黄学贤：行政法中合法预期保护的理论研究与实践发展
黄学贤摘要: 合法预期保护是法治政府的应有内涵和重要体现。合法预期保护必须具备以下构成要件:引发行政相对人合法预期的行政行为;相对人基于信任行政行为而实施了相应行为;预期的内容合理;预期内容合法。合法预期保护主要有程序性保护、实体性保护和补偿性(赔偿性)保护三种方式。合法预期保护与信赖保护之间最大的差异就在于,它们所保护之利益的表现形式及其保护程度不同。合法预期保护作为现代行政法的一项基本原则,适用于行政立法(广义上的)、执法、司法等各个环节。当然,合法预期保护原则的适用也有例外情形。虽然我国的某些法律规范已经显现出对相对人合法预期予以保护的痕迹,体现了我国行政法上合法预期保护法律化实践的萌芽,但尚没有合法预期保护的自觉。可以充分运用行政法法源形式多样性的特点,通过规范性文件、地方立法、司法解释、最高人民法院的判例等形式,一方面为行政相对人的合法预期保护提供法律支撑,另一方面为最终确立合法预期保护原则积累立法经验。
关键词: 行政法 合法预期保护 构成要件 适用范围
一、合法预期保护——法治政府的应有内涵和重要体现
2012年党的十八大报告提出,到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。在全面建成小康社会目标的新要求下,建设法治政府和依法治国基本方略全面落实被相提并论,这个定位已经超出了国务院2004年《全面推进依法行政实施纲要》的要求,说明法治政府已经成为中国共产党治国理政的目标。2010年,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出了加强法治政府建设的总体要求。2013年,党的十八届三中全会明确要求推进法治中国建设,建设法治政府和服务型政府,提出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是中国共产党第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来,也是继“四个现代化”之后,中国共产党提出的又一个“现代化”战略目标,从新的高度进一步丰富了法治政府的内涵。理论与实践证明,国家治理体系和治理能力与现代化之间联系的桥梁只能是法治。2014年,党的十八届四中全会正是顺应了历史发展的必然逻辑,适时地提出并详细描绘了我国法治建设的蓝图。会议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年,中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》再次强调指出,经过坚持不懈的努力,到2020年基本建成法治政府。
作为现代行政法上一项新兴原则的合法预期保护原则,其核心要求在于,行政相对人基于法的安定性要求以及对政策连续性的信赖,对政策或行政行为所产生的合法预期应当受到法律上的保护。在行政法上,合法预期保护原则构成对行政政策裁量的一种有效限制,因而也被认为是合理行政的内容。公民的合法预期保护无疑是现代法治政府的重要内涵和具体体现,因而确立合法预期保护原则是现代法治政府的必然要求,也是现代行政法的必然趋势。合法预期保护原则就其所蕴涵的正义、衡平理念及其伦理性而言,是适用于一切法律关系的基本原则,而由于行政法律关系的特殊性,该原则的功能在行政法律关系的运行中更加凸现,进而使得该原则在行政法律关系中的适用也显得更加重要。应通过行政法中合法预期保护机制的确立,规范行政权的行使,促进现代行政管理体制的建立,进而推动政治体制的完善。真正的行政法治要求行政主体权力的行使必须以一种明示的方式进行,以便行政相对人可以清晰地预知可见的未来。如此,行政相对人方能合理地安排自己的活动,社会才得以和谐稳定。人们通常说法律规范是社会的稳定器,就是因为法律规范具有预测功能。这种预测功能无论是对法律规范的适用,还是对法律规范的遵守,都具有重要的意义。行政法律关系主体双方遵守了法律规范,就会得到应有的利益;反之,违反了法律规范,则会受到相应的处置。特别是行政主体若违反了法律规范而造成相对人合法预期利益的损失或损害,就必须予以相应的补偿或赔偿。合法预期保护是现代行政法规范行政行为、保障行政相对人权益的必然要求,是现代法治实现法的安定性的必然要求。
合法预期保护原则的最终确立,对于促进诚信政府和法治政府建设,建立起政府与公民之间的和谐合作关系、良性互动关系,具有积极意义。在我国,现代行政法治的基础理论相对薄弱,在实证法上对行政相对人合法利益的保护机制尚不健全。因此,无论是发展现代行政法学理论,还是健全现代行政法治,研究并借鉴域外合法期待保护理论,都显得十分必要。“从西方国家行政法理论上看,通过法院的不懈努力,以及学者的不断反思、批判和总结,合法预期理论已经变得越来越精致,越来越具有司法上的可操作性。因此,单纯从理论的成熟角度说,把它介绍和引进我国,已经是时候了。”[1]梳理行政法中合法预期保护理论研究脉络,探求行政法治建设中合法预期保护的实践发展进程,以便进一步从理论上阐明有效实现行政法中合法预期保护理念的焦点问题,进而推动行政法治建设中合法预期保护的实践进程。这应当成为我国行政法学者义不容辞的任务。
二、行政法上合法预期保护原则的内涵及其起源探寻
正如余凌云教授所指出的:“用历史的眼光看,合法预期的总体脉络是由程序性保护发端,向实体性保护走去。它是经由一个个判例逐步发展而来。从某种意义讲,其发展的基础是实用主义而非理论原则。但是,经过法院的持续努力,理论上已蔚为大观,面相也逐渐清晰起来,并与传统的公正行事义务、禁止反言、平等保护、不拘束裁量权理论等发生勾连,淬炼提纯,形成自洽的体系。虽然迄今为止,它还在不断发展之中,其走向尚难完全预测,但是,系统性梳理的时机早已成熟。倘若我们打算引入合法预期,就实在有必要梳理一下它的来龙去脉。”[2]任何一种理论的研究及其实践运用,首先要解决的是其概念问题。唯有内容概括准确、形式表达清晰的概念,才能为人们所理解,也才能为实践所有效运用。关于行政法上合法预期的概念,中外学界均存在不同的理解。合法预期保护这一概念是在20世纪90年代由于安教授翻译的《德国和欧洲行政法的一般原则》一文传到我国的。[3]目前在我国行政法学界,在合法预期及其相关的概念术语的使用上可谓是“百花齐放、百家争鸣”。据张兴祥博士考察,legitimate expectation一词的中文译名分别有“合法期待”、[4]“合法预期”、[5]“正当预期”、[6]“正当期望”、[7]“正当期待”[8]等。理论研究本身的百花齐放当然有百利而无一害,但是在理应稳定的概念术语使用上呈现出“百家争鸣”之势,“这对于我们建立一个共同的学术交流的话语语境和对话平台是有害而无益的”。[9]
