严泉：《临时约法》与民国初年的政体转型

    《中华民国临时约法》（以下简称约法）规划了民国初年的政体制度。长期以来，人们一直认为约法中的政体制度是责任内阁制。但是近年来一些学者开始质疑责任内阁制度的传统论断，并研究这一政体制度的缺陷。不过，政体制度在政治实践中的重要作用，却一直不为人们所重视。本文在借鉴学界对约法政体制度研究的基础上，通过对政体制度特点的分析，深入探讨政体制度结构对制宪政治的重要影响。
    一、参议院权力的“立法至上”
    《临时约法》明确规定“中华民国之立法权以参议院行之。”约法赋予参议院的立法权有：1、议决一切法律案；2、议决临时政府之预算，决算；3、议决全国之税法，币制，及度量衡之准则；4、议决公债之募集，及国库有负担之契约；5、国务员及外交大使公使任命同意权；6、宣战，媾和，及缔结条约同意权；7、大赦同意权；8、受理人民之请愿；9、建议权；10、质询权；11、咨请查办官吏权；12、弹劾临时大总统、国务员。1其中涉及立法与行政关系的权力主要有同意权与弹劾权。与当时实行责任内阁制的法国、英国比较，民国临时参议院在权力关系中表现出非常浓厚的立法至上特色。
    首先，增设参议院的同意权。约法第34条规定，临时大总统有任命文武官员的权力，“但任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。”有学者认为：“《临时约法》最显著的特征在于赋予立法机构—参议院以广泛的权力，在利用立法权来束缚行政权的时候，却没有想到立法部门的权力也应当有所制约。这集中表现在‘同意权’的设置上。”2在英法内阁制国家，议会均没有总统制国家的同意权。梁启超在当时刊文指出责任内阁制国家国会没有同意权，而且“同意权与弹劾权不相容。”3所以“《临时约法》只有‘同意权’而无‘解散权’，揆诸临时政府参议员之本意，大概是想操政治上之主动，制人而不受制于人。”4就连同情国民党的学者李剑农也认为《临时约法》上的参议院同意权，比较英法责任内阁制，实在是“变本加厉”。5其次，扩大弹劾权的使用范围。“参议员对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决，弹劾之”。6本来弹劾针对的仅仅是国务员的个人行为，与议会的不信任投票权（倒阁权）是两回事，后者是针对内阁的集体行为，如政府提出的施政纲领、政府声明或其他法案。但是当时造法者实际上将弹劾与不信任混为一谈，把不信任投票的意义包含在弹劾之内。7更重要的是参议院在政治实践中也确实将弹劾权作为不信任权行使，曾经提出过弹劾全体国务员。8此外与美国总统制弹劾权条款不同的是，《临时约法》没有规定参议院在对大总统进行弹劾审判时，必须由最高司法机关主持，即参议院无权独自完成对大总统的弹劾程序。9这种规定简化了国会行使弹劾权的程序，便于国会轻易行使这一重要权力，造成总统在权力关系中的被动局面。
    第三，政府缺乏制约议会的行政权力。在责任内阁制国家里，当政府与议会发生政争时，政府拥有解散权，即有权提前解散议会，重新选举立法机关。而约法却没有规定解散权，致使政府缺乏反制议会的权力，形成一种单向的权力制约关系。在民初短暂的实际政治运作中，参议院在处理两院关系时，往往居于主动地位，可以毫无顾忌的任意提出弹劾案，而政府由于缺乏制衡议会的权力，在政争面前，一般以退缩为主，受制于参议院。当时美国驻华公使柔克义曾对这种权力设计提出批评，认为该法使国家行政机构“受制于看来似乎是真正管事的机构参议院”。10有学者也认为：“历史学家们经常责备袁世凯破坏约法，但是临时约法本身由于存在许多模糊不清的地方而备受批评。袁世凯不能控制内阁，内阁总理也不能。总理不是代表参议院多数党，他不能控制预算或者是地方政府。参议院可以弹劾政府，但是政府并不能解散参议院。”11立法与行政机关，“万一发生争执，双方都没有合法的手段来制约对方”。12
    二、行政权力结构的“总统制变体”
    责任内阁制度的前提是国家元首的权力受到严格限制，手中没有多少实权。而在总统制或半总统制国家里，总统（国家元首）却是掌握实权的最高行政长官。与责任内阁制国家元首不同的是，约法“在赋予内阁行政权力的同时，保留了总统制体制下国家元首享有的若干权力，致使总统府与国务院权限不明，混淆了总统制与责任内阁制的界限，将临时政府规划成了一种二元甚至多元的畸形政治体制。”13分析约法赋予临时大总统的权力是“实权”还是“虚权”，是评判行政权力结构性质的重要依据。
