董成美 周颂 周威：关于制定1954年宪法若干历史情况的回忆
董成美采访者：周颂、周威①（以下简称“问”）
被采访者：董成美教授（以下简称“答”）
时间：2003年12月26日
地点：董成美教授寓所
问：董老师您好！再过几天就是2004年了，在这里我们提前祝您新年好，祝您在新的一年里身体康健。时光荏苒，到2004年，我们国家1954年宪法颁布实施已整整五十年了。您五十年前曾亲历这部中国历史上第一部社会主义宪法的起草工作，作为学生我们为老师的贡献由衷地感到自豪，同时我们想在1954年宪法颁布五十周年到来之际请老师再对制定1954年宪法时的一些历史情况作些回忆，回答我们的一些问题。
您当年是由中国人民大学法律系借调到宪法起草委员会的吧，请介绍一下您借调前后的情况。
答：我1951年从北京大学政治系毕业后被分配到了中国人民大学法律系国家法教研室。1953年到1954年，我从中国人民大学法律系借调国务院政法委办公室，随后又被借调到由邓小平同志领导的选举法起草委员会，中华人民共和国宪法起草委员会成立后我就借调到起草委员会了。1954年宪法起草工作结束后，我又被借调到中华人民共和国第一届全国人民代表大会办公室工作。
问：请您简要介绍一下当时宪法起草委员会成立的背景。
答：宪法的起草最初是由中共中央提到中国人民政治协商会议全国委员会，建议开始筹备宪法起草，再由中国人民政治协商会议全国委员会向中央人民政府提出建议。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议作出决定，成立以毛泽东为首的中华人民共和国宪法起草委员会，负责宪法起草工作。
问：宪法起草委员会的人员组成情况，您还记得吗？
答：宪法起草委员会大概有委员33人，包括中国共产党、各民主党派、各人民团体的负责人、社会公众领袖和专家们。我记得，在杭州起草宪法期间，除了我们直接参与起草的人员外，还由董必武、彭真、张际春等组成研究小姐，聘请当时著名的法学家周鲠生、钱端升为法律顾问，叶圣陶、吕叔湘为语文顾问。
问：宪法起草委员会成立后宪法起草工作是怎样开展的？
答：1953年毛泽东带着当时的中央政治研究室主任陈伯达，副主任田家英和胡乔木等到杭州，在毛泽东的亲自领导和参加下进行工作。起草工作从1954年1月7日到3月9日共进行了两个多月，其间草拟了100条条文，这是中华人民共和国宪法草案的最初稿。当时还编辑了三辑资料，叫《宪法参考资料》。第一辑是1918年苏俄宪法和1924年苏联宪法；第二辑是美、英、法、德意志和瑞士联邦宪法；第三辑是从清朝、北洋军阀到国民党蒋介石的宪法和宪法性文件。第三辑资料于1953年3月以中央人民政府委员会办公厅的名称印刷后发放，发给所有宪法起草委员会的委员以及参与宪法起草工作的有关人员。
问：《宪法参与资料》中第二辑主要是资本主义国家的宪法资料，请问当时我们制定1954年宪法时是否参考、借鉴或学习了资本主义国家宪法的有关内容呢？
答：当时好像只是把这些主义国家的宪法资料整理起来而没有参照或学习他们的，主要参考的还是苏联及东欧人民民主主义国家的宪法资料。
问：您提到在杭州两个多月起草的宪法条文是最初稿，这个最初稿是否后来又作了修改、补充？
答：是的。对杭州起草的宪法草稿，中共中央前后又讨论了三次，每次都作了很多修改，由于许多情况包括不进去，因此从100条增加到110条，也就是义增加了10条，当时总想弄个整数，这样形成了一个宪法草案初稿。
问：对这个宪法草案初稿后来又进行了讨论吗？
答：1954年3月将这个宪法草案初稿提交中华人民共和国宪法起草委员会第一次讨论，由陈伯达做了说明。后来，宪法草案还经过了三次规模很大的群众性讨论。
问：您能介绍一下这几次讨论的情况吗？
答：好的。第一次大讨论是由中国人民政治协商会议全国委员会在北京组织了17个讨论单位，朝鲜的中国人民志愿军、中国人民解放军共成立了18个讨论单位，共8000多人讨论了两个多月，提出了很多意见。这些意见经过宪法起草委员会的修改补充后，由中央人民政府委员会通过成为正式的中华人民共和国宪法草案。这次讨论实际上把中共中央关于宪法草案的建议变为各民主党派、各人民团体、各界人士领导人的共同建议。
第二次大讨论就是中央人民政府委员会公布宪法草案后，交付全民讨论。全民讨论进行了近三个月，参加讨论的人有一亿五千多万人，提出的意见有一百多万条，这在当时是非常不容易的。也在一定程度上反映了我们1954年宪法的民主性和科学性。