(一)合法预期保护原则的内涵
有学者认为取“正当”的译法较为合适。该学者引证德国学者Reinh ard G randerath 的观点,认为,正当的,又称实质合法性,指内在的、实质的与法理一致,而这种法理指正当的秩序,非仅与制定法一致;合法的指个人或国家之行为,外在地、形式地与制定法秩序相符。[10]
笔者认为,行政相对人期待的实质合法性不仅要与法理一致,还要与制定法一致,即“外在地、形式地与制定法秩序相符”。这不仅仅是合法期待原则适用于司法审查的需要,也是维护法治国家法治秩序的需要。因此,期待的正当或者说合理是其内在的实质要求,合法则是其外在的形式要求。对该问题素有研究的余凌云教授倾向于使用“合法预期”概念,而不是“信赖保护”;并且,他认为,在翻译上也最好能够统一译为“合法预期”,而不是“正当期望”(或者“正当期待”)。[11]
虽然目前各种不同的表达方式在其本质上是一致的,但无论就概念的中文表达,还是其实质内涵,笔者均倾向于余凌云教授基于“信、达、雅”的选词标准而选择的“合法预期”之表达。合法预期保护这一概念不是我国的法定概念和用语, 它来自对两大法系国家学术理论成果的借鉴。那么,行政法上的合法预期究竟包含着怎样的内容呢?这是研究该概念的意义所在。从概念术语的起源看,合法预期是分别在英国和大陆法系国家生成的。在欧洲大陆国家特别是德国、荷兰、瑞士行政法中也有合法预期的概念。随着合法预期制度被欧共体法院以及欧共体法所引用,它被确认为欧共体基本原则之一,成为“保护公民的欧共体法律秩序的诸多上位法之一”。[12]
尽管近年来彼此之间有着相互借鉴的趋势,不同国家对这个概念的关注和研究视角仍然有着一定的差异,有着各自的特色。在德国行政法上,合法预期观念是与行政行为的效力理论紧密相联的,在有关授益或负担行政行为的撤回、撤销、废止理论研究中,细致入微地体现出对合法预期的关怀与保护。澳大利亚和新西兰行政法主要是从自然正义和程序公正意义上去研究和保护合法预期。英国法则是从更加宏观的视野上研究合法预期问题,合法预期跨越了可保护利益,深入到行政机关咨询职能与制定政策的领域,而后者是德国法和法国法的合法预期理论很少涉足的。英国法对合法预期的保护主要侧重在程序方面,实体性保护只是近些年的事,并且举步维艰。欧共体法因为有着德国法和法国法中比例原则的基础,在接受实体性保护上没有障碍。法国在判例上正式承认合法预期保护尽管较晚,但类似的问题一直受到了较为妥善的赔偿性保护,在这一点上却是英国法所不及的。[13]
综合西方国家有关文献来看,合法预期保护原则虽已开始作为司法审查的一个独立依据,但在对其内涵的认识以及具体规则的建构上尚有很多争议。但这不妨碍研究者们对合法预期概念作一大致的概括:因行政机关的先前行为而使相对人产生对行政机关将来活动的某种预期,这种预期可以是以下任何一种或两种:(1)在作出决定之前履行听证或其他适当的程序;(2)将在未来给予某种实质性利益。对于已得到的利益,将继续享有并不被实质性改变,并且可以要求行政机关将来满足其上述预期,行政机关除非有充分的公共利益理由,原则上不得拒绝。[14]
基于上述梳理,显而易见的是,行政法上的合法预期保护从概念上来讲,应当是一个包含了信赖保护等下位概念的基本范畴。在信赖保护已经于理论上较为成熟、实践中逐渐确立起来的我国,[15]为了切实推进法治政府建设,应当确立合法预期的广义理解,进而从理论上深入研究,在立法和执法的实践中渐次推行。
(二)合法预期保护原则的起源
合法预期保护作为行政法上一项新兴的原则,一般认为起源于德国法和英国普通法,之后为欧陆各国、日本以及美国等国家广泛接受。从起源上来看,合法预期保护并不是一个行政法概念,而是一个宪法概念,源自于德国基本法的法治原则。战前,德国并未承认合法预期保护是一项行政法原则。战后,为了约束行政权力,德国的宪法和行政法不断发展,宪法法院日益提倡对公民合法预期的保护,行政法院对公民合法预期的保护也不断扩张,最终德国在1976年的《联邦行政程序法》中通过对撤销授益行政行为的限制,确立了合法预期保护原则的行政法地位。
[16]作为宪法性法治原则的合法预期保护原则的确立,自然会惠及各个部门法,但由于行政法调整对象的特殊性,该原则在行政法治中显得更为重要。
有学者研究了英国合法预期理论后指出,在英国,合法预期保护是一个被承认但有待发展的制度。与大陆法系国家相比,其合法预期保护制度在某些方面似显不足。[17]英国行政法上合法预期的起源及其发展清晰地表明以下几点。首先,它建立了一个新的司法保护维度。这表现在,它为相对人提供了一种新的公法利益,即对相对人信赖利益的保护,且这种保护并不以相对人受到实际损害为必要前提,而只需要证明存在信赖,即使没有受到实际损失,也不影响对其合法预期的保护。其次,它向行政机关提出了一个新的义务要求,使得行政活动始终置于司法的审视之中,从而大大提升行政的理性。判例表明,即使当事人不知悉有关政策,而行政机关决定不适用该项政策时,当事人的合法预期仍须保护。最后,它本身就是一个新的审查标准,对程序违法和滥用职权做了新的阐释,注入了新的内涵,延展了正当程序的范围,加大了法院审查的力度,使得传统的司法审查制度发生了质的飞跃。[18]
那么,理论研究以及司法实践中到底是在何种意义上使用合法预期这一概念的呢?这是我国研究者研究进而借鉴行政法上合法预期理论首先要解决的问题。从上述简单的梳理可见,无论是西方学者还是我国学者,也无论使用何种表述,其核心内容均包括以下几个方面:行政机关已然作出相关行为并已生效;相对人因信赖行政机关的行为而实施了相应的行为;行政机关基于某种原因而改变了原有行为,相对人合理且合法的预期利益因行政机关改变原有行为而无法获得;行政机关对相对人合理且合法的预期利益应当给予保护。正如有学者所指出的,行政法中的合法预期保护首先要求行政机关自觉遵守,以有效保障行政相对人的权益,彰显政府的诚信。为了监督行政机关对该原则的遵守,司法机关也有必要将其作为司法审查中遵守的规则之一。因此,从某种意义上来讲,行政法中的合法预期保护是从司法保护的意义上来阐发的。而研究者们之所以要在司法保护的意义上提出合法预期概念,主要目的之一就是要减轻由此带来的不公平,要求行政机关值得信赖。所以,英国和德国行政法中都存在着信赖保护观念,以及与此密切相关的合法预期保护原则,尽管适用的范围和内涵不完全一样,但都是为了限制行政机关任意撤销、撤回、废止其已经生效并且已经公之于众的承诺、决定或政策。[19]