    第一，总统作为国家元首的权力。《临时约法》规定“临时大总统代表全国，接受外国之大使、公使”，“临时大总统得颁给勋章并其他荣典”，“得宣告大赦，特赦，减刑，复权”，以及宣战、媾和及缔结条约之权等。这些条款与美国宪法中“总统应接见大使和其他公使”，“总统有缔结条约之权”，以及“发布缓刑令和赦免令”等都是极为相似的。14第二，总统作为行政首脑的权力。《临时约法》第30条规定：“临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律。”34条规定：“临时大总统任免文武职员；但任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。”这一条直接取自于美国宪法第2条第2款规定。此外，临时大总统还拥有监督执行法律权和宣告戒严权，这两种权力美国总统也享有。15第三，总统的军事权。民国临时大总统的军事权主要体现在两个方面。一是总统是国家武装力量的首脑，他“统率全国海陆军队”。二是总统在经参议院同意后，对外有宣战权。这与美国总统的军事权中有关“总统为合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令”，以及总统在征得参议院同意后有权对外发动战争等大致符合。
    第四，总统的立法权。根据约法规定，中华民国立法权，以参议院行之。但依据分权与制衡原则，总统实际上拥有一定的立法权，而且在立法过程中起着重要作用。约法赋予临时大总统的立法权主要有三个方面。一是立法提议权。约法第38条规定：“临时大总统得提出法律案于参议院。”这一条款是总统立法权的宪法依据。它表明总统在提出法案方面拥有某种优先权，而且一旦法案被通过，就会大大加强总统对立法的影响力。二是立法否决权。约法第23条规定，大总统对参议院议决事件如不同意，得于十日内咨院复议，若到会参议员三分之二以上仍执前议时，即须公布。这一条也是美国宪法中总统行使否决权的翻版，体现总统对参议院的一种权力制约。三是委托立法权。约法规定大总统有监督执行法律的权力，因而就有了参议院依据法律授予总统的委托立法权。例如总统可以制定官制、官规；基于法律的委任，可以发布命令等。所有这些立法权，美国总统也拥有。从以上比较中不难看出，临时大总统享有相当大的政治权力。
    当然不可否认，约法对总统权力也作了不少限制。有论者认为这表明总统的权力有限，是符合责任内阁制原则的。16其实这种限制恰恰体现了总统制立法、行政部门之间的分权与制衡原则。如总统在行使任命国务员、外交使节、对外宣战、媾和、缔结条约等权力时，须受参议院同意权的限制；又如总统只能依据参议院的议决公布法律，并不能直接公布法律；制定官制、官规，也必须经参议院议决等。所有这些对总统权力合理的限制性规定在美国宪法中都能找到。
    与总统制国家不同的是，《临时约法》仿照法国内阁制规定，增设国务院（内阁），并且赋予国务员辅政权与副署权，即“国务员辅佐临时大总统负其责任”，“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之。”17对此人们普遍认为：“这两条的意思很可以体现责任内阁制的精神，即有国务员负实际政治责任。”18其实这个论断是站不住脚的。因为总统与国务员的关系明显不同于责任内阁制中的行政权力关系。
    首先，临时大总统享有对国务员的直接免职权。根据约法规定，国务员的免职有两种方式。一是国务员在受到参议院弹劾后，大总统应免其职，但须交参议院复议；二是根据约法第34条规定，大总统可以在国务员未受参议院弹劾时，直接行使对国务员的免职权。后一种情况在国务总理唐绍仪自行离职后，就曾经发生过。当时，袁世凯就正式发布过对唐绍仪的解职令。
    由此可见，国务员的去职实际上有三种方式：一是受参议院弹劾后被总统免职；二是未受参议院弹劾即被总统直接免职；三是主动辞职。由于总统可以直接行使对国务员的免职权，因此从根本上来说，国务员还是受制于总统的，必须对总统负责。在两者关系上，总统是居于主导与支配地位。这种总统与国务员（内阁成员）的关系，与当代法国半总统制中总统与内阁关系非常相似。由于总统握有行政实权，总理实际上只能在总统的赏识下行使职权。“当内阁总理同总统发生冲突时，总理要么服从总统，要么辞职。”19虽然在这种半总统制度中，“总理领导政府的活动。总理对国防负责。总理确保法律的执行”，国务员的权力的规定比《临时约法》更加明确，更加广泛。
