追溯到他第一次竞选总统时，当时他提出了“经济权利宣言”。
    罗斯福的第二权利法案捕捉到了权利概念在二十世纪的转变。它还阐明了美国政府在1933-1944年间重大的、具有历史意义的革新。第二权利法案的基本主题直至今天依然回荡在美国的政治生活中。
    二、自由与安全
    “第二权利法案”所列举的八项权利是对免于匮乏的自由和免于恐惧的自由的具体化，其关键点可以概括为两个字——安全。
    乍看起来，自由与安全之间存在着矛盾。安全往往需要一个强大的政府“维稳”体制，那些致力于免于恐惧的自由的措施极可能造成新的恐惧。然而罗斯福运用法律现实主义的进路破除了安全与自由之间、政府与自由之间的对立。
    法律现实主义认为，市场和财产权依赖于法律规则，自由放任只是一个神话。坚定的自由市场信奉者、诺贝尔奖得主F.A.哈耶克也主张，除了国家，没有任何一种体制可以理性地提供防卫，有效的竞争体制需要明智设计和不断调整的法律框架。当然这不是说权利来源于政府，而是说权利的实现依赖于政府。人们的一些自由没有很好地实现，恰恰是因为政府的漠视。如果没有政府对权利的保证，人们就会面临一个制度化的黑市。
    罗斯福重视安全，同样重视自由。他的第二权利法案试图提供安全，并且把这种安全视作基本权利和自由的条件。安全直面于公平问题的解决，而公平导向于正义和人类真正的自由。在建国之时，麦迪逊就强调了贫困者“过上舒适生活”对于抵抗“派系之恶”或政府中那些利己主义者能起到的重要作用。在麦迪逊看来，完善的政治进程，既会受到“极端富有”的威胁，也会受到“极度贫困”的威胁。在两极分化的状态下，贫困者是无力对抗既得利益者的，因而也就没有真正的民主自由。缺少充足食物或住处的人不可能很好地参与政治过程，因而也不可能保护他们自己的利益。没有经济安全和独立，就没有真正的个人自由。
    反过来，自由同样可以促进安全。信息自由有助于避免饥荒;当企业可以在公开竞争的环境中自由交易时，工人和消费者也是大的受益人;繁荣的市场经济能够创造更多就业，从而保护获得工作的权利;非垄断的房地产市场能够为民众提供更多住房;自由企业制度有助于生产更多的产品……
    需要注意的是，罗斯福第二权利法案的提出有着独特的历史背景。当时的美国面临着内忧(经济大萧条)外患(世界大战)。内忧外患都涉及安全问题，免于匮乏的自由需要消除内忧，免于恐惧的自由需要消除外患。而国内安全与国际安全之间具有着密切相关性。在国内，“贫困的人不可能是自由的人”，因为自由需要自治，而贫困的人缺少自治要求的独立性。这也就是阿马蒂亚•森所谓的“作为能力剥夺的贫困”。在国外，贫困的人恰恰是导致不和平的一个因素。20世纪三四十年代法西斯主义的猖獗与1930年代大萧条有着直接的关系。有人进行过统计，到1933年10月，在大萧条的背景下，法西斯运动遍及世界上23个国家，半年后增至30个国家。1920年时，全世界原本约有35个国家拥有民选的立宪政体，到了1938年，只剩下17个国家了，到1944年，又减少到12个。要抵御外来入侵和建设国防，需要让士兵免除后顾之忧，为他们以及他们的家人提供体面的生活标准。通过阐述自由与安全的关系，罗斯福把国内问题与国际问题联系起来，同时使他的理念具有了国际关注和国际影响。
    三、宪法属性
    第二权利法案虽然名之为“权利法案”，却并没有进入宪法，也不是真正的法案。那么，第二权利法案的法律地位如何呢?是宪法权利、宪法性承诺还是纯粹政策?罗斯福认为，第二权利法案超出了政策范畴，他希望把第二权利法案理解为国家承诺设立的基本原则。哈佛大学法学教授桑斯坦把第二权利法案概括为宪法性承诺，“实际上它可以被视作类似于《独立宣言》的地位，或者在《独立宣言》和宪法之间”。
