杨小军：深入推进城管执法体制改革研究
杨小军摘要: 城管体制不顺，主要表现为城管执法机构设置问题、城管执法事项范围问题、城管执法权运行问题。深入推进城管执法体制改革，《指导意见》要求统筹解决好机构性质问题，具备条件的应纳入政府机构序列。城管执法机构综合设置，框定管理职能和划定执法职责，确定主管部门，实行大部门制。在这场城管执法体制改革中，要认真解决执法范围边界的问题，城管执法首尾一致的问题、集中执法便于服务的问题、令出统一的问题、基层执法消除两张皮现象的问题。
关键词: 城管，执法，体制改革
一、城管执法体制的前世今生
如今，在城市生活和工作的人，绝大多数都知道城管这个词，知道这是一个执法部门，一群在街面上流动的队伍，经常干着拆房子和赶着摊贩们到处跑的事情。但却很少有人知道城管执法体制是怎么回事，以及在体制背后的机制、行为、效果等诸如此类内容。
（一）从行业管理执法体制到相对集中行政处罚权管理执法体制
行业管理执法体制。在1997年北京市宣武区试点相对集中行政处罚权城管执法体制以前，我们一直实行的城管体制是行业管理分别执法体制。这种体制的特点，就是没有城市管理执法的综合特点，实行各个部门分行业管理与执法。换言之，与城市管理执法有关的各个部门，按照各自的立法规定和职责权限分别管理执法各自的事项。诸如城市的市政公用设施，由市政公用管理部门负责管理，对于损坏、破坏市政公用设施的人和事，由市政公用管理部门负责执法查处。同样，城市规划管理部门负责城市规划的管理，对违反城市规划的行为（如违法建设行为）依法负责执法查处。市政管理执法是这样，城市规划管理执法是这样，市容环卫、园林绿化、工商行政、占道经营等管理执法都是这样。
其实，不仅是在城市管理领域，大多数行政管理领域都是这样，即行业管理、部门执法。农业部门管理农业事项，对行业内的违规违法负责执法查处，价格部门管理价格事项，对价格行业的违规违法行为负责执法查处，食品药品监管部门负责食品药品的管理，并对食品药品领域的违规违法行为负责执法查处，等等。从世界范围看，大多数国家的行政管理执法体制也相差无几，以行业管理分别执法为基本体制。[1]
相对集中行政处罚权管理执法体制。这个行业管理分别执法的城管体制在1997年后被逐步改变。首先，1996年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。这个立法规定，为城管执法体制的改变奠定了法律基础。其次，国务院批准试点新的城管执法体制，即1997年国务院法制办在全国第一个批准了北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作，并明确“原有关行政执法部门不再行使调整后由区监察大队集中行使的行政处罚权。”[2]此后，国务院办公厅制发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。两个重要的规范性文件，从制度层面和工作层面将相对集中的城管执法体制全面建立起来，逐步形成了今天覆盖全国的相对集中行政处罚权城市管理执法体制。再次，随着城管执法工作的深入，仅仅赋予城管执法机构相对集中的行政处罚权已不能适应城管执法工作需要，因此，在2011年《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第17条中就有了新的规定：依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。从法律上讲，城管执法机构集中了处罚权和强制措施权，即行政执法权中最主要也最重要的两项权力。所以，今天的城管执法体制实际上就是相对集中行政执法权体制。
为什么要改革原来的城管执法体制形成今天的相对集中执法权体制？这个问题的答案事关改革的正当性，也事关继续改革体制的必要性和合理性。笔者认为，当初改革城管执法行业管理分别执法体制的原因，主要在于随着中国城镇化的发展，城市管理执法的行业性、部门性、分散性特点越来越不适应城管执法集中性、综合性要求。当初最为典型的说法就是“八个大盖帽管不好一顶破草帽”。一个无照游商、摊贩的经营行为，涉及七、八个部门监管。也正因为有七、八个部门分别监管，多头、交叉、重复等监管现象在所难免，影响执法效率和执法形象。所以，为了解决好多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和执法机构膨胀等问题，从体制上就把执法权交由一个机构执掌，其他机构、部门都不再行使相应的执法权。[3]试想，如果只有一个“大盖帽”负责城市管理执法，职责权限清晰明确，多头、交叉、重复执法现象就可以消除。这就是上世纪90年代改革城管执法体制的初衷，也是城管执法体制改革的正当性所在。正是在这种改革中，形成了城管执法相对集中行政执法权的体制。