合法预期一旦成立将产生实质性保护的法律后果,因此“预期是否合法”就成为问题的关键。这一方面涉及行政行为及其所承担的职责,另一方面涉及行政相对人有权期待的内容。这实际上就是合法期待的成立要件问题。为了科学确立合法预期保护原则,必须在界定其概念的基础上完整揭示出合法预期保护原则的构成要件。这样才能有利于实现合法预期保护原则调控行政主体权力行使的方式与内容,从而有效保护行政相对人合法预期利益的功能,也才能有利于防止行政相对人的权利滥用,从而有效保障行政主体权力的行使。关于合法预期的构成要件,中外学者从不同角度予以了揭示。
有学者认为,正当预期保护原则应当具备四个构成要件,即引发个人预期的行政行为、因果关系、预期的内容合理、预期合法。[20]对此,有学者则认为,上述四个要件的结合,其实暗含了将期待利益完全主观化的倾向,与一般的行政实践和通常理性相悖。[21]有学者认为,“正当期待”的概念包括两个核心元素:“正当”和“期待”。围绕“期待”(expectation)这一元素,学者主要展开了三个方面的讨论:第一,“期待”与“信赖”的关系如何;第二,“期待”的性质究竟是一种主观状况,还是某种客观表现;第三,“期待”是否可以(或应当)利益化,产生所谓行政法上的“期待利益”。围绕“正当”(legitimate)这一元素,有关探讨则集中于在属性上何种期待才是“正当”的。这转换为程序上的问题,也就是启动正当期待保护机制的条件是什么。[22]有学者从司法保护范围的角度研究了行政法上合法预期保护的标准问题。该学者指出,从司法保护范围的意义上看,一般来讲,要产生合法预期,并使之获得法律上的保护,必须符合相应的标准。[23]
中外学者关于合法预期保护的情形、特点、实施条件等问题的研究,对于在我国法上建构合法预期保护原则的构成要件具有极大的启发意义。作为现代行政法中有效规制行政行为,保障相对人合法预期利益,促进行政的理性化,进而维系民众对政府信赖的一项重要原则,合法预期保护必须具备以下构成要件:引发行政相对人合法预期的行政行为;相对人基于信任行政机关的行为而实施了相应行为;预期的内容合理;预期内容合法。必须强调的是,相对人必须基于信任行政机关的行为而实施了相应行为这一要件,否则,预期利益就是臆断利益。
三、行政法上合法预期保护的方式
要充分有效地发挥行政法上合法预期原则的法律功能,不仅需要厘清该规则背后的价值基础和构成要件,更要清晰地构架该价值实现的具体技术路径。具体而言,这里的技术路径就是指合法预期保护的方式。因此,在研究了行政法上合法预期保护的涵义并揭示出其构成要件之后,其保护方式的确定则更加具有实质性意义。从两大法系的行政法治实践看,对行政相对人合法预期的保护主要有程序性保护、实体性保护和补偿性(赔偿性)保护三种方式。不同的保护方式不仅体现了不同的理念,而且有着各自的功能。
(一)程序性保护及其意义
程序性保护,是指行政机关在作出决定之前,应当给已经产生合法预期的行政相对人提供告知、听取意见以及说明理由等必要的程序,以有效控制行政机关的行为,从而保护行政相对人的合法预期利益。从英国的判例法看,只要是对个人的清晰的、不含糊的意思表示或者承诺,就足以产生合法预期,不取决于是否存在信赖,或者信赖受损。Craig就曾说过,“信赖,尽管在多数案件中有潜在关系,但却不是必不可少的”。在英格兰和威尔士有这样的判例:即便当事人事先对有关政策一无所知,也存在这样的合法预期,行政机关在执行政策时必须一视同仁,同等对待。在决定对其不适用该政策时,必须说明理由。当事人可以合理预期的是一种持续的授益或好处,如果行政机关未来要改变,就必须事先通知他,经过听证。未经充分的听证就剥夺上述授益或好处,就是不公正的。一种公正程序的保障,是这种情形下必然产生的要求。当事人对行政机关的这种信赖应当受到法律的保护。[24]
合法预期的程序保障意义在于,将对相对人的保障机制向前延伸,可以对个人合法预期与公共利益之间的关系起到吸纳、消化、过滤作用,提前预防个人合法预期与公共利益之间的冲突,做到防患于未然。这是因为个人利益在行政程序中受到重视,使得因公共利益而损害个人合法预期的现象大大减少,并且也降低了实体保护与赔偿的重要性。程序对个人合法预期的保障具体体现在两个方面。其一,保障行政决定的正确性。行政机关在改变行政行为前听取意见、接受咨询、说明理由,使行政机关在收集更多信息的基础上作出决定,使得行政行为更加合理、正确,减少了事后纠正违法行为的成本。其二,提高行政行为的理性。程序制约延长了行政决定的作出时间,吸纳了多方面利益,行政决定过程的时滞性本身就让行政机关在作出决定时要考虑当前与长远、个案与政策,使行政行为更能代表、反映受其影响的各方利益主体的意思与利益。这样的行政行为一旦作出,在较长时间内都会长期有效,减少了短期行为,使行政行为更有理性,避免了因政策朝令夕改对相对人合法预期造成伤害后再进行事后救济。[25] “程序保护的关键是设计科学、合理的程序,根据行政行为涉及的行政管理领域与行政管理相对人预期的不同情形配置合理适当的程序环节与机制。” [26]在公民合法预期保护的程序规制方面,除了确立正当程序的基本规则外,特别要注意给予行政行为一定的过渡措施并使法律乃至规范性文件公布后延时生效。在我国,有相当长的时期内法律规范制定或者修订后没有给相对人预留必要的调整期限就已生效。这种情形极易使得相对人原来合法的行为因新法出台而变为不合法,从而影响其合法预期。特别是在新法提高了原先设定的某种标准的情形下更应如此。否则,也必然会造成他们直接的损失以及在原先许可期限内合法预期的不能实现。
(二)实体性保护及其意义
实体性保护,是要求行政机关不得改变先前的行为,并要通过继续执行先前行为而实现行政相对人的预期利益。实体性保护又称存续性保护,即允许行政相对人继续享有原行政行为所赋予的利益,或承认行政相对人在原有规则之下的法律状态或法律地位。程序正义本身并不等于实体正义,程序正当也并不意味着结果当然正当,因此,程序的功能也是有限的。“就授益性行政决定而言,对相对人来说,更有意义的是继续享有已经取得的利益而不是行政机关只需要举行一个听证后就可以收回有关利益,让程序成为只具有形式意义的装饰品。”“事实上,当个人可以合法地预期某一特定行政决定的存续时,行政决定的作出者应当解释其将要作出否定个人预期的行政行为的理由,这要通过推出否定个人预期有助于实现更重大的公共利益的证据来体现,如果不存在更为重要的公共利益,就必须对相对人的合法预期给予存续保护。” [27]
(三)补偿性(赔偿性)保护及其意义
