蒋清华：全国党代会报告如何讲宪法
蒋清华习近平总书记指出，要大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识，让宪法家喻户晓，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。本文通过梳理党的十二大报告至十九大报告中关于宪法的重要内容，力图展现党的十九大报告关于宪法理念和宪法实施部署的重要发展，扎实做好十九大精神的学习宣传贯彻。
一、全国党代会报告是学习领会党的宪法理念的重要载体
全国党代会报告在性质上是政治报告，旨在阐明党中央对关系党和国家事业发展一系列重大问题的政治立场、态度和原则。党代会报告论述宪法问题，首先是从政治上来研究和把握的。党代会报告要论及的宪法问题绝非是局部、枝叶、短期的事项。鉴于此，我们可以认为，纳入党代会报告的宪法议题都是党中央所认定的重大问题。因而，党代会报告成为我们把握党的宪法观念的一个绝佳载体。进一步，以历史整体眼光来看，历次党代会报告反复强调、重申的宪法议题，就反映着我们党所持的最基本的宪法观念。将目光聚焦党代会报告直接提及宪法的论述，可以简便易行、科学有效地把握党的宪法理念。这也是本文的观察视角。
自改革开放起，我们党加快社会主义民主法治建设，越来越注重依照宪法来治国理政。十二大至十九大的报告中，“宪法”一词以及国家宪法意义上的“宪”字的出现次数、文本位置、所属议题，列表如下：
党的十二大至十九大报告中的宪法议题
二、党代会报告聚焦的三大宪法议题
通过上述梳理可见，改革开放以来至今，历次党代会报告直接论述宪法，最为集中的是如下三大议题：
1、党与宪法的关系：党领导制宪，党要遵宪，党员干部要带头遵宪
关于党与宪法关系的认识，从十二大至十九大共8份报告中，除十四大报告之外，其余7份报告都作了明确论述。
改革开放之后，形成并巩固的一个最重要的宪法观念就是党必须在宪法范围内活动。中国共产党是中国的最高政治领导力量，居于全面领导和长期执政的地位。宪法是是党的主张和人民意志有机统一的治国安邦总章程。党遵守宪法对于维护宪法权威、捍卫宪法尊严、保障宪法实施具有决定性意义。十二大、十三大、十五大、十七大和十八大报告都讲到党要在宪法和法律范围内活动。习近平总书记指出，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。
历次党代会报告中，与党要遵宪紧密关联的一个宪法观念是党组织和党员及领导干部应当带头遵守宪法（或表述为“成为遵守宪法的模范”）。从整体与部分的角度来讲，党组织和党员领导干部带头遵宪是党要遵宪的具体化；从党与人民关系的角度来讲，党员带头遵宪是党的先锋队性质的本质要求，在现代法治文明语境中，党员带头遵宪也是保持党的先锋队性质的重要保障。十二大、十六大、十七大和十九大报告都讲到党组织、党员干部在遵宪守法上要起到带头作用。
2、宪法至上：任何组织或个人都不得有超越宪法的特权
关于宪法至上的理念，8份党代会报告中，直接涉及的有4份报告；另有5份报告讲到与之相关的问题。
现行宪法第五条第五款规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。十五大、十六大、十八大和十九大报告都援引了这一规定，十八大和十九大报告还接着强调：绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法（“逐利违法”是十九大报告新增的）。没有超越宪法的特权，就意味着宪法具有至上的法制地位。
党代会报告中，与宪法至上理念密切相关的是：维护宪法尊严、权威的论述（十五大、十七大和十九大报告）；宪法是法律体系核心、基础的论述（十三大和十九大报告）。此外，十二大报告提出的宪法教育，是树立宪法至上理念的重要途径。
3、宪法实施和监督：维护宪法权威和法制统一的本质要求
关于宪法实施和监督的意识，8份党代会报告中，直接论述的有4份报告；另有7份报告讲到与之相关的问题。
宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。十四大报告涉及宪法实施议题时，讲的是“严格执行宪法和法律”。十五大报告首次讲到“加强对宪法和法律实施的监督”。十七大报告讲加强宪法实施。十九大报告再次强调，加强宪法实施和监督。宪法实施与宪法实施的监督（简称宪法监督）是两个既有区别又有关联的概念。宪法实施是指将文本上的宪法变成实践中的宪法，使宪法的规定对现实生活发挥规范作用。宪法监督是指对宪法实施状况进行监督检查，发现并纠正违宪行为。我国宪法的实施主要是通过立法来保证宪法确立的制度以及原则、精神得到落实，实施主体主要是立法机关和有行政立法权的行政机关。我国的宪法监督机关是全国人大及其常委会。还必须认识到，中国共产党作为最高政治领导力量，在宪法解释、合宪性审查、宪法实施和监督体制机制等方面拥有领导权，实际上肩负着推动宪法实施和监督的重要使命。