（二）城管执法体制不顺及其特点
城管执法相对集中行政执法权的体制解决了旧问题，即“八个大盖帽管不好一顶破草帽”，但却引发了新问题。这些新的问题，在十八届三中全会和四中全会决定中被概括为“体制不顺”。[4]城管执法体制不顺及其特点主要有以下几个方面。
第一，城管执法机构设置问题。城管执法机构在中央和省级政府没有主管部门。城管执法，是对城市事务的管理执法。中央不是城市，省、自治区也不是城市，只有市、县才是城市。按照这个逻辑，市和县的城管执法机构就只归市政府、县政府领导，市政府、县政府是城管执法的主管政府，而在省、自治区乃至中央就没有设立城管执法的主管部门。换言之，城管执法没有行业主管部门。
在中央和省自治区没有行业主管部门的体制，并不是遗漏造成的，而是当初城管执法体制改革的必然结果。因为人们认为城管执法不但属于地方事务不属于中央事务，而且还属于地方城市事务。由地方的市、县政府负责管理就足够了。理论上讲，这个考虑并无不当，但实际效果却不好。一个管理执法事务，在省自治区直至中央都没有主管部门，那么全国、全省、全自治区范围的统筹就难以做到；城管执法的标准不统一；城管执法机构的呼声难以直达“天庭”；每次机构改革中，城管执法机构的去留强弱都由市、县政府这个唯一的领导部门说了算；城管执法机构的名称不统一；城管执法机构在政府机构中的地位也有差异，有的是政府组成部门，有的是政府直属机构，有的则属于政府部门下属二级机构。这些问题，在理论上可能没有人关注和研究，即便关注到了也看着是无须大惊小怪的“琐碎”之事，上不了台面。可是，正是这些上不了台面之事，使得组建的城管执法机构自觉低人一等，不是“正规军”，更象“游击队”。影响城管执法机构人员士气，影响城管执法事业的发展。
第二，城管执法事项范围问题。当初城管执法体制改革确定的城管执法事项范围是所谓7+X事项。即城管执法事项包括：市容环卫；城市规划；园林绿化；市政；环境保护；工商行政的无照商贩；公安交通的侵占道路的行政执法事项；以及法律、法规、规章和政府确定的其他事项。这里，市容环卫、城市规划、园林绿化、市政、环境保护、工商行政的无照商贩、公安交通的侵占道路的行政执法事项就是七方面的城管执法事项。所谓X即指法律、法规、规章和政府确定的其他城管执法事项。理论上讲，无论7+X还是8+X，城管执法事项范围都是确定的，但这里有一个实际存在的无法穷尽的漏洞，即政府确定的其他事项。我们知道，城管执法事项属于地方事务，在市、县两级设有城管执法机构。那么所谓政府确定的其他事项，在实际工作中就几乎成了市确定的其他事项和县政府确定的其他事项。这个不封口的X，就成为了市县政府任意添加城管执法事项的入口。加上城管执法没有全国统筹，各地方政府对城管执法事项范围的确定就会出现较大差异，很不规范。因此，城管执法事项范围，就成为了七个方面统一，X方面不封口不统一，城管执法事项范围确而不定。据住建部对全国100个市的统计，城管执法机构的执法事项范围的情况分别是：100个城市有市容环境卫生执法职能，99个城市有市政公用、园林绿化、城市规划、无照经营占道经营执法职能，97个城市有环保执法职能（建筑施工噪音、生活噪音、扬尘污染、餐饮油烟污染），92个城市有人行道违法停车执法职能，19个城市有畜禽屠宰执法职能，14个城市有河道管理执法职能，12个城市有城市建筑施工管理、建筑业管理执法职能，11个城市有房产管理、物业管理执法职能，7个城市有城市公交客运管理执法职能，6个城市有流动摊贩食品安全管理执法职能，5个城市有物业管理、城市节水管理、宠物饲养管理执法职能。[5]从数据看，各个城市城管执法事项范围不尽相同，确而不定。
第三，城管执法权运行问题。城管执法改革的初期，相对集中的是单一的行政处罚权，而不包含其他行政权。按照这个模式，城管执法权的运行就只是行政处罚权的运行，与行政处罚权相关的其他行政权力则分别掌握在其他各个部门手中，由其他各个部门分别运行。这是一种全新的体制改革，在我们历次的机构和体制改革中都没有出现过。所谓全新改革，就是把行政权力运行流程中的部分权力环节截断，集中交付给一个执法机构执掌、行使，行政权力运行流程中的其他环节权力仍然由各相关部门行使，实现人为的行政权力运行流程分割。所以，审批管理权掌握在各相关部门，行政强制措施权掌握在各相关部门，独行政处罚权集中掌握在城管执法机构，行政强制执行权也掌握在其他部门，如此等等。