补偿性(赔偿性)保护,是指行政机关因公共利益的需要而不得不改变先前的行为,或者因违法行政而使得行政相对人的合法预期利益无法实现时,由行政机关对受损害的相对人给予行政补偿或行政赔偿。行政法中的合法预期保护,其本质内涵在于保护行政相对人的合法预期利益,并不是绝对保证行政相对人的预期利益能够以原样态实现。如前所述,当有比行政相对人的预期利益更重大的公共利益需要维护时,行政决定的作出者就有合法的理由对原有决定作出调整,以更好地维护公共利益。但这并不是置行政相对人的合法预期于不顾。在这种情形下的保护方式应为补偿性(赔偿性)保护。因此,补偿性(赔偿性)保护是在结束程序性保护和实体性保护之后的一种常用的保护手段。
(四)小结
上述三种保护方式各有特点并均有其各自的适用条件,程序性保护实际上就是要使相对人基本的程序权利得以实现,因此,其作为一种理性工具,在任何情况下都必须适用。实体性保护实为存续保护,即保持原有的法律关系不变。补偿性(赔偿性)保护是在实体性保护无法达成时所采用的一种利益补偿性(赔偿性)方式。然而,并不是所有合法期待保护中都会出现这三种方式。简单地讲,应当通过合法预期的程序性保障,实现合法预期的实质性保障,后者包括实体性保障或者补偿性(赔偿性)保障。
在程序性保护、实体性保护以及补偿性(赔偿性)保护三大保护机制中,虽然实体性保护对相对人而言是最为理想的保护方式,但实体性保护的实现具有严格的条件限制,故而其适用相对较少。程序性保护方式则是每一行为均不可缺少的,合法预期保护要求行政机关如果是认真对待行政相对人合法预期的话就必须开启程序性保护的大门,以便给予其听证等正当程序的机会。程序性保护的意义在于使行政主体充分履行其程序义务,从而使行政相对人充分享有其程序权利,这是行政法中合法预期保护最为重要的保护方式,也是前提性保护方式。从行政相对人的角度讲,最核心的保护方式当然是实体性保护,即保持原有法律关系、法律状态不变。但是,受到实践中不确定因素的影响,事实上并不是所有行政行为都是一成不变的。合法预期保护并不意味着预期利益的原样态实现,当行政行为因公共利益的需要不得不改变时,则只能运用补偿性(赔偿性)的保护方式。
补偿性(赔偿性)保护是最后的重要保障,当实体性保护方式难以实现时,通常就由补偿性(赔偿性)保护来满足行政相对人的利益需求。
通过程序设置防止侵害相对人合法权益的行政行为产生,这是人们在构建行政法中合法预期原则时尤其需要关注的。其原因除了程序性保护可以避免事后救济之固有弊端外,更在于我国目前实体性保护(存续性保护)之艰难以及补偿(赔偿)性保护之严重不足。
四、行政法上合法预期保护与信赖保护之比较
在我国目前的行政法学领域,信赖保护、合法预期、正当期待、合理期待等概念,已经不再被认为是陌生的,特别是信赖保护作为一项基本原则,已经逐渐进入立法、行政等环节,乃至司法审查的实践。也正因为如此,有时人们往往会先入为主地将合法预期保护等同于信赖保护。但实际上,如果说合法预期、正当期待、合理期待只是翻译表述上的不同,因而并不具有实质上的差异的话,那么,合法预期保护与信赖保护这两个概念之间还是存在较大差异的。为了科学地确立起我国行政法学中的合法预期保护理论,进而指导我国的行政法治实践,清晰地辨析其与信赖保护之间的关联殊为必要。当下,我国学者们对合法预期保护与信赖保护的发源地、适用的范围等还存在一定分歧。笔者暂且撇开这些争论,从理论与实践及其发展的角度进行分析即可看出,合法预期保护与信赖保护两者之间确实存在差异。信赖保护原则的构成要件一般有以下三个,即行政行为已经作出并已经生效、行政相对人已经基于该生效行政行为做出自己的安排、信赖利益值得保护。从上述探讨中可见,合法预期保护原则的构成要件就形式而言,大体也如此。但深入分析便可发现,合法预期保护与信赖保护之间最大的差异就在于,两者所保护之利益的范围及其所保护的程度不同。
(一)两者所保护利益的范围不同
信赖保护与合法预期保护所保护利益的范围并不相同。信赖保护的利益是既有利益,即因基于信任行政行为而实施某种行为从而导致的利益付出。例如,相对人合法获得行政许可而从事许可范围内的活动,但如果不是行政相对人的原因而导致行政机关撤回或者变更行政许可,使得行政相对人为此的付出遭到损失,根据信赖保护原则,行政机关必须承担补偿或赔偿责任,补偿或者赔偿行政相对人已经遭受的实际损失。而合法预期保护的利益不仅仅是既有损失利益,还包括合法预期的利益。例如,相对人因行政机关的先前行为(如曾制定过政策,发过通知,作出过指导或承诺等),尽管没有获得某种权利或者可保护利益,但却产生了对行政机关将来活动的某种期待(如行政机关将会履行某种程序或者给予某种实质性利益),并且可以要求行政机关将来满足其上述期待。[28]在这种情形下,如果行政机关随意改变其先前的行为,则相对人有权获得利益保护。
进一步研究后不难发现,合法预期保护不需要有现实损失的发生,只需要有合法预期利益的存在。例如,在合法许可的时效内可以获得的收益,因行政机关改变行政许可的原因而未能获得,行政机关就应当依据合法预期保护原则予相对人以保护。这恰恰是合法预期保护与信赖保护的重要区别。概言之,两者之间的区别表现在以下方面。第一,“当事人之所以自愿地实施作为或不作为,损失掉本属于自己拥有的利益,目的在于以牺牲较少的成本获取更大的所需利益——预期利益,因为预期利益以大于信赖利益为惯例”。第二,“从实现的过程看,一旦获取了预期利益,信赖利益就可以得到补偿,而预期利益要实现的话,要么是通过契约得到履行,要么是通过损害赔偿而实现”。[29]因此就合法预期保护的组成内容来看,申请人拥有的预期利益建立在信赖利益基础之上,若没有信赖利益的投入,则预期利益是不合理的;同时,预期利益涵盖了信赖利益,即若实现了预期利益则信赖利益也得到了回报。并且,若从预期的程序和实体性质来看,申请人的合法预期既包括程序性的预期,也包括实体性的预期。以行政许可为例,程序性的预期内容指行政许可机关在作出不予许可决定之前事先告知并说明不予许可的理由和依据,同时,申请人获得陈述和申辩的机会。实体性的预期内容是指申请人预期行政许可机关作出准予许可决定。例如取得营业执照或采矿许可证等。当然从广义上说,对申请人合法预期的程序性保护还包括了行政救济制度。申请人对不予许可决定享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。[30]
(二)两者所保护利益的司法保护模式性质不同