第三次大讨论是根据全面讨论的意见，宪法起草委员会对原来的草案作了修改后，提交给中央人民政府委员会举行的两次临时会议讨论通过，然后就送全国人民代表大会讨论审议了。
1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，刘少奇同志代表宪法起草委员会向大会作了"关于中华人民共和国宪法草案"的报告。在这次会议上，代表们又对宪法草案和宪法草案报告进行了讨论。9月20日，第一届全国人大一致通过了这部宪法，并由第一届全国人大会议主席团发布公告，向全国人民公布，我国第一部社会主义宪法就这样诞生了。
问：刚才您介绍了1954年宪法从起草、讨论到诞生的情况，下面我们想问一下宪法起草和讨论中的一些具体问题。
答：《共同纲领》是建国初期的"宪法"。我记得我写过一篇文章，是在《人民日报》，还是《光明日报》发表的，我记不清了。我在文章里讲，我们起草1954年宪法是以《共同纲领》为基础的，同时又是对《共同纲领》的发展，我记得在六个方面对《共同纲领》作出了发展。
问：宪法草案讨论中对社会主义是怎么定位的？
答：什么是社会主义，主要看所有制嘛。我们要建立社会主义社会。当时生产资料所有制有四种：国家所有制，合作社所有制，个体劳动所有制和资本家所有制。国家所有制，也就是全民所有制，是国民经济中的领导力量。
问：我们知道宪法是由不同章节组成的，其中包括国家机构、公民的基本权利和义务等章，在当时的宪法草案讨论中是否讨论了国家机构与公民基本权利和义务哪一章该放前面哪一章该放在后面的问题？
答：讨论了。资本主义国家把基本权利和义务放在前面，把国家机构放在后面了。当时我们认为国家机构这部分的内容更重要，所以把这一章放在前面了。
问：在制定宪法过程中对于议会制度是否有讨论？
答：有。当时的讨论中，有人提出一院制，有人提出两院制，还有人提出三院制。我记得两院制是由当时的民盟副主席张伯钧提出的。我当时写过一篇文章批评张伯钧的两院制，那是资本主义国家搞的东西，我认为应该实行一院制，实行人民代表大会制度。
问：我们知道现行宪法规定全国人大等国家机关的任期每届为五年，而1954年宪法规定全国人大等国家机关每届任期为四年，为什么要这么规定？
答：这主要是参照前苏联宪法当时的做法。
问：1954年宪法第22条规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”，也就是说立法权全部赋予全国人大，也不包括全国人大常委会？
答：是的。宪法条文是这么规定的，但实践中全国人大常委会也在行使立法权，这在一定意义上可以说是1954年宪法规定的不足。
问：1951年中央人民政府委员会第十二次会议通过的《各级人民检察暑组织通则》规定了检察机关的双重领导体制，但1954年宪法把人民检察院领导体制又改为垂直领导，关于这一点，当时有争论吗？
答：1954年宪法规定了人民检察院的领导体制为垂直领导体制。但是在讨论中我们提出人民检察院的领导体制应该为双重领导，关于这一点是有争论的。
问：1954年宪法第85条规定，“中华人民共和国公民在法律上一律平等”，这一条在制定过程中是否有争论？
答：当时对此还是有争论的。有人认为这么规定和西方资本主义国家宪法规定得一样，不能这样规定。也有人认为既然资本主义国家都能规定我们为什么不能规定？还有人认为这样规定就是让我们的广大人民群众和资本家或阶级敌人平等了，还是不行的。
当时我们认为平等权是意味着法律适用上的平等，不是立法上的平等。后来1982年宪法又将“在法律上一律平等"改为"在法律面前人人平等”，人们大都认为后者的表述更为准确。
问：1954年宪法在公民基本权利和义务一章中规定了公民有迁徙自由，但现行宪法却没有规定这一内容，请问当时是怎么看待这个问题的，为什么把迁徙自由规定到宪法里了呢？
答：毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到那儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动。但是后来宪法仍作了规定，没有听毛主席的，我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。
作者简介：董成美（1928-2008），中国人民大学法学院教授。
文章来源：韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》（附录三），湖南人民出版社。