这种改革使得城管执法机构权力运行在实际中遇到了新问题：
遇到的第一个问题是监督检查权归属问题。按照《行政处罚法》规定和国务院规定，城管执法机构集中的是行政处罚权，并未有明确包含行政监督检查权。那么监督检查权应该归属于谁，就存在疑问。按照谁审批谁监督的原则，监督检查权应当归属于审批权机关。如果是这样，那么城管执法机构就不掌握监督检查权。这样一来问题就出现了，因为城管执法机构的行政处罚权行使，往往是以监督检查权为前提的，只有城管执法机构经常对辖区事务进行监督检查，才可能发现当事人的违规违法，也才可能进行查处处罚。如果监督检查权不属于城管执法机构而属于执掌审批权的机关，那么城管执法机构查处案件之责就难以实现。这个法律上的障碍，很多地方政府和城管执法机构都不管不顾，既让审批权机关监督检查，也让城管执法机构监督检查。其实，这个问题到今天为止都没有从法律上清楚解决。
遇到的第二个问题是行政强制措施权归属问题。我们知道，城管执法机构在城管执法工作中，时常需要运用查封、扣押等行政强制措施，但法律和规定又只集中了行政处罚权，没有包含行政强制措施权。从严格法律意义上讲，城管执法机构每一次需要使用查封、扣押等强制措施时都无权采取，只能由立法规定的其他相关部门依法采取强制措施，然后再由城管执法机构依法作出行政处罚决定。这样一个局面是尴尬的，也是很不便于城管执法工作的。所以，实践中不少地方政府和城管执法机构就不管不顾，径直采取强制措施和作出处罚决定。而径直采取强制措施的行为，无疑是没有法律依据的，是违法的。后来，在《行政强制法》第17条中才补充了法律依据，明确规定依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。这才使得这种实际做法有了合法依据，问题得以解决。
遇到的第三个问题是以强制措施权和处罚权为内容的行政执法权与以审批权为内容的管理权分流问题。城市事务的管理权仍然归属于各个不同的部门，执法权则集中于城管执法机构，这个现状从改革开始至今一直如此。例如，
城市规划的审批等管理权，归属于城市规划管理部门，对于违反规划的违法建筑拆除权则属于城管执法机构。又例如，工商执法执照的核发等管理权属于工商行政管理部门，对无照经营摊贩的执法权则属于城管执法机构，等等。管理权归一个部门，执法权归另外一个部门，这种权力分离模式虽然可相互制约彼此监督，但却使得权力运行不畅，徒生许多衔接和冲突。所以，在城管执法工作中，城管执法机构从实际工作需要出发，提出“首尾一致”的要求。问题在于首和尾怎么才能衔接一致？用协商机制的办法，会增加很多部门协调协商事务，用统一体制的办法，就把当初城管执法体制改革的核心——首尾分离废除了。
城管执法体制改革，从诞生那天起，法律明确集中的就是行政处罚权和行政强制措施权，而不包含以审批权为内容的管理权。但没有管理权就会使执法权运行经常不畅。所以，虽然在法律上没有授予城管执法机构管理权，但各地方政府和城管执法机构则或多或少实际拥有管理权。以住建部对全国100个城市的统计数据看，城管执法机构享有管理权的有：82个城市城管执法机构有户外广告管理职能，80个城市城管执法机构有市容环卫管理职能，77个城市城管执法机构有建筑垃圾管理职能，65个城市城管执法机构有市政设施管理职能，41个城市城管执法机构有园林绿化管理职能，36个城市城管执法机构有公用事业管理职能，23个城市城管执法机构有城市风景区与公园管理职能，15个城市城管执法机构有爱国卫生管理职能，11个城市城管执法机构有停车场管理职能，8个城市城管执法机构有养犬和畜禽饲养管理职能，6个城市城管执法机构有洗车行业管理职能，3个城市城管执法机构有河道管理职能，1个城市城管执法机构有节水管理职能，1个城市城管执法机构有地下水开发管理职能，1个城市城管执法机构有保洁清洗管理职能，1个城市城管执法机构有公交客运管理职能，1个城市城管执法机构有三轮车管理职能，1个城市城管执法机构有国旗悬挂管理职能，1个城市城管执法机构有林业管理职能，1个城市城管执法机构有轨道交通建设管理职能，1个城市城管执法机构有房屋拆改和下挖地下室管理职能，1个城市城管执法机构有修车行业管理职能。[6]
二、城管执法体制改革的要点