信赖保护的利益与合法预期保护的利益在司法保护的模式上具有不同的性质。信赖保护的利益与合法预期保护的利益具有不同的利益层级,使得两者在司法保护的模式上也就具有了不同的性质。诚如有学者所揭示的,信赖利益与合法预期(预期利益)在法律上均属于利害关系的范畴。同时根据西方学说、立法和判例的描述,在行政法学上,两者均基于行政机关权力的义务性而产生,都属于救济法上的概念。但是,在规则体系概念上,由于两者分属不同的利益层级和种类,信赖利益的保护只是合法预期保护的一个标准或价值,而合法预期的外延实际上已经超越了法律明确规定所要求保护的信赖利益范畴,因此,在司法保护的模式上,两者具有实质性的不同。[31]
根据我国行政行为效力理论,在行政机关撤回、变更、撤销或废止行政决定的情形中才存在着需保护的相对人信赖,信赖利益就是法律上明确规定的可保护的利益,也是我国目前原告资格判断标准中的“法律上的利益”,因此就我国行政法上行政行为效力理论而言,这种法律意义上的利益能够在我国现行法上行政救济制度中得到保护。信赖利益的保护只是合法预期保护的一个标准或价值,而合法预期的外延实际上已超越法律明确规定所要求保护的利益,因此,厘清信赖利益和合法预期利益的概念,不仅有利于国际间的交流,也有利于我国理论界和实务界的交流,从而共同促进我国行政法的发展。[32]
信赖保护原则是合法预期保护原则的基础,而合法预期保护原则是在信赖保护原则基础上的进一步发展。美国学者富勒在其名作《合同损害赔偿中的信赖利益》一文中对“信赖利益”的说明,有助于人们更好地理解信赖利益与预期利益的区别。富勒认为,行政法中的合法预期从组成内容来看,由信赖利益和预期利益构成。其中信赖利益是指“基于对被告之允诺的信赖,原告改变了他的处境,……我们的目的是要使他恢复到与允诺作出前一样的处境。在这种场合受保护的利益可叫做信赖利益”。而“使原告处于假若被告履行了其允诺他所应处的处境。在这种场合所保护的利益我们可以叫做预期利益”。[33]正如有学者所指出的,在传统行政救济框架中,政府信赖保护无法真正提升救济的程度与空间,只是增加法院判决的说理程度。而引入合法预期却能改善程序保护,促进公正判决。这是信赖保护所不及的。所以,合法预期定会成为我国行政法学新的知识增长点,也将开阔我国研究者的视野,为救济开启一个新的时代。[34]
从禁止反言到信赖保护再到合法预期保护,行政法明显地呈现出逐渐宽松并朝法的安全性发展的趋势。就我国现行法上的行政诉讼制度和国家赔偿制度而言,对信赖利益的保护标准仍限于“直接的且现实的损失”规定之内。但就行政相对人寻求合法预期保护的目的而言,除了弥补自己的直接损失外,当然还包括合法预期利益,甚至主要是为了实现自己的预期利益。但现行法尚未将相对人的合法预期纳入保护的范围。这种将相对人合法预期排除在保护范围之外的制度安排显然不利于塑造现代法治政府的诚信形象。
五、行政法上合法预期保护原则的适用范围
行政法中的合法预期保护原则在哪些领域具有其适用性,即该原则的适用范围如何,是一个极具实践性的问题。从英国和欧共体的经验看,合法预期的保护主要存在于政府政策(行政规范性文件)变动、行政承诺以及行政指导等活动领域。不过,在行政机关的长期不作为以及形成了一定的行政惯例情形下,也会产生合法预期的保护问题。
(一)行政立法行为(广义上)、传统行政行为、新型行政行为、司法监督行为中的合法预期保护
在行政规范性文件变更中产生的合法预期,可以分为产生程序性质的合法预期情景和产生实体性质的合法预期情景。产生程序性质的合法预期情景是指虽没有上位法的明确规定,但行政机关为了实现某个行政管理要求,在实践中运用裁量权明确表示在其调整的法律关系中将采取某种程序,或有权代表行政机关的某官员在公众场合曾表示会遵循一定程序,或虽未有行政规范性文件对该领域进行调整,然而行政机关在该法秩序内一直实施着某个程序,此时对相对人而言,其有权预期行政机关将在未来遵循上述程序,那么,当发生规范性文件变更时,行政机关须考虑相对人的程序预期并予以保护。产生实体性质的合法预期情景又可以根据相对人在变更情景中所处法律地位的不同,作具体分类。[35]有学者认为,合法预期保护原则在西方各国行政法领域中的适用虽然因法制传统的差异而有所差别,但均与行政许可有关。[36]这一观点值得商榷。从上述梳理中可见,合法预期的表现形式,既表现为当事人对行政主体具体行政行为运行中的期待,也表现为相对人对行政主体抽象行政行为的期待,还表现为相对人对所有法律规范以及行政政策、行政允诺的合法期待,甚至还表现为要求行政主体尊重判例(包括司法判例和行政执法中的先例),以及要求司法主体尊重司法判例。这在尚未完全确立起行政法中合法预期保护原则的我国至为重要。
合法预期保护适用于抽象行政行为、具体行政行为以及诸如行政指导、行政契约等新型行政行为,在理论上和实践中已经不存在问题。以英国为代表的普通法系国家推行的合法预期制度可以对政府的行政指导、行政政策、对社会承诺等发生约束作用。这些恰好是当前我国法制建设中所关注和亟待解决的问题。我国有大量的案例显示出,当前我国法上的行政诉讼制度在救济方面的缺失必须用类似这样的制度来弥补,否则对公民权益的保障是极其不利的。[37]随着新型行政行为越来越广泛地得到应用,合法预期保护原则也日益彰显其价值,例如已经在实务中广泛使用的行政指导等。但目前由于司法审查制度的不健全,对此尚存在分歧。笔者较为认同余凌云教授的如下观点:“行政指导能否纳入,也不无争议。理由不限于传统所说的不具有单方性和法律效果,而是可以起诉后续的行政行为,比如,政府在招商引资中承诺减免税,税务机关却做出拒绝减免税的决定。我不以为然。行政指导之后并不必定接续着一个行政行为,但行政指导产生了当事人的合法预期,就有法律保护的必要。退一步说,即使有后续的行政行为,对已产生合法预期的行政指导,也有单独起诉的价值。所以,行政指导可以单独作为一类,并引入合法预期,才说得清受理的条件。” [38]
(二)违法行政行为、合法行政行为中的合法预期保护
由于行政行为本身的复杂性,合法预期保护原则在具体适用中有时也显得较为复杂。例如,违法行政行为能否对行政相对人产生预期利益?行政相对人对违法行政行为所产生的预期利益是否应当保护?有学者认为,从本质上而言,合法预期的保护是相对人通过法律给予的渠道来证明行政行为的违法性,从而确认自己利益的合法性。通过法院以司法判决形式撤销行政行为,并达到保护相对人的预期利益,这是最直接的路径。[39]笔者认为,这种观点值得商榷。第一,合法预期保护所针对的行政行为并不一定都是违法的行政行为,合法行政为的变更、废止等也会涉及合法预期保护问题。第二,司法判决也并非合法预期保护的最直接路径,
