段锐：警政与民国政府城市社会管理——以战后南京警察为视角的考察

    【摘要】抗日战争胜利以后，为有效推进城市复员建设，作为民国“警政楷模”的南京警察成为政府管理首都社会所依靠的重要力量。在南京市政府引导下，警政当局采取一系列措施：治安管理方面进行户口调查、打击犯罪活动、监管工商经营、开展禁烟运动；公共事业管理方面则采取治理城市卫生、整饬交通秩序、改良社会风气、建立消防机制等。上述举措在一定时期内改善了战后南京治安环境，强化了政府控制社会的能力。但是，在当时复杂的国内环境下，以警察机构参与管理城市具体事务势必存在着诸多局限性，即政府政治上的腐败制约了正常警政功能的发挥，造成警察管理社会的效果逐渐走向低效甚至失效，其成败得失值得认真总结。
    【关键字】战后；政府；南京警察；社会管理
    民国南京市政府运用警察对城市的管理，是当时政府管理社会的一个典型方式。抗战胜利以后，首都南京市面临着因战争带来的社会秩序混乱、市政系统瘫痪等一系列问题，如何应对和解决成为检视政府面对复杂环境时调控能力的高低。为重塑“首都新形象”，南京市政府除了依靠强大的行政网络以外，还通过加速警政建设来达到有效管理目标。警察对社会管理积极参与，极大地促进了战后城市的恢复与发展，保障了政府行政的正常运转。从管理体制来看，初步形成以市政府引导，警察执行的互动模式；从管理内容来看，市政府通过对警政工作重新认识和定位，明确了警察职责范围，涉及从治安管理到公共事业管理等方方面面；从管理手段来看，警察也摆脱了以往单一的行政手段，采用依法行政、警民共治等形式。事实证明，南京警察为战后城市建设作了许多有益工作，而政府控制社会能力亦通过警察得到明显加强。本文拟就这一时期警察参与社会管理的部分作为加以探析，尚祈高明教正。
    一、国民政府对战后南京警政的重建
    警察行政是城市政府行政工作的重要构成部分。警察作为代表政府实施对社会管理工作的专职人员，“介于政府人民之间的桥梁，其表现之良否，足以代表政治之良窳，亦政府控制人民与社会治安之工具”{1}121。因此，政府与警察间联系紧密，工作上存在着引导与被引导之关系。战后国民政府高度重视城市警政建设，运用国家权力为警政发展给予了大力扶持。就南京市而言，市政府作为警政工作的引导者，其作用体现在划定警政管辖范围、立法保障警政运行、组训民众辅助警政等几个层面。
    （一）划定警政管辖范围
    在城市管理中，政府的组织和活动占有主导的地位，是各项行政工作的领导者、组织者和管理者{2}86，政府对于警政工作具有指导作用。南京市政府对警察参与市政管理的态度，早在1936年《南京市政府公报》中已有述及。时任南京市市长的马超俊就曾指出：“警察厅可以协助市政府的进行，市政府也可以协助警察厅监督和指导市民，我们可以说警政的成功，即是市政的成功，市政的发展，即是警政进步的结果。”{3}109可见，在追求城市管理目标上，政府与警察之间有着利益上的一致性与工作上的互补性。战后的南京市政府明确要求“市政管理百分之八十的责任要由警察担负”{4}13。为明确权限，提高警政和市政的效率，市政府划定了警政主要管辖范围：①关于保安正俗事项；②关于户口调查事项；③关于营业建筑之依法处理事项；④关于交通卫生及新生活运动指导事项；⑤关于刑事侦查及违警事项；⑥关于水火灾变防护，危险物品管理事项；⑦关于清洁街道事项；⑧关于镇压事项{5}47-48。
    （二）立法规范警察行政
    法制环境的良莠关系到警政工作能否正常开展。战后初期，南京市政府会同首都警察厅针对社会形势制定了一系列的法规条例，希望在此基础上规范警察行政行为与加大惩治犯罪行为力度。关于规范警务制度及警察职权的管理条例主要有：《首都警察须知》、《首都警察考勤办法》、《首都警察违纪处罚办法》、《首都警察厅各局所实施勤务区细则》、《首都警察检查国民身份证办法》、《各局交通岗警使用红绿灯指挥交通暂行办法》等；关于涉及具体警察事务的法规有：《清查户口办法》、《南京市发给国民身份证工作程序》、《首都市民报告盗警暂行办法》、《取缔深夜喧哗及噪音办法》、《取缔乞丐游民及流浪儿童办法》、《管理公共娱乐场所暂行规则》、《管理旅店业规则》、《整理环境卫生实施办法》、《管理摊贩办法》、《管理歌女办法》、《肃清烟毒实施办法》、《首都团体游行注意事项》等。虽然这些法规在实际运作中效果不甚理想，但政府立法为警察行政提供了具体法律依据，确保了警政工作顺利进行。