    其次，国务员的副署权并不能起到限制总统权力的作用。通过上文对总统免职权的分析，我们得出了在国务员和大总统的关系中，总统是居于主导和支配地位，国务员实际上是受制于总统的结论。从这个视角观察，将有助于分析国务员行使副署权的实际效果。当总统与国务员意见一致时，国务员的副署权仅仅是一道法律上必须执行的程序。但是当总统与国务员意见不合时，国务员虽然可以拒绝行使副署权，抗拒总统的决定，但是由于在国务员去留问题上取决于总统，因此总统可以合法解除拒绝从命的国务员的职务，重新任命与自己意见一致的阁员。这样一来，总统的意见还是占上风。所谓的副署权在实际运作中只能是一种形式。
    这种情况也和现代半总统制法国内阁的副署权作用极为相似。“内阁会议通过的法令和命令均需总统签署，由总理或必要时由有关的部长进行副署。”20副署权设立的原因仅仅是“由于这些命令和法令是政府为实施其政纲，可要求议会授权它在一定时期内就某些通常属于法律范围的事项采取的措施，因而具有立法性质。”21副署权实际上并不能起到限制总统权力的作用。所以当时有参议员认为：“袁世凯时代之内阁，可谓为美国式之内阁无疑也。”22
    三、政体制度与制宪目标
    从以上比较分析中不难看出，《临时约法》设计的政体制度决不是一种责任内阁制。从参议院与政府的权力关系来看，立法机构在制度框架中居于超越至上地位，初步具备“超议会制”的雏形，所谓“南京参议院制定之临时约法，伸张国会权，制限政府行动，胥有过当之处。”23同时，行政权力结构中的总统不同于《天坛宪法草案》中虚位总统权力设计，保留了临时政府大纲中总统制一些痕迹，总统仍然具备相当多的行政实权，“总统在当时是一个真正有实力的角色。参议院除了弹劾权，并没有其他的法律手段制约总统。”24约法中的行政权力结构兼有总统制与半总统制行政权力特点，实际上是总统制的一种变体。
    这两个重要的制度特点都是对责任内阁制的根本否定。可以确切无疑的说，这是一种畸变的政体制度。民国时期有学者认为造法者对总统制与内阁制度的区别还未弄清楚，也不大明瞭责任内阁制的意义。25而来自责任内阁制发源地的英国驻南京领事伟晋颂富有远见地指出：“临时约法中对总统、各部和参议院院权力都规定得很不明确，将来很可能是经常产生争议的根源。”26更重要的是，《临时约法》在当时—包括在民国早期的多数时期—已经运用于政治实践，成为制度规范，而不仅是制度形式。27虽然“制度只是一个中介变量，它能影响个体选择但不能决定它们。”28但是“制度影响政治生活，因为它们给定了行为人的身份、权力和战略。”29事实也表明，约法政体对民初政局，包括制宪政治产生了重要的影响。30首先是对国会制宪目标的影响。制度在塑造个人偏好限定个人选择范围上起着关键性作用。“制度为个人行为提供了一种激励系统，同时它还为个人提供了与环境有关的信息和认知模式，个人按照制度指引的方向和确定的范围作出选择。”31政体制度中的立法至上的特色，使国会议员们产生了不切实际的利益目标需求，不仅在国会组织法中规定国会独揽制宪权，而且在制定正式宪法时反对总统制，进一步提出“超议会制”的所谓民权主义制宪目标，忽视了在宪政制度框架中仍然握有实权的总统角色。
    其次是对北洋派制宪目标的影响。北洋派一方面出于对约法中“立法至上”的政体制度不满，迫切希望改变原先的制度设计。如袁世凯就苦于《临时约法》对自己的束缚，称“国家之政治刷新，要亦因约法施行之结果而横生障碍。
    ”为改变“约法限制过苛”的状况，袁提出修改临时约法条款，内容包括除去国会对任命国务员、大使、公使及缔结条约权的同意权，规定官制官规由政府自定，大总统有紧急命令权及财政紧急处分权等，其主旨在于加强总统权力。32另一方面正因为总统在行政结构中实际上握有一定的实权，袁不可能同意国会旨在削弱《临时约法》中总统权力的制宪目标，失去约法中既有政治权力。所以北洋派与拥袁派提出建立强有力政府的国权主义制宪目标，以期巩固与增进既得政治利益。