而只是最后的手段。在笔者看来,对违法行政行为是否适用合法预期保护原则这个问题要进行具体的分析。这个具体分析的标准应当是,当事人是否知道或者是否应当知道该行政行为是违法的。也就是说,当事人如果知道或者应当知道该行政行为是违法的,则就不该产生所谓的合法预期利益及其保护问题;反之,当事人基于该行政行为的预期利益则应该受到保护。
(三)行政法律关系主体双方均存在过错情形下的合法预期保护
还有一种情况,即行政机关与行政相对人均存在过错时,如当行政机关工作人员接受行政相对人的贿赂等。在这种情形下行政相对人的预期利益是否应当保护?是否值得保护这个要件是最为复杂的,尤其是在行政法律关系主体双方存在混合过错的情形下。所谓行政法律关系主体双方存在混合过错,是指在实施某个行政行为时,行政主体知道或者应当知道不可为而又为之,相应的是行政相对人知道或者应当知道其不该获得某项权利或利益而又接受之。在此举一例说明。从法院已经认定的有关事实看,某公司是在没有燃气经营资格的情况下取得了营业执照。也就是说,在当时的法律政策条件下,行政机关严格执法,就不应该授予该公司燃气经营权。然而,有关行政机关在明知或者应该知道其没有燃气经营资格的情况下却批准并颁发了营业执照。作为专业公司,某公司显然也应该知道有关法律手续尚欠缺,却仍然申请并领受了营业执照。所以,行政机关的批文带有“原罪”,是双方混合过错下的产物。这种“写在额头上”的瑕疵似乎足以让行政机关有理由撤销批文。[40]这种情形不同于行政相对人采用欺诈、隐瞒等方式骗取行政主体信任的情形。后者不仅得不到法律保护,相反是要受到法律制裁的。
在行政法律关系主体双方存在混合过错的情形下,也不能简单地将行政行为撤销。否则,既对行政相对人有失公允,也是对行政机关过错行为的一种放纵。对于“一个已经取得的权利,但却带有先天的不足和瑕疵,是否能够产生合法预期,并要求法院保护”这样的问题,英国法与荷兰法、德国法、日本法在认识上以及处理上也不尽相同。总的来讲,英国较为保守,而荷兰、德国、日本相对激进。例如在荷兰,如果先前作出的行政决定虽有错误,但是经过了一个足够长的时间,行政机关就有可能会丧失撤销的权力。在德国、日本的行政法理论中,也有类似的制度,称为“行政行为撤销的除斥期间”。我国台湾地区“行政程序法”第121条规定,行政机关的撤销权,“应自原处分机关或其上级机关知有撤销原因时起二年内为之”。德国法甚至将“对违法授益行为的信赖利益提供保护”视为信赖保护原则的基本核心价值。如此规定至少有两个方面的意义,一是为了保护法的安定性和相对人的信赖,二是对行政机关长期不履行法定职责做出一种制裁。[41]按照合法预期保护的一般理论,相对人应当能够预见行政机关的决定会改变的,其预期不受法律保护。但是,从维护法的安定性以及相对人利益的角度看,笔者认为,“行政行为撤销的除斥期间”理论值得借鉴。
(四)合法预期保护原则适用的例外情形
合法预期保护原则作为现代行政法的一项基本原则,适用于行政立法(广义上的)、执法、司法各个环节。凡是有行政行为的场域均应当有合法预期保护的身影,包括对行政行为的立法规范以及对行政行为的司法监督。有学者认为:“合理期待规则是指当个人或组织与公共机构之间基于政策、承诺或者惯例所产生的相互信赖、相互制约关系失衡而在司法审查时可适用的纠纷解决规则。” [42]司法审查中适用的纠纷解决规则,自应适用于此前的公法行为。由此可以认为,合法期待保护应当渐次上升为一般行政法规则。就行政机关的行政行为而言,无论是传统行政行为,还是新型行政行为,也无论是抽象行政行为,还是具体行政行为,都应当受到合法预期保护原则的支配。
当然,合法预期保护原则的适用也有例外情形。根据法国行政判例,“国家为了保护重大公共利益而制定的法律侵害个人利益的,不负赔偿责任,如为了保护公共卫生而制定的法律”。欧盟法院在个人合法预期保护的立法方面也规定了例外,如“为了保护公共卫生等非常重要的公共利益,对因公共卫生原因而禁止鱼类进口的,有关法规可以不设定过渡期等保护机制”。原则适用的限制性来源于国家紧急权力的行使,必须以“保护公共利益”为限。有学者认为,如果存在以下情形,那么,将不会产生合法预期。其一,如果相对人能够预见到行政机关的上述意思表示在将来很可能会改变。比如,行政机关制定政策时就已经说清楚这是临时性的,或者媒体已经披露政府正在讨论修改某项政策,那么,相对人的预期就有可能不是合理的、合法的。至于个案中的预期是否合理、合法,需要考虑政策实施的时间长短、政策赖以存在的环境条件是否发生变化、相对人是否也已得知政策即将改变等因素来综合地判断。强调这一点很重要,它可以制约预期无限制地扩大、膨胀。其二,相对人预期的内容必须是合法的,违法的预期是不可能得到司法保护的。其三,如果相对人明知或应当知道行政机关的行为是越权的,或者行政机关行为是在相对人贿赂、提供不齐备的资料或伪造、隐瞒等情况下做出的,那么也不会产生预期保护问题。[43]虽然适用合法预期保护原则的具体例外情形尚值得研究,但“随着法治的进步,合法预期原则适用的广度和深度均应当相应发展。换句话说,合法预期原则适用的例外情形应当相应缩减”的观点是必须得到肯定的。[44]
六、我国行政法治实践中合法预期保护原则的生成与发展
从合法预期保护理论及其实践的发展历程可见,“这种追求建立在控制行政权力扩张,扩展相对人合法权益保护的现实需求背景下,体现的是传统形式法治主义向实质法治主义转换的必然”。[45]这一历史现象的揭示对我国行政法确立合法预期保护原则具有重要的启示意义,对我国基于规范公权力,保护相对人合法权益的科学立法、以法律有效实施为核心的严格执法以及以公平正义为宗旨的公正司法具有重要的指导意义。随着现代行政法治文化理念的逐步确立以及我国行政法律规范体系的逐步完善,某些法律规范已经显现出对相对人合法预期予以保护的印迹,这体现了我国行政法上合法预期保护的法律化实践的萌芽。
(一)司法解释及法律规范中合法预期保护原则的萌芽
2000年最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称:《若干解释》)第59条规定:“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为,将会给国家利益、公共利益或者他人利益造成损失的,人民法院在判决撤销的同时,可以分别采取以下方式处理:……(二)责令被诉行政机关采取相应的补救措施;……”与以往规定相比,其将私人利益与国家利益和公共利益予以同等地位考虑,这是一个很大的进步。虽然其与合法预期保护原则所要求的利益保护尚有较大的距离,但至少已经包含了作为合法预期保护基础的信赖利益。