党代会报告中，与宪法实施密切相关的是：依宪办事的论述——依照宪法和组织法管理政务类公务员（十三大报告），依照宪法和法律管理国家和社会事务（十五大报告），严格依照宪法和基本法办事（十九大报告）；宪法赋权的论述——各级人大及其常委会要全面担负宪法法律赋予的职责（十九大报告）；牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对港、澳全面管治权（十九大报告）；宪法责任的论述——履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任（十九大报告）。
另外，几次党代会报告还讲到宪法与权利保障的关系。例如，十三大报告提出，抓紧制定宪法规定的政治自由方面的法律，建立人民申诉制度（笔者注：1989年通过了行政诉讼法），“使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为。”十四大报告指出：“我国的宪法从根本方面保障了人民的各种权利。”十五大、十七大和十九大报告都讲到法律面前人人平等。从现代政治文明来看，人权和公民权利是宪法的核心内容和基本价值，因而是宪法实施的重要目标。正如习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话所强调的：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”
三、十九大报告关于宪法的直接论述
每五年一次的党代会报告都是字斟句酌、反复修改、精打细磨出来的重要政治文献。据报道，十九大报告起草过程中，有一项重要的修改完善工作就是“文字精简”。[①]不过看起来，十九大报告并没有对“法治”“宪法”进行精简，相反，它是迄今为止，我们党历史上直接论述法治次数最多的党代会报告（“法治”“依法治国”共52次），也是明确讲到宪法次数最多的党代会报告——共10次（包括作为简称的“宪”字2次），此前的报告中，最多为8次（十二大报告），其次是5次（十三大和十五大报告），最少为3次（十四大、十六大至十八大报告）。十九大报告论述宪法次数最多，在本文看来，这彰显了以习近平同志为核心的党中央对宪法精神和实践的高度重视。
1、厚植宪法意识，议题更加全面
十九大报告对宪法的直接论述，从文本结构来看，不仅出现在工作部署部分，而且出现在成就总结部分、全党全国新指导思想论述部分；从具体议题来看，不仅涉及党与宪法的关系、宪法在法律体系中的地位、宪法权威、宪法实施等传统议题，而且以宪法思维论述人大职责、中央对港澳全面管治权，这是此前几份党代会报告所没有的（香港基本法出台于1990年，即十三大之后；香港回归于十五大前夕）。
十九大报告重申“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”为此，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，从而更好地支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。
十九大报告两次提到依照宪法和基本法全面准确贯彻“一国两制”方针，首次在党代会报告中指出宪法和基本法赋予了中央对香港、澳门全面管治权[②]，这体现了鲜明的问题导向，那就是要依照宪法和基本法处理好中央全面管治权与港澳高度自治权之间关系，“把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权结合起来，确保‘一国两制’方针不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不变形、不走样”，“要支持特别行政区政府和行政长官依法施政、积极作为，团结带领香港、澳门各界人士齐心协力谋发展、促和谐，保障和改善民生，有序推进民主，维护社会稳定，履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任”。
2、维护宪法权威，表述更加凸显
十九大报告第五部分第（四）点专门部署“深化依法治国实践”，这一段共8句话，可谓字字珠玑。其中，第三句落脚点是“维护宪法权威”。这是党代会报告第一次突出地要求维护宪法权威。
过去，我们常常把宪法权威、尊严和法律权威、尊严放在一起讲，例如，十五大报告讲“维护宪法和法律的尊严”，十七大报告讲“带头维护宪法和法律的权威。”这当然没有问题，法律的权威和尊严必须维护。不过，越是强调厉行法治，就越需要强化宪法意识，突出宪法的至上法制地位。宪法是国家的根本大法，是“法律的法律”，是法律体系的核心，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法权威需要特别维护、宪法尊严需要特别捍卫、宪法实施需要特别重视。