十八届三中、四中全会决定都提出要理顺城市管理执法体制。中共中央国务院2015年底制发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出了体制改革的总体要求、基本原则、理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、完善城市管理、创新治理方式、完善保障机制以及加强组织领导等。对于城市管理体制，《指导意见》明确提出要构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。笔者认为，该五项要求本身不是体制内容，而是体制所要达到的目标或效果。也就是说，在新的城管执法体制下，城市管理执法要实现权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的目标。体制改革不是为改革而改革，而是改革要符合这些要求，体制最终是服务于这些目标的实现。
所以，就城管执法体制内容而言，主要有三项内容：一是机构设置；二是职责权限；三是权力运行。
（一）机构设置
其一，关于机构设置。机构设置问题，是体制中首当其冲的重要问题。一个管理机构，如果连自身设置都存在问题，怎么能履行好管理职能？就城管执法机构设置而言，多年来一直是城管执法者们所呼吁和高度重视的问题。《指导意见》对城管执法机构设置的改革有三点主要内容如下：
首先是机构性质。现有的城管执法机构性质，有属于政府组成部门的，有属于政府直属机构的，还有属于政府部门下设或内设机构的。这三种情形需要统一和明确规范。《指导意见》规定，统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。所谓纳入政府机构序列，包含作为政府组成部门的政府机构，也包含作为政府直属机构的政府机构。无论是政府组成部门，还是政府直属机构，都在政府序列范畴之内无疑。但如果把城管执法机构仍然作为政府部门下设或内设机构，就不符合政府机构序列的要求了。另外，就机构性质而言，目前有政府组成部门、直属机构、办公机构、直属事业单位、部门管理机构等，就性质而言，有行政编制的机构，也有事业编制的机构。城管执法机构应当属于哪一种编制机构呢？《指导意见》对此有两点规定：
第一点，统筹解决机构性质。既是统筹解决，就不是各地自行解决。因此，应当理解为是由住房城乡建设部会同中央编办指导地方统筹解决。
第二点，解决好机构性质。对城管执法机构而言，“解决好”就是以行政编制确定机构性质，而不是现在的事业编制机构性质。所以，虽然《指导意见》并没有写明是行政编制，但无论从全国统筹还是“解决好”来看，应当是行政编制的机构性质。
其次是主管部门。城管执法机构只有地方政府领导没有上级主管部门，尤其是没有中央一级的业务主管部门，是困扰城管执法和城管执法者们的老问题。《指导意见》对此有明确的规定，即在中央一级明确有住房和城乡建设部作为城管执法的主管部门。在省一级，规定各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门。
这里，值得注意的有三点：
第一点，在省、市、县须有城管执法的主管部门，而不再是目前的无主管部门局面。
第二点，地方城管执法主管部门的确立，由省、自治区、直辖市政府确立，即由哪一个部门作为城管执法主管部门，由省级政府确定。
第三点，省级政府确立的地方各级城管执法部门是相应的而不是不相应的。所谓相应，应当与中央一级的城管执法机构相应，相对应。这样便于上传下达，便于统筹和管理，在中央一级已经明确是住房和城乡建设部是主管部门，那么在地方各级中所相应的应该也是省、市、县的住房和城乡建设部门。
再次是机构综合设置。这次体制改革在机构设置上，强调城管执法机构的综合设施，以适应城管执法的综合性需求和综合执法的需求。地方的城管执法机构综合设置分两种情形。一个情形是省级执法机构设置，按照精简统一效能的原则，整合归并省级执法队伍。将现存的若干支城管执法相关的执法队伍进行合并，减少省级层面城管执法队伍的数量，解决执法机构与执法队伍膨胀这个老问题。这体现了中共十八届三中全会、四中全会决定中所提出的“整合执法主体”、“整合队伍”原则的精神。也就是说，省级城管执法，没有在机构设置上实行集中综合，但在队伍设置上则实行了集中综合，对于有几支城管执法队伍并存的，需进行整合归并，减少省级城管执法队伍的数量。对省以下的市县两级则是明确实行机构综合设置，要求推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。由此可见，这次体制改革在机构设置上的最大特点，就是通过大部门制方式实现管理执法机构综合设置。过去的城管体制改革，只是改了权力，实行了部分行政权力的集中（处罚权和强制措施权），这次不仅涉及到权力，同时涉及到机构，使得权力的集中与机构的综合相对应、相配套。消除权力集中与机构分散存在的掣肘和矛盾，使权力运行更加顺畅。