    （三）指导训练辅警组织
    战后南京市政府提出要使“民众能充当警察耳目，自动秘密协助警务推行”{6}18，达到“官治与民治的统一”之目标。为此，市政府在全市范围内训练了民众自卫队和义务警察队。民众自卫队由各保保长兼任队长，督练员负责军事训练。训练对象以保内青壮年居民为主，时间三个月为一期，每天训练两小时，施以简单的术科训练，担任消防、工务、救护等辅助工作{7}87。
    义务警察队则是挑选汽（马、人力）车夫，旅店茶房、雇工、酒菜馆伙友、工厂工友、澡堂娱乐场所伙友、车站及码头工人、船夫、清道夫、棚户区平民等编队训练，在不妨碍其职业原则下，“灌输必要治安知识，实施训练，以为推行警务之助力”{8}14。通过训练，民众组织成员可以协助警察执行一部分勤务，对加强地方警卫力量，化解基层社会矛盾起到过积极作用。
    二、警察与社会公共安全管理
    抗战胜利以后的南京社会，“到处充斥着恐怖、混乱、荒凉、凄怆，白昼的公开行劫，满街的垃圾成堆，遍地的颓垣断瓦，随处的毒品兜售”{8}76。如何建立和维持社会秩序，为市民提供有效之安全保障，成为政府面临的第一难题。南京市政府提出施政方针是“首须安定社会，镇靖人心，恢复秩序，然后始能从事其他事业之兴建”{8}1。警政当局围绕着“治安第一”原则，针对南京城区地面辽阔，人口来源复杂，治安事件频发等客观情况实施了社会安全治理。其要者如下：
    （一）调查户口与颁发“国民身份证”
    八年沦陷期间南京市户政极为紊乱，原有的户口册籍基本已无从查考。市政府复员以后即会同首都警察厅迅速订定出清查户口办法。警察机关在办理户口事宜时，设置专门卡片和户卡手册各一种，“每户一份户卡片，每人一份口卡片……遇有异动随时可以检查，便于人事报告及登记管理”{9}2。1946年3月，南京市政府向社会公布了《南京市发给国民身份证实施办法》，规定本市居民无论男女老幼，在清查户口办理完竣后，均应领发《国民身份证》。从1946年5月到1948年11月，首都警察厅共发证1141377张。其后，市民的出行、旅行、住宿，均需持证，并随时由警察机关检查。查证办法分为定时和临时两种，检查中一旦发现无证，将依法处以罚锾和劳役。对奸匪、窃盗、售吸烟毒、私娼、聚赌及复杂游民等嫌疑户口，各局随时秘密监视并间接查访。必须指出的是，户口分类调查及“国民身份证”颁发，虽利于政府掌握较为准确而详尽的人口信息，有助于预防和惩治犯罪但也同时把民众置于了政府与警察的严密监管之下。
    （二）打击抑制犯罪活动
    为给全体市民营造一个“稳定祥和、积极健康”的氛围，同时配合“新生活运动”开展，市政府要求警察加大对各类犯罪行为的打击力度，包括对违警和刑事两大类案件的处理。“违警”是指如违反交规、参与赌博、贩卖假药、兜售淫秽书画等未达到刑事立案的行为，“虽非刑法上之犯罪行为，而为社会上之不法事实之现象者，程度虽异，法理路同”，给社会造成的负面影响不容忽视{10}33。据统计：“1946年全市违警案件平均每千人发生八件。其中以妨害交通最多，占总数之25%。”{11}19违警处罚有拘留、罚锾、申诫等方式，但警察更倾向于用罚款来解决，政府也鼓励多罚款，希望以此来充实警务经费。其实，罚款的形式从表面上看似简化了行政程序，直接后果却是降低了政府实施必要管制的能力，并不利于降低发案率。刑事案件主要由刑警负责侦查破获，有杀人、抢劫、窃诈、纵火、烟毒等类型。基于此类案件涉及生命与财产安全，因此警政当局常调集精干力量，务求其达到“有案必破，无贼不还”之目标。
    （三）监管工商经营秩序