    因此，从政体制度结构的角度来说，国会独占制宪权，并不符合当时正在实施的宪政制度的真实状况。在约法制度框架中，国会与总统都拥有极大的权力与地位，不仅制宪权应该由双方分享，而且制宪目标也应该是双重性的，符合双方不同的利益目标。然而由于国会政治精英对政体制度结构有意或无意的错误领会与实践，没有按照正确的制度规范行事，并进一步提出激进的制宪目标，制宪活动其实从一开始就埋下失败的种子。
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    1参见《中华民国临时约法》第19、34、35、50条，参见王世杰、钱端升：《比较宪法》附录。
    2杨天宏：《论<临时约法>对民国政体的设计规划》，《近代史研究》1998年第1期。
    3《梁启超君论同意权与解散权》，《宪法新闻》第2期，1913年4月20日。
    4杨天宏：《论<临时约法>对民国政体的设计规划》。
    6《中华民国临时约法》第19条第12款。
    7钱实甫：《北洋政府时期的政治制度上册》，中华书局，1084年，第84页。
    81912年8月发生张振武案后，曾有参议员提议弹劾全体内阁成员。国会成立后也是如此。如众议院曾提出过弹劾国务员全体失职违法案。参见邹鲁《回顾录卷一》（独立出版社，民国33年），第62-65页。
    9 不过，1912年4月颁布的《参议院法》充实了大法官参与审判的内容。
    10 《威·伍·柔克义来函》，《清末民初政情内幕上册》，上海世界知识出版社，1986年，第962页。
    11 Ranbir Vohra, China’s Path to Modernization Prentice Hall , Inc , 1977，P112.
    13 杨天宏：《论<临时约法>对民国政体的设计规划》。
    16 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度上册》，第64-65页。
    17 《中华民国临时约法》，第44、45条。
    18 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度上册》，第84页。
    19 洪波：《法国政治制度变迁：从大革命到第五共和国》，第228-229页。1972年与1984年，法国总理皆因失去总统支持而主动辞职。参见张千帆《西方宪政体制下册》（中国政法大学出版社，2001年）第23页。
    20 吴大英、沈蕴芳：《西方国家政治制度比较研究》，社科文献出版社，1995年，第310页。
    21 洪波：《法国政治制度变迁：从大革命到第五共和国》，第213页。而在责任内阁制下，副署权遏制国家元首权力的效果却非常明显。这是因为国家元首不能自由决定，也不能选择内阁首脑和成员。内阁必须从议会多数党派中产生，内阁首脑也必须有由议会多数党派领袖担任。所谓国家元首对内阁成员的任命权只是一道法律程序。
    23 谢彬：《民国政党史》，荣孟源，章伯锋主编《近代稗海第六辑》，四川人民出版社，1987年，第13页。
    24 Franklin W· Houn, Central Government of China 1912-1928, An Institutional Study Madison: The University of Wisconsin Press, 1957，P42。
    25 吴经熊、黄公觉：《中国制宪史》，上海商务印书馆，民国26年，第44页。
    27 学者胡荣认为“制度形式”是指尚未付诸实施的制度规定。而那些已被相关的各方行动者认可和接受的，在实际中起着约束相关行动者行为作用的制度规定则是“制度规范”。参见胡荣《理性选择与制度实施-中国农村村民委员会选举的个案研究》（上海远东出版社，2001年）第43页。
    28 胡荣：《理性选择与制度实施》，第27页。
    29 帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社，2001年，第7页。
    31 何增科：《新制度主义：从经济学到政治学》，刘军宁：《市场社会与公共秩序》，北京三联书店，1996年，第348页。