在第（四）点的末尾，十九大报告除了重申任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，还专门提到了两条法治理念——宪法法律至上、法律面前人人平等。这是宪法至上的概念第一次载入党代会报告之中。
宪法是党和人民意志的集中体现，维护宪法的至上权威就是维护党和人民共同意志的至上权威。党的领导、宪法至上和人民主体地位是根本一致的。
3、加强宪法监督，举措更加管用
习近平总书记指出，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。对于保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全等问题，必须高度重视，切实加以解决。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。宪法实施与宪法监督是分不开的，宪法监督以宪法实施为前提，宪法实施以宪法监督为保障。在十八届四中全会提出健全宪法解释程序机制、设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度之后，十九大报告进一步明确了监督宪法全面有效实施的“关键招数”——推进合宪性审查工作，无疑成为报告的一大亮点。
“合宪性审查”概念首次载入党代会报告。合宪性审查理念符合完善和发展中国特色社会主义制度的实际需要，它不是对国家机关抱着违宪怀疑和否定的前见，更反对滥用审查权致使权争纷沓、相互倾轧，而是作为党领导的国家治理体系现代化构造中的重要一环，秉持尊重和谦抑的积极态度，目的在于确保各国家机关在党的统一领导下，依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保社会公平正义得以坚定维护、人民权益得以充分保障。为此，做好合宪性审查工作，必须坚持如下重要原则：坚持党中央集中统一领导，坚持正确的政治方向，保证人民当家作主，维护宪法权威和法制统一。
对于合宪性审查工作，十九大报告讲的是“推进”而不是“建立”，这是符合实际的。因为根据宪法、立法法以及有关规定，全国人大及其常委会事实上一直在通过备案审查工作对法规、司法解释进行合宪性合法性审查。不过，由于具体制度尚不健全，目前还没有达到社会各界预期的状态。在新时代，我们要健全中国特色宪法监督制度，进一步明确合宪性审查的对象、范围、界限、方式、公民申请条件、违宪纠正程序等问题，加强审查机构队伍和能力建设，及时有效纠正违宪行为。
“宪法与国家前途、人民命运息息相关。”习近平总书记深刻总结新中国成立以来我国宪法制度及其实施的历史经验指出，“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”党的十九大报告集中体现了以习近平同志为核心的党中央坚持厉行法治、推动宪法全面有效实施、不断开辟治国理政新境界的决心和信心。我们要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实党的十九大精神，牢固树立“四个意识”，不断增强“四个自信”，深化依宪治国、依宪执政实践，坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面有效实施宪法提高到一个新水平，更好发挥宪法在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局中的重大作用，为决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利提供根本法制保证。
注释:
[①] 经过汇总、整理，各地区各部门各方面共提出修改意见1773条（扣除重复意见后），其中原则意见179条，具体修改意见1594条；具体修改意见中，文字性修改意见386条。截止到提交党的十八届七中全会讨论，文件起草组对党的十九大报告共作出增写、改写、文字精简986处，覆盖各方面意见和建议864条。参见新华社记者吴晶、胡浩、施雨岑：《面向新时代的政治宣言和行动纲领——党的十九大报告诞生记》，《人民日报》2017年10月28日第1版。
[②] “全面管治权”最早提出是在2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中提出来的。
作者简介：蒋清华，法学博士，中南大学法学院讲师。
文章来源：《人民法治》2017年12月号。