（二）职责权限
其二，关于职责权限。城管执法机构的管理与执法职责权限，历来都是城管体制中的一项重要内容。当初城管体制改革确定的7+X职能，正是因为X职能的不确定，由地方政府随时添加，在一定程度上导致城市管理与执法事项范围过于庞杂，规范性、统一性不够影响城管执法的效率和形象。这次城管执法体制改革主要内容之一，就是要确定城市管理与执法职责权限，把城城市管理与执法的职能科学合理地划定下来。我们知道，城管的职能可分类两大类，一大类是管理职能，另一大类是执法职能。《指导意见》分别明确规定了城市管理职能和执法职能。
首先，匡定管理职责。《指导意见》明确城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。也就是说，包含城市的市政管理、城市的环境管理、城市的交通管理、城市的应急管理和城市的规划及其实施管理等五个方面。具体实施范围确定的是3+5+X范围。
所谓3，是指从中央到地方都需要纳入城市管理的事项范围，包括市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作。所谓5，是指在上述三项事项范围之外，另给市县增加的城市管理事项范围，包括公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。所谓X，是指上述五个方面的工作不是全部纳入城市管理工作范围，而是部分纳入城市管理工作范围。哪部分纳入城市管理工作范围，哪部分不纳入城市管理工作范围，由市县政府依法确定。例如，住宅小区目前大多实行封闭小区制，在小区封闭范围之内的路，由各小区物业自行管理，不纳入城市统一管理，这就不属于城市管理工作范围。但如果住宅小区实行街区制，该小区范围内的路成为了市政公用设施的一部分，实行城市统一管理，依法就应当纳入城市管理范围。之所以要把5这部分称之为X属性，是因为它有两个前提条件，一是依法律法规规章规定而定，而不是现在就能确定。二是由市县政府具体确定。至于市县政府怎么划定和何时划定，就无法提前知晓了。所以，该五个方面的部分事项范围，仍然具有确而不定的X性质。
其次，划定执法职能。执法职能，是城管执法职能中最为突出的职能，也是公众关注热议城管的主要焦点，经常发生的拆违、治理摊贩等这些事件，多是由执法职能引发的。实事求是地讲，城市执法是一个非常宽泛的概念，很多执法事项都可以从逻辑上归入城管执法职能范畴。但其实不然，城管的执法职能，只是那些与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域的事项。《指导意见》划定的城管执法事项范围是1+5+X。
所谓1，是指住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。由于行政处罚权划入城管执法职能，根据《行政强制法》第17条的规定，相应的行政强制措施权也一并集中于城管执法机构。
所谓5，是指五个方面的执法职能，即环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。这五个方面执法职能纳入城管执法事项范围，不是今天才有的，各地城管执法机构在长期执法过程中，已经逐步沉淀下来的城管执法事项范围，就包含这五个方面事项。所以，《指导意见》的规定，实际上是认可了这种多年一贯的做法和经验，并上升为全国统一规范。
所谓X，是指上述1和5范围以外需要集中行使的行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定。
上述1和5执法事项范围都是具体明确的，在实际工作中也比较好划定、统一。而X部分的执法事项范围则不尽然。从原则精神上讲，X部分的执法事项范围最终由省级政府审批确定，市县政府无权自行规定添加。
另外，虽然是由市、县政府报省级政府审批确定，但无论是市、县政府上报还是省级政府确定，都是有规矩限制的。这些规矩就是与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域的事项。符合这些条件要求的，市、县政府才能上报，省级政府才能审批，否则，既不应当上报也不应当审批同意。总之，有程序规定和条件规矩限制，对于X部分执法事项有所规范有所限制。但这部分执法事项不是由立法直接规定，也不是《指导意见》直接划定，而是由地方政府分别确定。这与当初城管执法的7+X中的X部分性质相同，很容易造成确而不定的后果。当然，今非昔比，城管执法有了新的主管部门之后，应当由主管部门对这些事项预作顶层设计，即通过积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化，使得X部分执法事项有明确的范围与界限。