    罗斯福从未寻求让第二权利法案进入宪法。一是由于修宪是一个复杂的过程，任何改革宪法文件的努力都需要数年持续的工作，并且没有最终成功的希望。相反，《社会保障法案》和《国家劳动关系法案》(二者现在都是宪法性承诺)的通过颁布，都无需宪法本身的变革。显然，罗斯福认为，第二权利法案应该被批准和实施，而无需正式的宪法修正案，因而正式的宪法修正案将是浪费时间。
    二是由于罗斯福认为，第二权利法案应该通过民主程序实施，而不是通过法院。美国是一个实行司法审查的国家，宪法的条文可以适用于司法，法院可以审查法案的合宪性。然而在罗斯福的年代，最高法院主要是变革中的保守力量，如果第二权利法案进入宪法，反而不利于落实，在实践中会受到来自法院的挑战。同时因为法院不具有分配资源和管理项目的知识与能力，执行第二权利法案是把法院置于其并不擅长的管理地位，这会损伤司法地位。
    但是罗斯福的权宜之计或许并没有解决根本问题。如果第二权利法案不能由司法实施，那么当第二权利法案中的权利没有得到较好保护时，公民如何寻求救济?桑斯坦认为，如果进行宪法变革不太难，如果第二权利法案可以相对容易获得批准，就可以合法地主张把第二权利法案纳入宪法。
    那么问题又接踵而来：第二权利法案的某些内容本身就是司法上不可实施的，当把第二权利法案纳入宪法，如何与司法审查体制相融洽?一些新兴民主国家的做法或许提供了有益的借鉴。这些国家由于没有先入为主的宪法传统和宪法文化，第二权利法案的内容轻易地进入了它们的宪法文本当中。在印度宪法中，明确立法机构，而非法院，负责第二权利法案的实施。印度宪法第九条提供了司法上不可实施的“指导原则”，没有使法院卷入实施过程：一是确立社会福利项目的合法性，因而使它们免受合宪性攻击;二是确认对于需要援助的人，政府负有积极义务。南非宪法则是减弱了法院系统在实施社会经济权利方面的地位，只允许法院对大规模违法作出回应。实际上，第二权利法案并不比第一权利法案更模糊、更难实施。
    四、影响与启示
    罗斯福是一位实用主义者，他从不追求理论上或哲学上的成就。罗斯福及其新政理念帮助美国走出了大萧条，赢得了战争的胜利，制止了美国社会动荡和滑向法西斯主义的可能。罗斯福的第二权利法案可以说与美国南北战争后重建一样，是对美国的一次战时和战后重建，它把美国人民重新凝聚在了一起。罗斯福的理念在美国现任总统奥巴马的身上也得到了体现。
    第二权利法案还具有广泛的世界影响。它是《世界人权宣言》的重要部分。通过《世界人权宣言》，第二权利法案影响了世界上的数十部宪法。在无数的政治和法律文件中，都可以发现它的身影。
    中国今天面临的某些问题与罗斯福面临的问题具有相似性。在经历了三十多年的改革开放后，公平正义的问题日益突出，中国正处于深化改革阶段，某些既得利益集团的自私属性开始制约改革的深化及社会的发展。这些问题解决如何可以说将决定着中国未来的走向。加之近年来中国进入经济增速放缓期，支撑“中国模式”的人口红利逐渐消失，中国当前虽然称不上萧条，但是原来经济高速增长中所隐藏的一些问题开始凸显，社会问题积聚。