2000年制定、2015年修订的我国《立法法》93条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”该条确立的我国立法上的法不溯及既往原则,虽然是法的确定性原则的体现,但从行政法上合法预期保护原则的角度讲,可以认为是其法律化的萌芽。2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》29条规定:“行政法规应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的,可以自公布之日起施行。”《规章制定程序条例》32条规定:“规章应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。”这两部行政法规分别对行政法规和规章的生效日期作出明确规定,旨在给予行政相对人一定的过渡期限,避免立即生效给行政相对人造成的措手不及。这些规定也在相当程度上体现了合法预期保护原则。
2004年实施的我国《行政许可法》8条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”人们通常认为,该条规定为我国《行政许可法》的亮点之一,为诚信政府建设迈出了坚实一步。笔者认为,该条规定虽然距离合法预期保护原则的要求尚有较大的差距,但毕竟在行政法上更好地保护了相对人的合法权益。
2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》确立了全面推进依法行政的六项基本要求, “诚实守信”是其中之一。当最高立法机关尚未对合法预期保护原则作出明确规定时,最高行政机关以行政政策的形式确立了该项原则的雏形,其积极意义是显而易见的。它不但会对行政行为产生有力的约束力,甚至会对立法机关的立法行为以及司法机关的司法审查产生积极的影响。
此外,在有关单行法中也已经显示出合法预期保护原则的端倪。例如,我国《煤炭法》第6条规定“国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益”,我国《矿产资源法》4条规定“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益”等。在统一的行政程序法典尚未出台之际,地方性行政程序规定陆续出台。其中,合法预期保护的雏形已经成为各地规定中共同的亮点。例如,2008年10月1日实施的《湖南省行政程序规定》以及2015年3月1日施行的《江苏省行政程序规定》等,以地方政府规章的形式确立了合法预期保护原则。
(二)执政党文件中合法预期保护理念的凸显
与此同时,在执政党的文件中合法预期保护理念也得到凸显。例如,2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出,加强政务诚信、商务诚信、社会诚信建设, 增强全社会诚实守信意识。2012年党的十八大对诚信建设提出了具体要求,指出要深入开展道德领域突出问题的教育和治理,加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。2014年党的十八届四中全会的决定指出,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年党的十八届五中全会再次强调了诚信政府建设的重要性。2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，再次强调了党的十八届四中全会所确立的法治政府目标。在中国的法治建设中,这不仅意味着合法预期保护在执政党的执政理念中日益彰显,更为重要的是,它们为立法机关和政府确立了立法和制定规范的最高政策性依据,从而为配置政府权力与公民权利之间关系的制度安排,以及与此相关的监督与制衡机制提供了政策指导。合法预期利益保护上升到治国理政理念之高度,它是真正实现国家长治久安的法治理念。这不仅大大推进了公民权益保护的步伐,也有力地助推了公民合法预期保护的法治化制度建设。
(三)行政法治实践中合法预期保护原则的不足及其发展
虽然我国现行法以及行政法治实践中已经有了合法预期保护原则的萌芽,但是距离严格意义上的合法预期保护原则尚有很大差距。这主要表现为合法预期保护原则的内在机制有缺陷以及司法审查的不力等。
在我国司法控制行政权的空间尚有限的情形下,要想发挥合法预期保护原则的效用,除了赋予司法机关更强的审查力度外,透过行政程序来严格限制行政行为的变更、撤销,对保障相对人的合法预期更为有效。通过行政程序的完善,能有效防止行政行为中侵害个人合法权益现象。完善的行政程序能够使得个人利益在行政程序中受到重视,因公共利益而损害个人合法预期利益的现象就会大大减少,实体保护尤其是补偿性保护的情形也就会随之而大大减少,从而大大降低了行政行为事后补救的成本。[46]根据我国《行政复议法》6条“……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”、我国《行政诉讼法》2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”和第12条“……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”、我国《行政复议法》6条“……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等规定,行政相对人可以提起行政复议或行政诉讼,但是,行政复议和行政诉讼案件的最终受理与否,并不仅仅取决于法律上各自受案范围之规定,尚需要其他条件。[47]而正是目前这些其他条件的规定,在相当程度上限制了行政相对人通过行政复议和行政诉讼来保护其受损的合法预期利益。
虽然任何国家都无法完全复制其他国家的合法预期保护的方式及其具体手段,但是作为现代行政法中的一项重要原则,其基本范式(包括其内涵的界定、构成要件及其适用范围等)无疑具有普遍性意义。立法上的严重不足,导致合法预期保护原则程序性保护欠缺,实体性保护稀少,补偿性(赔偿性)保护力度偏弱,这可谓我国行政法治实践中合法预期保护原则的内在机制缺陷。司法审查的不力则使得该缺陷在实践层面被放大。因此,对这种缺陷进行弥补,除了在制度层面将合法预期保护原则的要件一一落实外,还要健全行政机关变更或撤销、废止先前行政行为或承诺时的程序性、实体性和补偿性(赔偿性)保护机制,更应建立起适用该原则的司法审查机制。
七、余论