（三）权力运行
其三，关于权力运行。上述机构与职能都属于静态性质，权力运行则属于动态性质。城管体制当然要构建静态的体制结构，但最终须运转权力，在体制中实现权力的运转，才能实现权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序。就权责明晰而言，首当其冲的是静态权责划分是否明晰。如果划分权责不明晰，那么权力运转自然也不会顺畅。但权责划分明晰不等于运转顺畅，因为权力只有运转起来才能验证是否真正明晰和是否真正顺畅。一般来讲，如果衔接太多，X部分太多，权力运转就不会顺畅。就像拐弯太多、接口太多，水流不会通畅的道理一样。
首先，上下权力运行。上下权力运转和左右权力运转，上下运转的核心是上级与下级管理与执法权力的分配及其运转。《指导意见》规定的上下职能分配是：国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。从这些规定中可以得出两点结论：
第一，住建部作为全国城管执法的主管部门，并不直接管理具体的城管执法事项，而是定位在指导层面。换言之，住建部的职能是宏观职能，而不是具体的微观职能。城管执法的微观职能下沉到市县级城管执法机构。
第二，住建部的指导职能具体化为两个方面，一是立规。包含研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。这些都属于建章立制的职能。二是对省级城管工作进行指导监督协调。也就是对下一级政府的城管工作进行指导监督协调。
而各省、自治区、直辖市的城市管理部门的职能，则是对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。可以看出，省级城市管理主管部门的职能与住建部的职能也是以宏观为范围，基本上属于不管城市，只管管城市的工作和机构。相比之下，省级城市管理部门的职能增加了考核评价的表述而已。其实，考核评价也属于监督职能范围。当然，省级城市管理部门是对市县城市管理工作和部门进行指导监督检查考核评价，住建部是对省级城市管理工作和部门进行指导。设区的市级城市管理部门的职能共有四项，即城市管理和执法工作的指导、监督、考核，跨区域案件查处，重大案件查处，复杂案件查处。县区城市管理部门负责本辖区内的城市管理执法职能。
综上所述，住建部和省级城市管理部门的城市管理与执法职能属于宏观指导职能定性，而市、县两级职能则属于具体管理与执法职能。
其次，左右权力运行。《指导意见》明确规定，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。由于机构综合设置，实行大部门制改革，会减少城市管理与执法的部门数量，从而减少城管执法权力运行的分头、多头现象，有助于理顺城管执法权力的顺畅运行。从历史经验看，城管执法部门分工越细，部门就越多，衔接和断头也会更多，从体制上影响城管执法权力的运行畅通。所以，在体制上实行机构综合设置和大部门制，有明显的积极作用。
当然，无论什么样的大部门制，仍然是部门制。可以在一定程度上减少权力交叉和衔接，不能彻底消除制度性多头和衔接，这就依赖于机制弥补。这方面，作为权力运行体制的一项重要补充，《指导意见》规定了几点：
一是实行全国城市管理工作部际联席会议制度，统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题，以及相关部门职责衔接问题。各省、自治区政府应当建立相应的协调机制。市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。
二是建立健全市、县相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制，形成管理和执法工作合力。
三是加强司法衔接，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。
四是整合信息平台，积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化。整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市管理平台功能。整合城市管理相关电话服务平台，形成全国统一的12319城市管理服务热线，并实现与110报警电话等的对接。