    美国1930年代大萧条实际上是在经济非常繁荣的背景下突然发生的。1922-1929年的美国被称为“柯立芝繁荣”，平均年GNP增长率高达55%。美国取代英国成为世界上的头号霸主，就是在1920年代实现的。然而，危机以毫无征兆的极其突然的方式到来了。那么导致危机的因素是什么?清华大学教授孙立平认为，就是繁荣掩盖下的畸形社会。经济繁荣造成了财富的集中，1922年，美国1%的家庭拥有国民财富的31.6%，但到了1929年，这些家庭所占国民财富份额就上升到36.3%。财富集中导致两极分化。当时一个美国家庭如果想取得最低限度的生活必需品，每年要有2000美元的收入才行，但当时60%以上美国家庭的收入达不到这个数字。简言之，就是购买力跟不上商品产量，虽然经济繁荣，但是财富集中和两极分化造成了内需不足，因此经济增长不能持续。不要以为美国的大萧条只是社会底层的贫穷化，中产阶级的衰落也很严重。正如《纽约时报》记者卡贝尔•菲利普斯所说，晚上敲你家门的流浪汉有可能是“爽快地给你批过贷款的人，在你读的报纸上写过社论的人，或曾经是房地产龙头企业的副总裁”。
    美国1930年代的大萧条还体现为原来的支柱产业的产能过剩和加速衰退。美国钢铁公司是美国当时重工业的龙头企业，但在1932年只卖出了产能的19.1%，因为美国机车公司不需要太多的钢材;1920年代，美国机车公司已达到平均每年售出600台机车的水平，
        
    但在1932年只售出了1台;曾经是钢铁产业大客户的汽车产业，也风光不再……
    罗斯福新政就是在这种背景下应运而生的，其实质是以社会进步创造走出经济危机的条件，在保证自由与活力的前提下促进公平。罗斯福新政可以分成前后两个阶段。第一个阶段，主要是经济层面的，体现为政府对经济的干预。罗斯福在金融和整个经济已处于崩溃状态的时候，出台了一系列紧急措施稳定金融，重振经济。这被人称为凯恩斯主义，实际上罗斯福并未读过凯恩斯的书，也不打算让这位外国经济学家插手美国事务。更应当关注的是新政的第二阶段，它以社会变革为主要内容，主要举措包括：为失业者提供工作，保护劳工权益，保障普遍的受教育权，防止垄断、鼓励公平竞争，以及对缺乏工作能力者的社会保障。
    我们通常会觉得，社会保障需要花钱，总得是经济很繁荣，政府财政收入状况很好，政府手里的钱多得花不出去的时候才能搞社会保障。要在经济危机时实行有利于穷人的社会保障计划，让政府掏腰包，让工人组织工会，需要极高的政治智商，而罗斯福做到了，这源于他的政治信念和政治勇气。他坚信“安全”的重要性，只有通过社会保障使人们建立起对未来的稳定预期，才能解决生产过剩和产品积压的问题，而这恰恰是当时经济危机的主要问题。
    在危机之时，美国出现了激进主义，有人主张通过国家强力实现平均分配，有人甚至倾向于纳粹式的极权主义。而罗斯福的高明之处在于他知道政府该干涉什么。罗斯福不是平均主义者，尽管他坚持，社会中最富有的成员应该承担相对高的税负，尽管他为处于社会底层的人寻求体面的居所，但是他没有追求过经济平等。他反对直接提供救济金的方案，而更倾向于提供工作救济。他的工作救济方案不仅解决了大量美国人的就业问题，为他们的生活提供了保障，而且改善了美国的基础设施，提振了美国经济。他致力于自由市场、自由企业和私人财产所有权，他希望以自由企业为基础，通过私人行动和公共行动的共同努力来保护人们的社会经济权利。
    罗斯福也受到了有影响力的私人群体的压力，这些群体对于埋葬或削弱第二权利法案有着强烈的利益，并且要恢复罗斯福新政之前混乱的、自私的、甚至逻辑不一的思想状态。在当时以传统自由主义理念为主流的美国，罗斯福强调政府干预的压力可想而知，但是他却取得了较好的成效。罗斯福的执政经验和执政理念值得认真对待。