    警察也参与稳定经营秩序和维护工商业的治安。工商秩序监管原系市社会局负责，鉴于此项工作内容复杂，又皆与生活及社会治安息息相关，故南京市政府特令首都警察厅协助办理。在各工商行业中，特种行业最易被犯罪分子所利用、藏身、落脚，遂成为监控的重点。截至1947年9月，经过核准的公共场所有51家、旅馆业330家、印刷业333家、证章符号业51家、旧货业356家、理发业625家、澡堂业73家、佣工介绍业78家、饮食业1713家，合计3610家。首都警察厅要求这些行业须领得政府颁发之营业许可证，遵守每日营业时间不得超过晚间12时等规定。对于部分违反规定的场所，警察勒令其必须停业整顿。每日清晨，有便衣警员会在各大小市场来回梭巡，监视菜贩交易和各商店的营业状况，“凡发现有无故提物价者，无论情节轻重，一律严加取缔，不假宽贷”{12}69。情节轻者依违警法处理，情节重者即移送首都特种刑庭讯办。鉴于部分商贩表面上遵照限价，“暗中仍将出售物品之质与量巧予变相涨价”等行为{13}23-24，首都警察厅常与社会局、宪兵队联合执法，严厉打击该类“诚信缺失”行为。警察参与工商秩序维护，为商业环境正常有序发展提供了支持。
    （四）开展禁烟行动
    为彻底肃清烟毒，南京市掀起了一场声势浩大的禁烟运动。1945年12月，市政府向社会发出布告：“查本市为首都所在地，对于肃清烟毒实施办法在抗战前即经公布实施在案。自首都沦陷后，敌伪以毒化政策流毒民众，现战事已获胜利，失地均已收复，自应重申前令严予肃清以冀如期禁绝。”{14}178随后，市政府衔同警察厅拟定《南京市肃清烟毒实施办法》和《南京市查缉毒品给奖办法》，力图发动政府、警察和社会多层面广泛参与的禁毒运动。为配合市政当局之禁烟计划，南京警察规定：①军、警等单位在各交通要道严查可疑人员、成立首都警犬大队、各区公所门前悬挂烟毒密告箱等；②为提高全社会禁毒的积极性，相应增加查处烟毒给奖标准；③市政府和警察厅定期举办禁烟扩大宣传周和座谈会，利用广播、讲演、幻灯漫画、展览、发行特刊、张贴标语等方式扩大禁烟宣传。这些措施在短时间内的确取得了一定成效，从1945年9月到1946年3月，全市共缉获毒品三千余两。为达警示效果，市府决定公开销毁毒品，“第一次为三十五年五月四日，在鼓楼广场，计焚毁接收敌伪总监署烟毒共三百另二两，第二次为本年度六月三日在淮海路中央大舞台前焚毁”{15}11。
    虽然采取了各种办法，但所谓南京市要在1947年8月底以前禁绝烟毒的目标则根本无法实现。究其原因是国民政府对烟毒采取“寓禁于征”的政策，一方面设禁烟局，另一方面又实行鸦片公卖专营，严重影响了禁烟运动推行。可见，政府法制不可谓不严厉，但政府“利益寻视”却让警察工作流于表面，烟毒泛滥目之始终难以得到有效控制。
    三、警察与社会公共事业管理
    1927-1937年间的南京城市现代化建设成效显著，获得了“黄金十年”美誉。战后的南京，大部分市政设施“经八年陷敌，损毁颇重”{16}，城市公共事业亟须重建。战后南京警政当局根据自身的组织和财政状况，
        
    确定了工作重点，积极参与到各项公共事业管理当中。主要体现在以下几个方面：
    （一）治理卫生与救助贫难民
    战后初期，南京的各条街道可谓“垃圾触目皆是，河沟淤泥不通，环境卫生之恶劣，莫此为甚”{17}55。1945年12月12日，经市政府同意，由首都警察厅接管清洁总队，总计雇用清洁夫600余人，征用日俘1700余人，负责清除秦淮河淤塞部分和各街道积存之瓦砾垃圾。为保持市容市貌整洁，警察厅特制定《整理环境卫生实施办法大纲》，通告各商店铺户门前应保持干净，同时要求市清洁总队加派清道夫每日定点打扫贡院街及秦淮河等繁华地段垃圾及废物。1946年6月，首都警察厅鉴于“炎夏已届，病疫极易传染”，为防患未然起见，会同市卫生局等单位对全市食品卫生进行大检查。对于变质的饮食、腐烂瓜果和有色素冷饮一律予以禁售，其他采样交卫生试验所化验，未经化验合格严令改善或暂停营业。这些措施有效保障了市民的卫生及饮食安全。此外，警察也为一些无家可归之人提供临时救助，首都警察厅曾在清凉山一带筹办游民习艺所，收容难民和无业游民，统一教授谋生技艺，使他们“无业而有业，无衣食而有衣食，寓拘于教，寓教于养”{18}，不致走上犯罪道路。