再次，一级执法。虽然从县到市、省直至中央都有城管执法机构及其主管部门，但各级职责权限不同，不可能趋同化执法。在上下执法关系上，《指导意见》作出了一个体制性原则规定，即一级执法。因此，在设区的市推行市或区一级执法，不实行两级执法。简单地说，就是要么市级执法为主，要么区级执法为主，不在同一区域实行两级执法、多头执法、重复执法。因此，市能够承担的实行市一级执法，市辖区能够承担的实行区一级执法。区一级执法为原则，推动执法事项属地化管理。只有区级城市管理部门不能承担的，才由市一级城市管理部门承担。当然，市与区之间如何划分职能，还有待于进一步细化明确。但无论怎么划分两次执法事项，都不允许彼此不分、重复执法。
三、城管体制改革任重道远
这次城市管理与执法体制改革，是城市管理领域的基础性制度改革和建设，事关重大，事关全局，也事关长远。在这场体制改革中，有一些体制性问题需要在改革中逐步认识、研究和深入推进改革。主要有四个任重而道远需要解决好的问题。
第一，确定执法范围边界的任务任重道远。有边无界，是执法之大忌。城管执法过去一直备感困惑的问题之一，就是执法事项中有不确定的X事项，导致执法事项范围确而不定。这次体制改革在很大程度上减少了这种有边无界的现象，把住房和城乡建设领域的执法权集中于城管执法。但并没有完全消除执法事项的X部分，仍然保留有一个小小的“活口”，那就是除法定执法事项外，保留规定了“上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定。”这是城管执法事项范围的一个小“活口”。之所以说它小，是因为这个范围最终要由省级政府审批或确定，各市县政府无权自行决定增加。这在一定程度上抑制了城管执法范围无序增加的可能。之所以说它是“活口”，是因为法定规定都只授权省级政府决定，但省级政府怎么确定则由省级政府自己掌握。换言之，这是权定而不是法定。给城管执法事项范围的增加、调整预留的“活口”。
由于在法定规定中没有完全确定执法事项边界，省级政府行为定就成为补充形式。这种形式在实际操作中如果把控不好，也会导致城管执法事项范围有边无界的结果，影响体制改革的成效。所以，在城管执法体制改革中，对于省级政府行为定执法事项范围一事，须要加以规范。首当其冲的是标准的规范，即哪些事项可以纳入城管执法事项范围，哪些事项不能纳入城管执法事项范围，须要明确具体的标准，用制度进行硬约束。另外，上级主管部门应当加强监督与监督程序建设，对于省级政府行为定的城管执法事项范围可考虑进行备案监督。严格控制和科学统筹城管执法事项范围，使省级政府行为真正成为补充形式。
第二，城管执法首尾一致的任务任重道远。过去城管执法体制存在的突出问题之一，就是管理权与执法权分离。现在的改革实行了大部门制机构综合设置，很大程度上可以消除管理权与执法权的分离，但并没有完全消除分离现象。尤其是给省级政府预留了审批部分集中执法权的空间，会带来新的管理权与执法权分离，引发新的衔接与冲突问题。在部门本位与部门利益作用下，客观上使相对集中后的执法权与其他管理权的业务部门协调问题显得比较突出。业务主管部门没有了处罚权，又与综合执法部门信息共享渠道不畅，行政许可与行政执法脱节，日常管理职责履行不到位，加大相对集中执法权机关的工作难度。以相对集中执法后行政执法代替行政管理；造成集中执法权仅仅是行使处罚手续，使行政执法变成了行政处罚。行政管理、行政执法、行政处罚之间界限模糊不清。
第三，城管执法集中执法便于服务的任务任重道远。部分集中执法权造成新的权力交叉问题值得研究。城管综合执法、相对集中执法权是行政权的重新配置。但由于权力配置并不彻底，对于城管执法部门来讲，只是部分权力的划转，而非全部行政权的集中，这就必然带来权力、职责、利益的交叉问题。例如，国务院批复给实施城市集中行政处罚权的范围中，环境保护、工商、公安交通等方面只是集中部分行政处罚权。环境保护方面只是集中行使社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权，以及对城市饮食服务业违法行为的行政处罚权；工商行政管理方面只是集中行使对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理只是集中行使侵占人行道路行为的行政处罚权。除划转的这部分处罚权外，环境保护、工商、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权。因而对这些划转集中行使的部分处罚权，极易与行政机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，实践中很容易形成执法误区，并出现新的执法交叉和执法真空现象。如环境噪声管理，本来处罚权就已经分属于不同的执法部门，实施相对集中行政处罚，不但没有把分散的处罚权集中起来，反而进一步把环保部门管理的环境噪声分散划转到环保部门和综合行政执法部门，造成职责进一步分化，执法成本提高，而市民为了一个噪声投诉不得不找众多部门。