理论上讲,成熟的制度实践应有完善的理论指导。但鉴于我国法治建设的现实状况,要等待完善的合法预期保护理论指导我国的行政法治实践,是不现实的。现实的作法是,首先确立起合法预期保护的理论自觉,以自觉的理论去指导制度的逐步建立,同时又以制度的不断完善来推动理论的日益进步与完善。这种理论建立与实践完善中所表现出来的良性互动的解决方式,在我国行政法治发展中表现得尤为明显。确立合法预期保护原则,不仅有益于拓展行政相对人合法权益的保护范围,对于我国行政法的整体转型也具有至关重要的意义。只有行政相对人认为行政机关的行政行为是可以信赖的,并且连同基于该信赖而产生的合法预期都能够藉由法律得到保护,才能认为行政法的模式转化已经实现。相对人的合法预期不仅是一种追求利益的正当体现,而且是现代行政法治条件下一种利益保护模式的拓展与完善。因此,合法预期保护原则的确立及其有效实现必将带来行政管理体制的重大变化。
合法预期保护原则已经成为一个善治和良好行政应当遵守的一项基本原则,或者说业已成为评价现代法治政府的一项重要指标。从我国已有的法律规定看,至今为止我国尚未有严格意义上的法律规范明确规定行政相对人的合法预期保护原则。在我国行政实践中,随着诸如行政指导、行政契约等新型行政行为的兴起,合法预期保护原则更显示出它的价值。但就我国目前的成文法(包括各类规范性文件)规定而言,其主要还是肯定与贯彻信赖保护的立场,尚没有合法预期保护的自觉。在合法预期保护作为行政法中的一项重要法律原则已得到大多数国家或地区的认同,以及我国承诺在2020年全面落实依法治国、基本建成法治政府的当下,可以充分运用我国行政法法源形式多样性的特点,通过规范性文件、地方立法、司法解释、最高人民法院的判例等形式,一方面为行政相对人的合法预期保护提供法律支撑,另一方面为最终确立合法预期保护原则积累立法经验。
注释:
[1] 余凌云:《行政法上合法预期之保护》，《中国社会科学》2003年第3期。
[2] 余凌云:《英国行政法上合法预期的起源与发展》，《环球法律评论》2011年第4期。
[3] [德]格奥尔格•诺尔特:《德国和欧洲行政法的一般原则》，于安译,《行政法学研究》1994年第2期。此文中出现的中译文并不是“合法预期”, 而是“合理期待”, 这是对原文legitimate expectation的译法以及法律上理解不同所致。
[4] 马怀德:《论听证程序的适用范围》，《中外法学》1998年第2期;张越:《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版。
[5] 同前注[1],余凌云文。
[6] 莫于川:《论行政指导的立法约束》，《中国法学》2004年第2期。
[7] [英]克雷格:《正当期望:概念性的分析》，马怀德、李洪雷译,《环球法律评论》2003年夏季号。
[8] 胡建淼:《论公法原则》，浙江大学出版社2005年版,第747-778页。
[9] 余凌云:《政府信赖保护、正当期望和合法预期》，《厦门大学法律评论》2006年下卷(总第12辑)。
[10] 陈海萍:《行政法上正当期待形成的法理基础》，《西南政法大学学报》2005年第6期。
[11] 同前注[2],余凌云文。
[12] 同前注[1],余凌云文。
[13] 同前注[1],余凌云文。
[14] 余凌云:《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版,第28页。
[15] 信赖保护原则在我国立法上的体现如我国《行政许可法》第8条之规定。尽管有学者鉴于该法中对信赖保护程序等未作规定,认为该规定还不是完全意义上的信赖保护,但笔者认为就“原则”意义而言,该规定已经较好地将合法预期保护在我国法上确立起来了。
[16] 张兴祥:《行政法合法预期原则保护研究》，北京大学出版社2006出版,第9-10页。
[17] 赵雷:《保护合法预期是行政法治的要求》，《检察日报》2007年7月12日。
[18] 同前注[2],余凌云文。
[19] 同前注[1],余凌云文。
[20] 参见前注[16],张兴祥书,第19-30页
[21] 王锡锌:《行政法上的正当期待保护原则述论》，《东方法学》2009年第1期。
[22] 同前注[21],王锡锌文。
[23] 同前注[1],余凌云文。
[24] 同前注[1],余凌云文。
[25] 同前注[17],赵雷文。
[26] 同前注[16],张兴祥书,第35页。
[27] 同前注[16],张兴祥书,第35页。
[28] 同前注[1],余凌云文。
[29] 陈海萍:《论行政相对人合法预期利益损害的救济》，《政治与法律》2009年第6期。
[30] 陈海萍:《论我国行政法上的合法预期保护——以行政许可行为为对象的分析》，载胡建淼主编:《公法研究》(第6辑),浙江大学出版社2008年版。
[31] 同前注[29],陈海萍文。
[32] 同前注[29],陈海萍文。
[33] [美]L•L•富勒、小威廉•R•帕杜:《合同损害赔偿中的信赖利益》，韩世远译,中国法制出版社2004年版,第5-6页。
[34] 余凌云:《蕴育在法院判决之中的合法预期》，《中国法学》2011年第6期。
[35] 同前注[29],陈海萍文。
[36] 蒋祎、周芸野:《卫生行政许可中合法预期保护原则的适用初探》，《医院管理论坛》2010年第1期。
[37] 同前注[9],余凌云文。
[38] 余凌云:《行政诉讼法的修改》，《清华法学》2014年第3期。
[39] 同前注[29],陈海萍文。
[40] 同前注[34],余凌云文。
[41] 同前注[1],余凌云文。
[42] 高中:《合理期待规则在香港特别行政区法院的确立与适用——以2002-2012年典型案例为分析样本》，《法商研究》2013年第2期。
[43] 同前注[1],余凌云文。
[44] 同前注[9],余凌云文。
[45] 陈海萍:《合法预期保护原则之艰辛探索——以法律文本为对象的初步考察》，《华东政法大学学报》2008年第5期。
[46] 黄学贤:《正当程序有效运作的行政法保障——对我国正当程序理论研究与实践发展的学术梳理》，《学习与探索》2013年第9期。
[47] 例如,我国《行政诉讼法》第49条规定了起诉条件;《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条规定了已经立案的,应当裁定驳回起诉的具体情形。
作者简介：黄学贤,苏州大学王健法学院教授、博士研究生导师,上海政法学院兼职教授,江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员。
文章来源：《政治与法律》2016年第9期。