    （二）整饬城市交通秩序
    随着城市交通工具的多样化发展，交通秩序也逐渐变得复杂。为保障市民出行安全，减少交通事故案发率，警政当局迅速开展交通整饬行动。第一，拟定《首都交通警察组织法》与《陆上交通管理规则》各一种，规定各警局分别增设交通巡官1-2人，保安警察队内设立交通警察区队，专司交通管理事宜。第二，联合国防部陆运司，宪兵司令部、交警总局、监理所及工务局等机构合组汽车肇事委员会，专司调查并处理车祸事宜{19}。第三，鉴于军车肇事占整个交通事故发案率的50%以上，首都警察厅要求军方及首都车辆监理所严格考检司机驾驶技术，并与联勤司令部共同制定《南京市区军车驾驶巡查暂行办法》，规范驾驶员行车行为。第四，对市内车辆乱停乱放现象进行整顿。经过警察厅交通处现场勘查，在市内共划出汽车停车场36个，可容纳汽车892辆；马车停车场18个，可容纳马车337辆；板车停车场5个，可容纳板车109辆；人力车停车场103个，可容纳人力车3177辆{8}16-17。第五，定期实施交通安全宣传周与全市车辆定期检查，“期能唤起市民与汽车驾驶人员之注意，而实现京市交通秩序之改善，以策安全”{20}。
    （三）导训社会风气
    蒋介石认为警察应起的作用不仅在维持社会治安和秩序，“最重要最根本一点，是要事事能以身作则，指导民众的生活行动，改良社会的风俗习惯；使一般民众都能成为良好的国民，使一般社会能够健全进步，成为新的社会”{21}13。
    民国时期研究警政的学者同样也认为警察有“维持善良风俗之责”{22}97。因此，战后警政当局对一些有碍社会风化的行为进行了严格限制，如赌博、假药、迷信、娼妓、淫秽书画、奇装异服等，一旦发现即刻前往干预。在管理方式上注重“警治与民治”合一，即警察将要禁止的行为通过布告、报纸等方式公诸于众，希望市民在自行遵守的前提下积极检举他人不良行为。例如西区警察局曾经办理过类似案件，“有名兰文龙者，率领男女九人于朝天宫公祠内唱演扬州小剧，词多淫秽，不堪入耳，殊属有碍风化”{23}21，后经民众报告该管警察所，警察迅速前往给予取缔。另外，南京夏季炎热，市民多习惯于夜间路宿，警察认为“此种现象不唯有碍市容观瞻且易致疫病”{13}10，亦下令所属各局所严格予以取缔。在警察努力之下，战后南京城市风气与形象渐有提升。
    （四）制定消防机制
    在城市社会生活中，火灾是经常威胁公共安全的灾害。战后南京城市化程度依然不高，街巷众多且狭窄，大量贫困人口居住在易燃的棚屋里，一旦用火不慎，棚屋往往因风势蔓延迅速燃烧，严重危害百姓生命财产{24}2。为此，市政当局对消防事业颇为重视，1945年9月即令首都警察厅依照《修正首都警察厅组织法》成立首都消防总队。该队下设直属、第一、第二、第三、第四、第五、浦口等7个消防分队，负责全市消防工作。为将城区火患损失降至最低，消防部门提出了“预防为主，防消结合”的方针，执行有六项主要措施：①要求政府尽快恢复民间救火组织，以配合消防队工作；②通过多方筹款购买新式设备，安装在公共场所以及工场等防火要地；③禁止随处搭盖棚户，拟请市政当局指定适当棚户区域，分批限令迁移；④每户购备太平水桶作满储清水之用，并至少准备二公斤重之沙包十个；⑤各机关、团体、茶楼、酒楼应组织消防救护小组；⑥各报馆、广播电台以及电影院加强防火宣传；⑦建立火灾现场科学救火机制{25}。
    据统计1946年全年南京市“计发生火警一六四次，被烧房屋二六三六间半，共计损失财产五九九零八二五零零零元，死伤人数二十九人”{26}60，全市的防火救灾形势不容乐观。一时间，首都市民心理上几乎在恐怖中生活，“个人惴惴不安，生怕火灾临到自己的家门”{27}。但是，政府没有更多的经费投入防火事业，所以火灾现场常出现救火汽车少、帮浦机失灵、水袋腐裂等现象，导致小火酿成大火造成更大损失。“水火无情，偶一不慎多少生命财产就会顷刻化为灰烬，几乎每天在京市的街道上都有红色救火车疾驶而过，究竟火对于南京的损失有多大？”{26}1市政府及警政当局着实无奈，消防队也仅是疲于应付。“本市人口既有1084995人之多，而担任相仿工作人员，常备与义勇合并在内计共482人，平均2372人始有消防员一人，故每遇火警，深感人力不敷支配。”{28}60从市政府与警察实际开展的活动看，尽管对消防工作极其重视与努力，但依然困难重重，所取得效果不甚明显。实际上，防火救灾作为城市管理的一部分，它的运行理应充分发挥全社会的合力，单独依靠警察力量是难以承担全部责任的。