第四，城管执法令出统一的任务任重道远。城管执法体制改革，是上下不对称的体制改革，在中央部委一级，没有实行机构综合设置和大部门制，在省一级虽有整合执法队伍要求，却无机构综合设置和大部门制规定。推行综合设置机构和大部门制在市县两级。这样一来，市县与省级和中央的部门就不对称了，会出现几个“婆婆”管一个“媳妇”的体制局面。无论是中央部委级的“婆婆”，还是省级的“婆婆”，按各自系统定规矩、下通知、提要求，政出多门，势必会影响市县两级城管执法的统一性和协调性。例如，环保部对噪音污染的规定，不仅涉及到市县两级环保机构，也会涉及到市县两级城管执法中有关环境噪音的执法事务。如果除了环保执法标准外，环保部门还对执法机构设备设施程序等作出规定，那市县两级城管执法就会面临听命于环保部门还是听命于住建部门的问题。体制上的上下不对称机构设置，容易产生政出多门弊端，如何消除这些弊端，是推进城管执法体制改革过程中须认真对待和处理好的事。
第五，基层执法消除两张皮现象的任务任重道远。城管执法体制改革中，规定了派出机构执法制，即区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。并明确规定了派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，
日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党（工）委的意见。通过这些派出机构执法体制，要逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。多年来，行政执法的问题之一，被认为是横不到边，纵不到底。因此，要通过派出机构执法体制实现纵到底的目标。不但是现在的纵到街道办事处，以后还要逐步纵到乡镇人民政府，全覆盖，广延伸。但在推行派出机构执法体制时，会出现派出机构与所在地政府机构的两张皮现象。派出机构的“条条”体制，与街道办事处乡镇人民政府的“块块”体制之间，虽然可以通过协调配合机制一定程度上减少两张皮现象，但毕竟是两个主体之间协调配合问题，如何在体制上变成一张皮从而确保城管执法力量整合的任务任重道远。
注释:
*本文系国家行政学院重大课题“法治政府指标体系研究”（13ZBD009）的阶段性研究成果。
[1]几年前作者曾询问来访的几个美国城市的市长和城市管理部门官员，他们都是采取行业管理分别执法体制，并且认为没有必要合并、综合管理执法机构。因为这种体制在城市管理执法中没有大问题，运转正常。
[2]《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1997]第12号）。
[3]国务院办公厅制发的《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》：实行相对集中行政处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，都有重要意义。国务院发布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》：行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。
[4]十八届三中全会决定提出要理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。十八届四中全会决定提出要理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。
[5] 2015年4月13日住建部《理顺城管执法体制情况交流》第4期。
[6]2015年4月13日住建部《理顺城管执法体制情况交流》第4期。
作者简介：杨小军，国家行政学院法学教研部副主任、教授，博士生导师。
文章来源：《行政法学研究》2016年第5期。