    四、结语
    以往对近代警察的研究多从其作为国家机器的层面出发，过多强调它的政治性与压迫性，视其为政府镇压民众之工具，而较少关注警察参与社会管理的作用与作为。近年来已有学者开始注重对警察在城市公共管理中发挥的效用进行了探讨{1}。通过对警察对社会各项事业的管理，我们可以观察民国时期的政府如何把现代警政理念运用于城市管理；认识到警察的社会职能发挥对城市管理中的重要性；理解政府权力通过警察这一载体对城市生活进一步深入的过程。所以，在政府管理大视角下关注警察多重职能展现尤为必要。
    战后的南京市，警察的辛勤工作使城市治安、市容已经有明显改观。据统计，1946年警方共抓获违警犯18888人，平均每千人中有19人违警，较之上海平均每千人49人违警减少一半，较之战前违警人数亦减少一半{29}10。以东区局辖区为例，“去年接收之初，承敌伪破坏之余，街路失修，垃圾遍地，一切设备无一完整，而抢劫窃贼案件又层出不穷。经与各有关机关，多方努力，积极刷新，治安状况已有所转好，市容乃逐渐恢复昔日之繁荣”{26}47。逢年过节，警政当局通常派出警员加班执勤，派出警力守望市内公司娱乐场所、码头、车站、仓库、银行、钱庄等重要据点，并布置侦查网及刑警队出动警备军队，自行车队巡行各地{30}。市政府也认为警察“对于京畿治安的维持，却已尽了最大努力”{31}82。舆论赞道：“警厅对于社会秩序及人民身体安全切实保护，极其认真负责”{32}；“深得地方绅士及民众好感，警民相处甚为融洽。”{33}11
    当然，作为代表政府直接与市民打交道的警察，确有其“善治”之效，但不能忽视其在城市管理中众多“败治”行为。例如，南京警察在管理中对待民众态度粗暴，打骂欺辱之行为比比皆是。政府于此曾明令“违则严予重惩”，但收效不佳。为求迅速破案，警察往往采取的“刑讯逼供”、“逼打成招”，而这种行为本身就是属于违法。南京市政府常接到投诉：“警队对于市民仍有非法逮捕拘禁，或以非法方法询问取供情事屡屡”{34}99；“（市民）打得全身疼痛，且鼻血直流，打后并勒逼具结，始得恢复自由。”{35}作为执法者的警察罔顾法制，不仅削弱了民众对政府权威和法制权威的认可，而且产生了极其恶劣的示范效应。事实上，警察诸多或主动或被动滥用警权行为，已从本质上破坏了其效力发挥，以致形成人民对警察的恶劣观念，认为执行国家权力的警察仅是替显贵作压迫平民的工具而已。警察公众形象被刻画成“治社会不足，而乱社会则有余”。蒋介石亦不得不承认：“我每次出门的时候，沿途所见的警察，可以说凡是警察应该担负的任务，他们一点也没有做到……人民每聚众相打相骂，警察既不去纠正也不去调解，只是袖手旁观，可见对于社会秩序，更是无法维持了。”{36}208-209于是，民众把对警察的种种不满，又不断转化为对政府管理的抵触与对抗。
    实际上，作为政治体系的一个重要组成部分，警察亦处于一种两难境地。就职责本身而言，他们愿意积极发挥所谓“公仆”、“师保”作用；但在当时国内大环境之下，政府政治的腐败，公信力的丧失，致使各项政策缺乏实施的连续性与稳定性，客观上又造成警察执法难与警民间的关系紧张。所以，警察纵然竭力去管理城市的秩序、环境与生活，却管控不了民众的思想，政府运用警察去管理社会仅仅是“隔靴搔痒”，始终无法解决社会最终矛盾。对此应该给予全面关照。
    段锐，单位为南京大学中华民国史研究中心。
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